政府审计维护国家经济安全的体制寻优与机制构建，本文主要内容关键词为：体制论文,机制论文,政府论文,国家论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问题的提出
当前是我国的发展黄金期，同时也是我国的改革攻坚期和矛盾凸显期。在这个时期，有的部门和地区的领导干部贪腐现象严重，损害了党和政府的形象与权威，腐蚀了党的执政根基，危害了国家政治安全；经济领域的信息虚假、管理混乱，误导了政府决策，危害了国家经济安全；社会管理领域中，部分领导干部疏于履责、不作为或乱作为，引发社会事端，危害社会公共安全；与我国直接相关的国际经济安全形势亦趋向动态化和复杂化，不确定与不和谐的因素增多，使我国的政治、经济、军事风险频发。为维护国家经济安全，有必要加强相关研究。事实上，近年来多国政要和学者意识到，在保障国家经济安全方面，政府审计具有巨大潜能，因此政府审计应该担当起防范风险、预警危机、保障安全的职责。如美国审计总署主计长Walker（2007）认为，日益增加的全球性相互依存以及变化莫测的安全威胁，使审计面临的问题超越了国界，政府审计应具有前瞻性，因此美国审计总署在确定2004-2009年五年规划时，提出的四个工作目标中有两个是基于国家安全的，一是对国家整体安全的监督与评估，二是关注国家经济安全变化和新的威胁。法国审计法院院长Séguin（2008）认为，国家安全有赖于经济安全，经济安全是政府审计防护的目标，政府审计责无旁贷。
中国学界关于国家经济安全的研究始于上世纪80年代。冷战结束以后，特别是上个世纪末的东南亚金融危机和中国加入WTO以后，经济安全对于国家安全整体战略的影响持续加深，因而越来越强烈地受到关注。由于政府审计是上层建筑的重要组成，是经济社会的“卫士”、“谋士”和“医士”，因而较早进入维护国家经济安全的领域。国家审计署在“中国审计十一五科学研究规划”中将“国家经济安全与政府审计”列为重要研究选题，催生了一批研究成果。如刘家义（2008）认为，维护国家经济安全是政府审计机关的重要职责；张庆龙、谢志华等（2009）认为，政府审计应关注国家治理，构筑保证国家经济安全的审计平台；乔瑞红（2009）认为，政府审计应关注国家经济安全构成要素，加大国家经济安全领域的审计力度；李风雏（2009）认为，政府审计应履行国家经济运行环境维护、机制保障和运作监督的职责；蔡春等（2009）认为：政府审计应在财政、金融、产业、社会、资源环境、权力运行、制度与政策、信息等安全领域发挥作用。近年来，在相关理论的指导下，各级审计机关开展了政府审计维护国家与地方经济安全的实践探索，取得了一些显著成果和有益经验。但是，究竟如何结合中国国情和改革开放与社会主义经济建设的实际需要，构筑与健全国家经济安全屏障，充分发挥政府审计的“免疫系统”功能，尚有许多问题亟待解决，特别是政府审计维护国家经济安全的体制安排与机制设计等若干重要的基础理论问题的研究尚未取得进展，一定程度上阻碍了政府审计维护经济安全的实践的深度发展，制约了现代政府审计的准确定位与审计工作全面实现制度化、规范化和科学化。因此，政府审计与国家经济安全的体制与机制命题的解决，对于政府审计理论体系的创新与拓展，学术意义明显；对于政府审计有效履责、发挥作用、产生效益、提升对社会经济发展与和谐社会建设的贡献度，实际价值殊然。
政府审计维护国家经济安全的体制寻优
政府审计维护国家经济安全是在现行审计体制框架内进行的，审计体制对政府审计的运行和结果无疑产生直接的重要影响。
我国现行政府审计体制建于上世纪80年代，它顺应了改革开放和社会主义经济建设的需要，承载了为经济和社会保驾护航的使命。该体制的基本架构是：政府审计机关划分为中央机关和地方机关两级；审计机关实行双重领导制，即接受上一级审计机关和本级人民政府双重领导；具有双重法律地位，即既隶属于政府，同时又是政府监督；实行“同级审”与“上审下”并存的审计模式；施行“两个报告制度”，即审计机关向本级人民政府作审计结果报告，并受本级人民政府委托向本级人大作审计工作报告。这一体制与当今世界各国采用的立法型、司法型和独立型审计体制明显不同，充分考虑了中国的国体与政体，适合中国国情与社会公众对审计的认知，为政府审计始建与发展提供了有力的体制保障。“二十五年来，政府审计机关认真履行审计监督职责，推动了改革开放和民主法治建设，为中国特色社会主义建设做出了应有贡献。全国共审计380多万个（次）单位，直接促进国家财政增收节支5300多亿元；在维护财经秩序，加强廉政建设，完善宏观调控，推进依法治国，促进深化改革和经济发展等方面，发挥了重要作用。”政府审计机关取得如此骄人成绩，现行政府审计体制是功不可没的。尽管学术界对现行审计体制独立性不强容易受到行政干预、审计效力容易折损、审计结果运用综合度不显以及审计监督与其他经济监督未形成合力等弊端提出了批评，提出了若干改革现行政府审计体制的建议和意见，但笔者还是坚持认为，在现今维护国家经济安全的目标导向下，我国行政型政府审计体制与西方立法型和司法型审计体制相比，不仅不处于劣势，而且更具优越性，能够更加彰显现代政府审计维护国家经济安全的以下重要特质：
1.批判性。政府审计不轻易接受未经检查与测试的结论，不承认未经证明的事实，对被审计单位或被审计事项保持应有的职业警觉，实施检审性的解析评析。从现代审计视角分析，就是以审计特有的审视性、批判性的眼光，看待与分析被审计事项，监督经济社会运行的过程和结果，警惕或戒备各类风险的发生，防范国家经济安全可能受到的侵害。在现行体制结构下政府审计的批判性不是停留于发现问题，而是主动查证、全面检测和积极监察，具有宏观的视角、发展的眼光、系统性的思维，从有利于促进贯彻科学发展观、维护国家经济安全的视角，体现出政府审计“批判”的宏观性、科学性和深刻性，即通过发现与揭示体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，有针对性地加强管理，完善体制与机制，推进改革的不断深化，增强经济社会抗击风险的“免疫力”。
2.建设性。审计活动不仅查摆被审计单位或审计事项已存在或潜在的问题与风险，而且积极提出整改对策，更好、更多地提出解决问题的办法和措施，帮助被审计单位及有关部门和单位完善法律、法规和规章制度，从而起到堵塞漏洞、提高管理水平、防范问题再次发生的建设性、预防性作用。中国政府审计机关与其他行政机关一样是党领导下的、服务于人民利益的上层建筑，这使得各级审计机关在行使独立的检查监督职能的同时，能够自觉地或不自觉地参与国家机器对国家经济安全维护和经济社会健康运行的过程中来，参与到服务型政府的建设中来，参与到国家治理和履行政府职能中来；另一方面，在行政型体制下，政府审计能够成为各级党政领导的参谋助手参与到改革开放和社会主义经济建设之中，能够更好地发挥审计治标与治本功能，这是其他类型的审计体制所无法比拟的。
3.服务性。政府审计的服务性指政府审计顺应改革开放和社会主义经济建设的需要，围绕中心，服务大局，展现出新的、更高的历史定位，不断拓展新的服务领域，履行围绕党和政府中心工作行使服务的职能。从宏观上看，政府审计活动为了实现审计目标，通过履行法律赋予的职责，服务于党和政府的中心工作，服务于国家经济安全和人民根本利益，服务于国家经济发展和社会管理目标。这些都决定了中国政府审计机关能够直接接受党和政府的领导，其审计行为能够直接地体现党和国家的意志，审计工作能够较容易地找到与党和政府中心工作的契合点和着力点，即审计工作不仅具有法定的服务职责，有明确的服务对象，而且具有完备的服务手段，能够取得显著的服务成效，为维护国家经济安全，为社会进步与民主法制建设，为廉洁高效政府的建设做出显著贡献。
4.宏观性。政府审计作为国家治理的工具，行使国家职能，其审计目标达成必定是宏观的，因此要求审计监督在任何时候都应当有大局意识，有系统观念，要站得高、看得远，要求审计工作必须从全局出发，从宏观上思考问题，从总体上把握问题，服从和服务于党和政府的中心工作，服务于改革开放与社会主义经济建设大局。政府审计是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。“免疫系统”功能的实现，要求审计监督必须充分发挥预防功能、揭露功能、抵御功能、预警功能和修复功能，这些功能的发挥都是针对经济社会全局而言的，或者说是从宏观的层面着眼的，是以国家经济安全为目标设计的。
5.开放性。政府审计是面向社会开放的，一是审计工作紧密围绕党和政府工作中心，自觉地开放审计产品的供给市场，也就是说，党委、政府、人大、老百姓需要什么，审计机关就生产什么，开放什么；二是审计过程是开放的，自觉接受社会各方面的监督；三是审计资源利用是开放的，以形成监督的合力；四是审计结果是开放的，即实施审计结果公告制度，逐步完善审计公开制度。
这些特质是中国审计体制的“强项”，是政府审计维护国家经济安全所必需的，应当发扬光大。充分发掘现行政府审计体制的优越性，充分发挥政府审计的体制优势，是对政府审计维护国家经济安全的体制思考的必然结论。当然，必须对现有体制进行发展，因为只有不断拓展政府审计维护国家经济安全工作的广度、深度和强度，才能彰显政府审计高层次经济监督的本质，也才能提出新的、更高层面的政府审计体制改革需求。审计体制改革是一个渐进的优化过程，体制改革不应当成为政府审计维护国家经济安全有所作为的预设前提和必备条件。体制的合理性总是相对的，没有最好只有更好。需要注意的是，目前在审计实践中出现的一些问题，如审计难、审计处罚难、审计落实难、审计的独立性受到干扰、部分审计机关审计经费困难等，不是现行审计体制带来的，因为社会生活中也有司法判决难、司法执行难、司法独立性和公正性受到干扰、部分地区行政办公经费紧张等问题。审计实践中的一些问题不能归结为审计“体制病”，它与各地经济发展和社会环境相关，与审计工作机制不顺相关，需要而且也能够在审计事业发展中逐步加以解决。
政府审计维护国家经济安全的机制构建
在现行审计体制架构下，对政府审计维护国家经济安全的机制设计与构建，使政府审计维护经济安全的活动常规化、制度化、科学化，是政府审计发展之必然。所谓机制构建就是要明确行为依据，固定政府审计运行的“游戏规则”，安装行为动力与动机的“触发装置”；明确目标导向，铺设运行轨道，使政府审计行为稳定、有序地“在轨运行”；建立政府审计常效管理与监控系统，跟踪审计运行轨迹，及时检查运行中出现的新情况、新问题，发现偏差及时加以纠正和完善。
政府审计维护国家经济安全的机制结构大体包括以下五个方面的内容：
（一）明确行为依据
法律依据。《中华人民共和国宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门、地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业单位组织的财务收支，进行审计监督”。《中华人民共和国审计法》总则将立法目的规定为：“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。“监督财政收支”、“维护国家财政经济秩序”、“促进廉政建设”等都属国家政治和经济安全的范畴，都服务于“保障国民经济和社会健康发展”的国家经济安全和社会安全的目的。可见，政府审计维护国家经济安全是法律法规授权的，或者说是政府审计的法定职责。
历史依据。审计诞生源于安全忧患，政府审计因国家而生，且成为国家治理的重要工具，旨在强化国家政治、经济功能，维护国家机器运转。史料证明：国家安全是政府审计的重要目标和首要驱动因素，政府审计内置于国家政权体系之中，依照统治者意志发生作用；政府审计与国家安全具有天然联系，审计的兴衰与国家安全命运一致，即政府审计维护国家经济安全是历史赋予审计使命的延续，只不过现实赋予了它新的内涵而已。
理论依据。按照受托经济责任理论，审计诞生的基础源于受托经济责任，政府审计维护国家经济安全是公共受托经济责任拓展的要求，是审计主体按照资财所有者——人民的意愿对社会经济资源的配置和社会公共事务管理的过程和结果所进行的监督。按照现代审计理论，政府审计维护国家经济安全是政府审计发展的必由路径，是政府审计发展的必然选择，是审计服务于改革开放和经济建设的主战场的必然要求。按照“免疫系统论”理论，维护国家经济安全是政府审计发挥“免疫系统”功能的现实体现，是经济社会发展对审计的客观需求。按照“审计规制论”，市场作为“看不见的手”发生作用常常会偏离“帕累托最优”的要求，出现诸如市场机制调节的盲目性、自发性和滞后性的“失灵”，政府规制是医治市场失灵的经济学选择，但是政府规制也会出现信息不对称、独立性缺失、政府机构效率低下、公共政策失误等“政府失灵”，市场失灵与政府失灵并发就容易引发市场风险，威胁国家经济安全，而防范政府失灵的最佳选择是对规制者进行再规制。政府审计适合承担对规制者再规制的使命，政府审计是国家经济风险防范“双保险”机制之一。
现实依据。国内外经济安全形势和审计实践都提出政府审计维护国家经济安全的客观需求，这也是各国国家治理的制度安排，这在本文第一部分已述。
（二）认知活动领域
政府各部门和各地区、各行业在维护国家经济安全方面具有明确职责分工和各自的活动领域。作为专司经济监督的政府审计，必然要面向改革开放与经济建设主战场，将审计监督的目光瞄准国家经济安全的重要领域和经济、政治、社会风险的多发、频发区域，或者说经济社会运行的重要部位和宏观经济管理的关键环节，再或者说经济发展、民生改善和社会进步的热点、难点、疑点和焦点，且属于审计管辖范围和审计监督“火力射程”内的问题。具体说，政府审计要防范财政风险，维护国家财政安全：财政审计是政府审计的永恒主题，政府审计须抓住公共财政的主线，监督财政项目资金运动和管理；检查中央宏观经济调控政策与措施的落实执行情况，查处存在问题；强化预算分配约束机制，提高资金配置效率和使用效果，为政府宏观经济决策提供准确依据；推进财政管理体制改革，保障财政整体运行的平稳与安全。防范金融风险，维护国家金融安全：金融安全是国家经济安全的核心，政府审计要着力维护国家经济和金融主权的独立性；强化金融监管，检查金融运行的薄弱环节，关注金融风险预警指标体系的异动，维护金融稳定，降低金融风险；提高金融效率，促进金融创新，提高金融系统处置突发性金融风险的能力。防范信息风险，维护信息安全：政府审计关注国家经济信息的生成与传输，维护政府和有关经济信息使用者决策依据信息的完整、可靠、及时和有效；维护经济信息系统设计科学、功能合理、运行有序、输出准确、内外有别；打假治乱，保障公共经济信息的准确、完整，防范信息失真以及由此引发的经济风险和社会问题。防范国有资产流失风险，维护国有资产完整安全：政府审计通过审计监督，防范各种形式的对国有资产侵害与蚕食，堵塞国有资产管理漏洞，确保有关国有资产的重大经济决策的科学性、合规性和效益性；监控国有资产运行与管理，确保国有资产保值增值，防范因官僚主义、决策失误等造成的国有资产的流失。防范资源与环境风险，维护环境安全：政府审计关注科学发展观的落实，促进经济、环境、人口、资源协调发展，通过资源环保资金和重大环保项目的审计，查处环保活动和环保资金使用的违法违规事件，监督国家资源与环保法规、政策和措施的落实，推进低碳和环保经济发展。防范权力异化风险，维护权力运行安全：通过规范化的政府审计，强化对权力的监督与制约，通过对国家机关及其工作人员行使国家财政权力和管理国家资财责任的检查评价，督促政府及有关部门履行其应当履行的经济与管理责任；通过对党政干部和国有企业厂长（经理）经济责任审计，加强问责追究和审计结果公告制，确保权力在“阳光”下运行。防范民生风险，维护社会安全：政府审计通过加强民生工程和资金的审计，跟踪民生资金的管理、使用和绩效，保证政府民生政策的落实和惠民工程取得实效；揭示在民生工作存在的体制性机制性障碍，发现新情况和新问题，提出审计意见和建议，为政府决策与管理提供信息与依据，切实维护公共利益和民生安全，维护社会稳定。
（三）优化作用方式
政府审计维护国家经济安全有其独特的作用方式，通过“防火墙”、“检测系统”、“预警系统”、“自滤装置”和“平衡器和助推器”等角色的充当，实现审计职能，释放出维护国家经济安全的能量。具体是：
1.“防火墙”。即政府审计具有“抵御功能”，是国家经济安全、社会安全的屏障，自动隔阻、拦截、缓释风险的侵袭力和影响度，防御风险对经济发展和社会运行的袭扰、腐蚀和侵害，保护经济社会肌体健康，保护社会经济秩序稳定，保护国家利益不受侵害。
2.“检测系统”。即政府审计具有“诊断功能”，最早地感知风险，是经济社会风险的“感应器”，是风险和隐患最灵敏的“探头”，及时发现风险生成的潜在苗头，捕捉风险迹象，锁定风险源头，检测风险的运动方向、强度、特质和作用对象等风险数据，准确地判定风险。
3.“预警系统”。即政府审计具有“示警功能”，是风险的“传导器”，及时、灵敏、准确地报告或报警，提供风险信息，提示党和政府对风险予以足够的关注，促进风险防范和应对措施落实，并提供消除风险的“目标参数”。
4.“自滤装置”。即政府审计具有“除疾功能”，对潜在的或现实的风险具有一定程度的消除、化解、削弱功能，能对经济发展和社会运行肌体“除疾、排毒”。
5.“平衡器和助推器”。即政府审计具有“修复功能”，能排除经济发展和社会运行风险的隐患，系统地修复社会经济发展中的故障。“除疾”的结果是“健体”，能够有效地改善社会经济发展系统的运行状况和运行质量，维护各系统的平衡和稳健运作，促进经济社会更加健康、有序、高效发展。
上述五大作用方式是审计本质的要求，反映了政府审计的职能、作用和基本特征。五大作用方式体现于政府审计工作的方方面面，作用于政府审计运行路线全程，是一个不可分割的整体。
（四）厘清运行路线
维护国家经济安全就是政府审计的价值判断和目标取向，实现这一目标不需要再造一种国家经济安全审计模式或审计类型。政府审计维护国家经济安全的运行方式是通过开展审计项目和专项审计调查，或者说是通过其审计活动和审计产品来实现维护国家经济安全的目标的，政府审计不应也不能代替或干预政府其他管理与监督部门、企业事业单位从事其自身的经营管理活动或行政公务；同时政府审计维护国家经济安全须与其他政府机关、司法部门和社会组织分工有序、配合密切，相互协调，形成合力。系统的国家经济安全观下系统的制度安排和整体运行，才能产生综合的维护国家经济安全的效力。
目前乃至今后一段时期，按照维护国家经济安全、为经济和社会科学发展做贡献的主题、主线设计，政府审计应当坚持以真实合规性审计为基础，全面推进绩效审计，张扬现行体制的优势，积极发挥建设性作用，不断加强其主动性、宏观性、开放性和科学性，推进其维护国家经济安全各项工作的深度发展、高质量运行。具体运行路线是：加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计，促进中央重大经济方针政策落实到位和目标实现；加强预算执行审计，促进法治政府、责任政府和效能政府建设；加强对重点民生工程和民生资金的审计，维护人民群众的根本利益，促进和谐社会建设；加大对领导干部经济责任审计履行情况的审计力度，推进责任制、问责制和责任追究制度建设；加大对资源环境保护和治理情况的审计力度，促进生态文明建设；充分揭示和反映经济和社会运行中的突出问题、深层次矛盾和潜在风险，密切跟踪国家政治、经济和社会安全形势变化；加大对腐败案件和经济犯罪案件线索的揭露和查处，促进廉政建设；加大从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析问题的力度，推进深化改革和民主法治建设。
（五）强化素质与管理保障
任何好的体制和机制的运作最终都要落实到人和管理层面。人的素质和管理是政府审计维护国家经济安全的落实和保障环节，是审计机制的基础和“软实力”保障。
政府审计维护国家经济安全目标，对审计主体（审计机关和审计人员）的素质和审计管理提出了新的、很高的要求。审计人员素质建设是一个循序渐进的过程，在此过程中，要适应政府审计维护国家经济安全的目标要求，着力改进审计人员的思维方式，强化战略思维，培育辩证思维，养成开放思维，打造创新思维，解决审计人员更新观念和思维高度的问题；坚持德才兼备、以德为先标准，解决选人、用人导向和公信度问题，打造过硬审计队伍；加强教育培训和实践锻炼，着力解决队伍能力素质问题。
加强审计管理，提升审计工作质量和水平，更好地发挥政府审计经济社会“免疫系统”功能。加强计划管理，善于捕捉经济社会发展中的重点、难点、热点和疑点问题，找准关键点，明确审计主攻方向，切实做到围绕中心、服务中心；统筹兼顾，增强审计计划的适应性和灵活性，根据国家经济安全形势发展与党和政府的要求，及时调整审计工作重心。加强质量管理，严格依法审计，规范审计程序，严守质量标准，强化现场检查，落实质量责任，动态跟踪反馈，使每一个审计项目和审计专项调查项目的质量都经得起时间的检验，真正发挥维护国家经济安全的功效。加强组织管理，进一步强化审计资源、审计内容和审计方式的整合，根据项目特点，积极探索和推广多专业融合、多视角分析、多方式结合的审计组织形式，以大幅提高审计效能。加强审计成果管理，增强审计成果的信息量、时效性和针对性；审计成果的内容须更加贴近实际，围绕国家宏观调控政策执行情况，反映重大违法违纪问题和经济犯罪案件线索，反映损害群众利益和影响科学发展、危害国家经济安全等问题；增强审计成果的宏观性、前瞻性，提高审计建议和意见的可操作性；要将审计实施与政策研究、理论研究与实际探索结合起来，从宏观、全局的角度汇总近年的审计情况、综合各项目的审计；强化审计研究、形成观点，多出精品和高端产品，以提高对经济社会发展和国家经济安全的影响性和贡献度。
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