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我国现行土地征用制度缺陷
随着工业化、城市化迅猛发展，我国现行土地征用制度的缺陷正逐步显现出来，主要表现在以下几个方面：
1.我国现行土地征用制度的基础性缺陷。
改革开放二十多年来，我国在土地管理方面，从制度建设的高度，进行了大量改革，取得了巨大成就。但是，农业比较利益偏低这个客观现实导致我国农村集体土地制度建设的基础相当薄弱，包括对集体土地所有权的性质、特点如何界定，集体土地权利主体如何设定登记， 集体土地财产组织形式如何体现，集体土地所有权、承包权、使用权三者关系如何认识，集体土地的分等定级和宗地估价如何深入开展，集体非农建设用地使用权、农户宅基地使用权如何入市、农村土地承包经营权如何物权化及其流转机制和收益分配方式如何规范等一系列问题的研究，远远滞后于农村发展的实际需要。最突出的表现是，我国目前的农地集体产权是一种受歧视的产权，这完全不符合产权平等这一市场交易的基本原则，在农地缺乏自我保护机制的条件下，难以设想农地不受城市化的过度压制（注：曹建海：《中国城市土地高效利用研究》，经济管理出版社2002年版，第49、59页。），这是我国现行土地征用制度在农村集体土地产权制度建设、集体土地设定登记、集体土地权能设置、集体土地价值显化、集体土地收益实现、集体土地市场培育等方面不容忽视的基础性缺陷。
2.我国现行土地征用制度的结构性缺陷。
长期以来我国城市国有土地制度改革取得了长足的进步，包括国有土地产权制度的建设、国有土地市场的培育、国有土地的分等定级、国有土地的宗地估价、国有土地资产的处置、国有土地的流转机制、国有土地的收益分配方式等方面均出台了大量的具体的法规和政策， 特别是国务院早在1990年就颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确了城镇国有土地使用权的独立经济权利地位并可以在有效期限内出售、交换、赠予、出租和用于抵押，形成了现在的城市国有土地产权制度的大致框架。（注：曹建海：《中国城市土地高效利用研究》，经济管理出版社2002年版，第49、59页。）相比之下，我国农村集体土地制度改革滞后于城市国有土地制度改革，农村集体土地产权建设落后于城市国有土地产权建设，农村集体土地权能弱于城市国有土地权能，农村集体土地农业收益落后于城市国有土地非农收益，农村集体土地市场独立于城市国有土地市场。这种城市国有土地制度改革和农村集体土地制度改革相对失衡、严重脱节的现象，是我国现行土地征用制度在城市与农村、国家所有与集体所有之间让渡土地时必须面对的结构性缺陷。
3.我国现行土地征用制度的主体性缺陷。
一方面，我国现行土地征用制度，对土地征用的征地主体确定性的基本特征没有给出应有的法律表述，或者说给出的现有法律表述还不足以强调土地征用的征地主体确定性的特征，会导致征地主体的泛化，成为引起国家土地征用权事实上泛用的一个重要原因。 特别是一些地方政府违规设立的各类开发区、大学城、工业园成为征地的事实主体，暗借土地征用的手段强制性、权属转移性、收益社会性的基本特征，大肆圈地，低进高出，以地生财。这是我国现行土地征用制度在征地主体设置上的缺陷，产生这一缺陷的法律根源在于，《土地管理法》第二条第四款虽然规定了国家征地权，即“国家”为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，但未对“国家”这个行使征地权的主体的内涵和外延作出明确的立法规定，于是各类开发区、工业园区、大学城纷纷“准政府化”、“小国家化”。另一方面，我国现行土地征用制度，对土地征用的受偿主体确定性的基本特征也没有给出应有的法律表述，会导致受偿主体的泛化，成为引起农民土地征用受偿权被损的一个重要原因。最普遍的案例是，各级基层政府层层拖欠、截留、挪用征地补偿安置费用，与民争地，与民争利，产生这一缺陷的法律根源在于《土地管理法》第十条同时规定了农民集体土地的所有者（农民集体）和经营管理者（乡、村组织），而在其后的征地补偿条款中又未对征地受偿主体在这两者之间进行明确区分，使得实际上处于弱势群体的土地所有者（由一个个离散状态下的农民成员组成的农民集体）难以与实际上处于支配地位的土地经营管理者（其中不乏民主法制意识欠缺的乡、村干部等）争夺应该属于农民集体所有的土地补偿费的分配权和使用权。
4.我国现行土地征用制度的程序性缺陷。
我国现行的土地征用制度的程序性规定散见于全国人大常委会通过的《土地管理法》及国务院颁布的《土地管理法实施条例》、国土资源部《建设用地审查报批管理办法》及其他有关的法律法规中。通过几年的实践，各地普遍反映，其有程序缺陷：一是程序种类繁多、交叉复杂； 二是流程冗长、步骤繁杂；三是盖章奇多、搭车收费；四是资料量大、报件复杂。我国现行的土地征用制度为体现“用世界上最严格的制度保护耕地”的立法初衷，1998年修订的《土地管理法》在土地征用的所有环节上，依然沿用了过去以政府为主导的计划经济下的管理模式，并进一步加强了各级政府及其职能部门对农用地管制的行政权力，这些最严格的实体性内容在程序性的规定上也得到了最严格的体现，而这种最严格的程序性体现在征地实践中相对于市场经济的多向要求和各地千差万别的实际情况往往表现为一种市场缺陷。
5.我国现行土地征用制度的公正性缺陷。
当有关地方人民政府未按规定公告征地补偿安置方案，或未依法听取被征地农村集体经济组织和农民合法意见时，1998年全国人大常委会修订通过的《土地管理法》对其作出的补偿性规定比较模糊，而其后国务院发布的《土地管理法实施条例》对其作出的救济性规定也有明显不合理的地方，该法第二十五条第三款规定：“农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”其规定中的“县级以上人民政府”实际上就是实施具体征地行为的主体，其作为当事的一方来协调自身的被当事的另一方质疑的行政行为，不符合一般法理的基本原则；其规定中的“批准征用土地的人民政府”在现行征地审批制度下实际上为省级人民政府或国务院，对被征用土地的农村集体经济组织或农民而言救济的实际门槛显然太高。我国现行的土地征用制度对纠纷仲裁设置缺位，未对农村集体经济组织或农民规定足够的诉讼救济的途径，自然会出现三个救济性缺陷：一是司法救济失灵；二是政府行政成本提高；三是被征地农民权益受损。这更是我国现行土地征用制度在司法仲裁上的双重缺陷。
6.我国现行土地征用补偿标准不尽合理。
征地补偿是征地制度的核心问题，而我国现行的土地征用制度，对土地征用补偿的合理性的基本特征没有足够的法律体现，或者说现行的补偿政策还不足以全面、科学和公平地体现土地征用的补偿合理性的基本特征，这是我国现行土地征用制度在补偿上的不足。 一是征地补偿费费种不够全面，仅列土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等四项，而世界上其他国家或地区的土地征收补偿，一般还包括残余地补偿、连接地补偿、经营损失补偿、租金损失补偿、迁移费用补偿等五项；二是补偿费测算不够科学，我国现行的按照被征前三年耕地平均年产值的若干倍计算征地补偿费的方法，不能反映被征用土地的区位条件和本质特征的内在差别，与国外的征地补偿基本以市场价格为标准确定的情况有较大差距。三是征地补偿安置政策不合理，有的已滞后于现行的法律法规，如，一些市政和非市政项目在农业人口安置费用上实行两个标准；省以上重点工程另行制订政策，搞省部协议价征地，比地方的市政项目标准每亩还低许多；房屋拆迁货币补偿款与近几年快速上涨的商品房、二手房价格相差较大，造成农民根本利益得不到保障。
7.我国现行土地征用制度的配套性缺陷。
土地征用制度是国家法律制度中的一个环节，必须与国家其他相关的法律法规相匹配。我国现行的土地征用制度与几个密切相关政策的法规均存在配套上的矛盾：一是与国家《农村土地承包法》的矛盾。该法已于2002年8月颁布，并从2003年3月1日起开始实施，明确要求将农民的土地承包经营权依法登记，农民在承包地被征用时有权获得征地补偿，这一要求将农民的土地承包经营权规定为征地补偿安置的直接依据之一，同我国大多数地方现行的征地补偿安置未与农民土地承包经营权挂钩的做法完全不同。二是农民征地房屋拆迁与城市国有土地上房屋拆迁的矛盾。国务院关于城市房屋拆迁管理条例的实施，对集体土地上农民征地房屋的拆迁带来了挑战，与城市房屋拆迁规定的公平原则、公开方法、公正运作的市场机制和体制相比，许多地方的农民征地房屋的拆迁办法相去甚远，各地征地拆迁现行政策中那些明显与城市房屋拆迁管理条例规定的基本原则相差别的做法必将受到农民的质疑。三是与国家经济适用房政策衔接上的矛盾。有些地方在征地实践中探索出了以提供经济适用住房作为农民征地房屋拆迁的保障体系的办法，但如何将国家经济适用房政策与征地拆迁补偿安置政策有机结合起来，在实际操作中面临着许多需要研究的课题。
我国现行土地征用制度改革
征地制度是整个土地制度的核心内容之一，是沟通国有土地和集体土地的中心环节，是联系城市土地制度和农村土地制度的重要纽带，也是调整国家（政府）、建设单位、农村集体经济组织和农民个人四者之间土地权利和收益分配关系的法律制度。推行土地征用制度改革， 应进行制度创新，探索适应我国工业化、城市化进程的征地制度。
1.必须防止土地征用制度改革的几个错误倾向。
（1）防止从根本上否定征地制度的错误倾向。我国土地征用制度，自新中国成立以来，历经了多次改革，特别是从1999年1月1日起施行的土地管理法，开创性、高起点、更严格地规定了现行征地制度的几个基本制度，如保护耕地制度、用途管制制度、占补平衡制度、用地补偿制度、监督检查制度等等。新法施行以后几年来的实践证明，现行征地制度在保护耕地和保障建设这两个基本方面发挥了积极作用，我们不能因为现行征地制度在保护农民利益、稳定农村政局等方面出现了一些问题，就从根本上否定这一基本制度。
（2）防止从源头上忽视保护农民利益的错误倾向。在土地征用制度改革中，应承认农民对国家建设做出的巨大贡献，应该取消对带农土地权利的不合理限制，力争从源头上保护农民的利益。为此，我们必须做大量的基础性的工作，抓紧农村土地利用现状调查，明确农村集体土地产权主体，加强农村集体土地所有权地籍建设和登记发证工作，完善集体非农建设用地使用权流转机制和收益分配方式，进一步稳定农村家庭联产承包责任制，落实和搞活农民土地承包经营权，明确每一宗土地的承包经营期限，对农民土地承包经营权进行登记发证，建立农民土地承包经营权流转机制和收益分配方式，健全农民宅基地使用权审批、流转、估价、登记制度，加强农用地的分等定级和宗地房屋估价机构建设，放开、搞活、规范、加快农村土地市场建设，最终赋予带农土地等同于国有土地的权利，包括农民集体土地所有权、集体非农建设用地使用权、农民土地承包经营权、农村宅基地使用权入市平等权。
（3）防止从源头上忽视保障建设用地的错误倾向。我们应当把“国有土地”还原成“全民所有制土地”，把“集体土地”还原成“劳动群众集体所有制土地”。国家或政府是“全民”的国家或政府，当然也应该是“劳动群众集体”的政府，将“国家或政府”正确理解或定义在“全民”和“劳动群众集体”这两者的上一个层次，将“全民”和“劳动群众集体”实实在在地放在“国家或政府”以下的同一个层次，远比将“国家或政府”与“全民”等同并放在同一个层次，再将两者混淆起来与“劳动群众集体”等位对比放在对立面上要好得多、要公平得多、要正确得多。
2.慎重选择土地征用制度改革基本模式。
我国现行的土地征用基本模式，从严格意义上讲，仍然是社会主义计划经济体制下的基本模式，已明显与当前社会主义市场经济发展的要求不相适应。上海、南京、广州、佛山、温州等城市，在国土资源部的统一部署下，正逐步开展土地征用制度改革试点工作， 探索出了一些有益的土地征用制度改革的模式。从各地试点的这些模式来看，不同的地方有不同的实践，围绕是否转权可分为“保权”和“转权”；围绕补偿依据，可分为“从地”和“从人”；围绕标准生成，可分为“政府定价”与“市场定价”；围绕征地目的，可分为“征用”和“征收”；围绕安置方式，可分为“货币安置”、“保障安置”、“留地安置”等等。其中，比较有代表性的是上海模式（注：蔡育天：《兼顾农民现实和长远利益》，刘允洲编：《制度创新之路》，人民日报出版社2001年版，第74～78页。）、南京模式（注：于广思等：《南京市征地制度改革的实践与思考》，《南京土地》2002年第4期。）、嘉兴模式、广州模式等。需要特别指出的是，我们搞征地制度改革应充分比较各地征地制度改革模式，慎重选择符合本地实际的基本模式。
通过对诸多安置方式的比较与选择，笔者认为，根据各地社会经济发展水平，建立与之相适应的社会保障制度，并不断推进、不断完善为综合的社会保障体系，才是解决被征地农民长远生计问题的根本办法。但是，建立社会保障制度，各地应量力而行，做出适当选择：对经济发展特别快、财政收入特别好的沿海城市，像深圳等地，可以谋求将被征地农民一步到位地纳入城市职工养老保险体系；对经济发展相对较快、财政收入相对较好的特大城市，像北京等地，可以谋求建立介于城市职工养老保险和农村养老保险之间的保险体系，上海将之称为镇保；而对像南京这样的经济发展相对一般、财政收入相对一般的大城市，可以建立区别于上述体系的被征地农民基本生活保障制度，而在设置基本生活保障制度时，预留下将来与城市职工养老保险相统一的接口；对经济发展落后、财政收入薄弱的小城市，可以在适当提高货币化安置标准的基础上，辅之以实行农村社会养老保险的办法。在当前条件下，以我国大多数城市的实际情况，笔者认为建立基本生活保障制度，比农保略高，比城保稍低，与城保留有对接的端口，是属于低水平起步、逐步增长的保障，有较大的发展空间，比较切实可行。
3.妥善处理土地征用制度改革的几个核心问题。
（1）明确征地制度改革的范围、改革的层面和改革的深度这一首要问题。最理想的改革是自上而下。但不及目前这种先试点，再自下而上集中，而后推广的做法稳妥，这种试点研究和改革方法就自然会要求各试点城市，既要立足地方的实际，又要超脱现有的束缚。
（2）制定征地制度改革的研究方法、技术路线、研究期限、计划进度、考核目标和成果要求。科学制定各地征地改革试点工作方案，全面开展各地现行征地制度调研，正确分析评价当地现行土地征用制度，学习借鉴其他城市征地制度改革先进经验，慎重选择征地制度改革的最佳切入点、试点区域、试点项目、试点内容、试点方式，大胆推行征地制度改革试点工作，加强对征地制度改革的领导、协调、改进、总结工作。
（3）尝试建立片区价征地制度，并逐步向市场化过渡。在按区位条件分主城、市区、县域等层次确定征地补偿安置费用的基础上，构建以农用地分等定级和宗地地价评估为平台的征地费用生成机制，逐步建立以基准地价为主导、标定地价为参照、保护地价为补充的综合价值显化体系。由土地部门会同有关部门做好农用地定级评估工作，公布集体用地基准地价，并适时进行调整，同时制定若干非农建设用地标定地价，依据地块大小、导入区域、产出、规划参数等确定后予以公布，组织评估机构确定最低保护价。
（4）在适应市场经济要求，推行征地多余人口和征地房屋拆迁的补偿安置货币化的基础上，将征地多余农业人口纳入所在区县基本生活保障体系，让被征地农民享受城市建设的成果和优抚政策；将主要归农村集体组织所有的土地补偿费提取适当的比例用于农民安置，特别是用于60岁以上老人、16岁以下未成年人以及特困户家庭的生活安置；将所有征地农民房屋拆迁户以更低的价格优惠纳入经济适用房供应范畴，取消经济适用房开发商3％的利润，有关费用从政府出让该农户原土地的增值收益中列支。
（5）在项目内容上，将征地分为市政、非市政两大类，在两种类型征地补偿标准略有差别的基础上，尝试建立和实行征用和征收相区别的土地征用制度，还《土地管理法》第二条规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”的本来面目。对非公共需要的用地，还原其为民事法律行为，主要适用民法的原则和范围，由用地单位或个人与农民集体协商，购买土地使用权，在双方协商过程中，国家不确定法定的补偿标准和成交价格，而只需进行价格等方面的宏观监督控制。对公共需要的用地，国家仍实行征用制度，适用行政法，采用强制性的行政手段，但为避免与征购产生过大的价格差异，国家征用土地，仍应以征购方式，由用地单位与农民集体协商，购买土地使用权，购买价格高于征地价格部分，由国家财政先行借支，限期从公共用地单位的盈利中偿还，确实不宜经营的由财政减免。
（6）在“转权让利”的主渠道外，尝试保留集体土地所有权不变，直接转用进入市场参与国家建设的新路子，选择那些政府控股、条件成熟、具有长期固定回报且回报率稳定适中的项目，试行以租代售制度或进行集体土地入股、联营、合作的试点，赋予农民集体所有土地和农民承包经营土地最高处分权和最大收益权，使农民集体和农民在其原有土地进行国家非农业建设时，也能依靠其对土地的所有权和承包经营权而获得长期的稳定的可靠的收益，具体操作方法可以借鉴“上海模式”，不过需要强调的是，这种试点必须慎而又慎，警惕“蓝田事件”（注：俞敬忠：《圆中国农民的“土地梦”》，《中国土地》2003年第1期。）的再现。
4.完善土地征用制度改革的配套政策。
最后，需要指出的是，征地制度改革政策性强，涉及面广，事关城市建设和经济发展，事关农民利益和社会稳定，事关耕地资源保护和土地市场建设。这些政策性改革，从土地管理的外部环境来看，包括城乡户籍一体化改革、农村土地承包法的实施、社会保障制度建设和改革、城市经济适用房供应政策、全国农村税费制度改革等；从土地管理内部环境来看，包括保护耕地的基本国策，集体土地产权制度建设，农村土地市场建设，农用地分等定级，农地评估机构建设，农用地宗地价格评估，集体非农建设用地出让、转让、出租、抵押办法，农民土地承包经营权流转机制和收益分配方式，农村宅基地使用权入市等。这些热点、重点和难点问题息息相关，牵一发而动全身，应慎之又慎，综合考虑。
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