我国开发区体制改革的思路及对策，本文主要内容关键词为：体制改革论文,对策论文,思路论文,开发区论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
良好的体制是开发区发展的原动力。经过10余年的发展，我国高新技术产业开发区（简称“ 高新区”）和经济技术开发区初步建立了相应的体制，有效地推动了开发区的快速发展。目 前我国改革开放已从区域性的试验阶段进入全方位的整体推进阶段，随着社会主义市场经济 体制的逐步形成，特殊政策所造成的开发区优势正在逐渐消失。21世纪开发区的地位和作用 将 日益凸现，价值功能将不断提升。面对新世纪和我国加入WTO的机遇与挑战，迫切需要在总 结成功经验的基础上，提出未来开发区体制改革的方向、内容及相应的对策措施。
1 开发区体制改革的基本思路和内容
1.1 开发区经济管理体制的改革
(1)开发区经济管理体制改革的主要内容。经济管理体制的改革应主要从三个方面进行：① 开发区行政管理机构经济管理职能的设定；②开发区自身经济管理职能与现行经济管理体制 的衔接；③开发区管理机构与开发区企业的经济关系和行政关系。
开发区管委会是开发区的行政管理机构，应当对全区的经济事务实行全方位综合管理。开 发区管委会与市直有关经济管理职能部门，尤其是与直接垂直管理的部门，在经济管理关系 上存在某些权利分配的问题。目前解决这一问题，除有关法规明确规定的以外，主要靠双方 的相互支持和协调机制。当难以协调时往往需要地方党政领导出面“裁决”。因此必须理顺 管委会与政府有关职能部门的关系，加大管委会权限，按市场经济的要求进一步授权放权。
要建立开放式的管理体制，提高开发区的招商层次。开放式管理体系要与国际规则接轨， 工商、金融、税务、外汇、外事、外贸等全方位的管理要符合国际规范的国际化管理体制。 要建立国际化信息通道，加强国际间高科技研究开发与经贸合作，充分利用国外各种资本与 科技资源，提高开发区对外合作的科技含量和层次，挖掘其长期发展的潜力。
开发区管理机构与辖区企业关系的改革主要是进一步解决管理内容、管理方式和管理手段 的问题。管委会和企业二者之间的关系从开发区建立之初就比较明晰，企业通过市场寻找资 源，不存在对政府的依赖或依附关系。今后应继续坚持和深化这种管理思路，探讨灵活多样 的管理方式和手段。例如：构筑规范化的行为管理体制，为区内企业提供公平竞争的生存环 境。坚持政企分开、政事分开，管委会将管理重点放在规划指导、协调监督和服务上，用宏 观调控手段引导企业的发展。管委会要建立一些与政府完全脱钩的中介服务组织，为企业提 供服务。
(2)开发区行政管理体制改革的基本原则。开发区行政管理体制改革应遵循以下基本原则： ①按照开发区发展的客观规律和内在需求，构建开发区行政管理体制新的管理职能，并按照 转 换后的职能，设置开发区行政管理系统的目标功能和机构建制；②按照精简、高效、统一的 原则，设立综合性的经济行政管理部门，遏止目前开发区机构增多和渐呈膨胀的趋势；③加 快开发区行政机构工作人员的改革，建设高素质的行政管理人员队伍。一是要全面实行聘用 制；二是要按岗按事设人；三是首先在开发区行政机构中实行人事制度改革，率先试验和示 范。
1.2 开发区建设开发体制的改革
大多数开发区在进行开发建设时采用业主开发制，即由开发区管委会指定或委托某家开发 公司作为成片土地的业主，全面负责开发、经营和管理。其优点是职责明确，可加快建设速 度，主要缺陷是造成建设开发模式上的垄断性和非经济性，为此必须进行改革。
(1)逐步引入竞争机制。由投资主体—开发区管委会作为发包方，将重大建设项目向社会公 开招标。任何符合国家法律规定和建设资质的企业都可以通过招标成为项目建设的业主。目 前一些开发区建立了有形建筑市场，凡在规定额度以上的基础设施建设项目全部实行招标制 ，并且制定了较科学的管理细则，取得了较好的效果。
(2)拓宽融资渠道。在管委会作为投入主体的前提下，鼓励和支持包括开发区企业在内的社 会各方投资建设。可以采取向社会公开融资、发行债券、从事基础设施的建设公司包装上市 、向投资基础设施的企业转让经营权等多种措施，拓宽融资渠道。
(3)建立基础设施开发与产业开发之间良好的协调机制。基础设施建设既要满足开发区产业 和经济发展的需要，又不能过于超前造成浪费。因此必须考虑二者之间适当的投入比例，以 及各自发展进程的协调等。
1.3 开发区投融资体制的改革
目前开发区的资金来源包括财政投资、外商投资、银行贷款、企业自筹资金及社会融资。 其中经济开发区资金来源主要是财政投资、外商投资和银行贷款；高新区资金来源主要是外 商投资、社会融资和企业自筹。下一阶段开发区的投融资体制改革应从以下几个方面进行：
(1)完善开发区财政投资体系，尤其是要研究财政投资的重点领域，以及财政投资的程序和 方法。前几年开发区财政的主要投向是基础设施建设，今后几年一方面随着开发区企业的发 展，财政收入有一定幅度的增长；另一方面，开发区财政全额返还政策将逐步取消，开发区 实际可用财力增长并不大，此外开发区行政事务和社会事业支出将会增大。因此，开发区必 须处理好基础设施建设投入、行政事业支出，以及产业发展投入三者之间的比例。
(2)完善社会融资体制，鼓励和支持开发区企业上市融资。几年来，开发区的一些企业已经 上市，例如：广州开发区的恒运，长春开发区的长经开，武汉开发区的道博等。但从整体上 看，力度还远远不够。为此要在国家政策扶植和有关部门的支持下，加强推进开发区企业上 市 的力度，寻求和拓展上市企业的范围。
(3)改革企业的银行信贷体制。一方面围绕产业和企业发展，在发展直接融资的同时拓展间 接融资渠道，扩大银行等金融机构对企业的信贷规模，并可考虑专项贷款支持。另一方面注 意考虑适度信贷规模和合理的资产负债比例，避免走传统国有企业负债过重、不良资产过多 的老路。
1.4 城乡协调体制的改革
开发区的一个显著特征是二元经济结构和管理体制并存，即新建工业区与农村区域、新区 封闭管理体制与农村固有运作体系、先进的现代工业与相对落后的农业生产方式的并存。这 种二元结构并存的体制具有以下优势：一是为开发区的长远发展提供了较为广阔的发展土地 ；二是为开发区企业的发展提供了相对丰富和低廉的劳动力资源；三是便于统一规划和协调 ；四是可以形成以工业为主，带动农业共同发展的新格局。
这种二元结构并存的模式也带来了一些矛盾和问题：一是由于先进工业与相对落后的农业 并存，而二者在生产方式和管理模式上经常产生矛盾；二是农业和农村现代化是个长期的过 程，传统的习惯和做法会影响或制约开发区的发展；三是农村地区划归开发区后，增加了大 量的社会管理事务，如计划生育、民政、文化、卫生等，在某种程度上分散了开发区管委会 的精力，加大了财政负担；四是农转非人口造成了一定的就业压力。要解决二元结构并存的 矛盾，做到城乡同步协调发展，需要把握好以下几点：
(1)加快经济发展，充分吸纳剩余劳动力，把充分就业作为开发区经济发展的重要指标，解 决好“农转非”过程中的就业压力和安排问题。
(2)形成工业支援农业，工业新区与农村地区同步发展的格局。这种支援不是简单的救济性 的“输血”，而是新区工业企业通过关联产业带动以及上下游产业的配套，将部分相关联产 品及配套加工业放在周边农村地区和乡镇企业，用以带动周边地区发展。
(3)大力推进农村城镇化和农业产业化。充分利用开发区优越的条件，加快农业及农村地区 发展，尽快缩小农业与工业的差距。
(4)组织结构体系上尽可能按照城乡一体发展的需要，构建新建工业区与农业区在资源、物 资、技术、信息方面的共享机制。
1.5 财税体制的改革
财税指标是开发区经济发展程度的重要度量指标，财税体制是整个开发区体制中十分重要 的内容。开发区财税体制的深化改革，应研究和解决三个重要问题：
(1)增加税源，改善开发区税源结构。开发区主要税源属于流转税，其中以增值税和营业税 为主。不同开发区的产业结构不同，其税种及税源结构也不同。此外，支柱产业的税收占了 开发区财政的大部分，其税额变化和税种结构直接影响开发区整个税源的形成和发展。随着 国 家财税体制改革的深入，以及国家对开发区财税返还政策的逐步到期，增加税源和改善税源 结构成为财税体制改革的重要问题。①增加税源。税源的培植主要通过挖掘存量和引进增量 二个方面。挖掘存量是通过扩大现有企业的生产和销售，以扩大税收额度。增量引进是培植 税源最直接有效的方法，即通过引进新企业和新项目获取新的税收。②改善税源结构。产品 和产业的单一化会导致税源结构的单一性，开发区的支柱产品或产业一旦发展失衡，会引起 财税结构的强烈动荡和失衡。因此要注意不同税种在总额中所占的比例，协调好国家整体利 益和地方财力的关系，确保开发区的可用财力。在引进新项目、新企业时，注意引进企业的 税收级次，引进产品的产业归类和税种结构，以保证开发区可用财力的逐步增长。
(2)尽力争取中央、省、市的财税返还政策。10多年的实践表明，财政返还政策是中央和省 市政府给予开发区最大的优惠政策，没有财政返还的支持，开发区就没有今天的发展速度和 规模。从总体上看，国家对开发区的财税返还政策呈逐年递减之势，这对内地开发区的影响 更为明显。因为大多数内地开发区前几年均属投入期，近几年才进入产出期。在财政收入逐 年 增长的同时，可用留成财力比例却在逐年下降，给开发区的财政和经济发展造成了一定的困 难。为此，除了增大地方税比重和扩大共享税中地方分成比重外，一是要继续争取延长国家 对开发区的财政返还期限，尤其是争取中西部地区倾斜支持的政策，或在现有期限范围内适 度加大地方分成比例。二是要争取省市领导的支持，争取开发区与省市分税部分由省市财政 全额返还给开发区。三是抓好市区的预算级次企业和地方税的征收入库，逐步提高开发区地 方财力的比重。
(3)正确处理开发区财税体制与省市、周边区域财税体制的关系。目前绝大多数开发区采用 一 级财政体制，今后要进一步深化和完善。有些高新区的高新技术企业在老城区范围内，其税 收征收主体和财政入库一直是开发区与所在城区争论的焦点。通常的做法是由开发区财税部 门统一征管，每年再按一定比例或数额“返还”给所在城区，作为支持所在区域发展的专项 资金。高新区和经济开发区共有的一点是：为照顾划归开发区统一封闭管理的原所在地区的 利益，原行使管辖权的区政府保留原有财政基数，新增部分由开发区与所在区按比例分成。 随着开发区的进一步发展，合理划分开发区与所在区在财税管理体制上的事权和财权是十分 重要的。其基本指导思想应该是：财税体制统一由开发区行使，确保所在区的既得利益和新 增利益的合理份额。
另一个深层次的问题是开发区与省市的财税关系问题。这几年开发区所在的省市政府给予 开发区很大的支持，省市将地方留成部分全部返还开发区。今后要考虑二个影响变量：其一 ，省市政府应继续支持开发区，但这种政策是有时限的。即使在规定期限内，开发区返还比 例也不能全额返还，可大部分返还开发区。其二，开发区应该多为地方经济发展作贡献。这 实质上是另外一种形式的“财政转移支付”，即通过参与省市重大基础工程项目建设、承建 重 大社会事业发展项目等方式，承担一些本应由省市政府财政投资建设的项目。
从开发区内部财税体制来看，还应处理好二个关系：一是与企业的财税关系；二是与已划 归管理的乡镇（或街）的财税关系。从支持和鼓励企业长远发展的角度，开发区财政应设立企 业发展基金，对符合产业发展政策、发展前景良好的企业，予以倾斜支持。
开发区与所管辖的乡镇（或街）的财税关系则相对复杂。从历史原因看，这些乡镇（或街）在 财税体制上与原区县人民政府存在难以割断的紧密联系。从现实因素看，乡镇（或街）基本上 是一级财税体制。其财税既隶属于开发区领导，又存在与开发区分税和财政“分灶吃饭”的 问题。从发展因素看，乡镇（或街）靠自身财力发展的经济社会项目显得力不从心。综合以上 因素，开发区财税与乡镇（或街）财税关系的基本定位应该是：①开发区与乡镇（或街）均为一 级财政。明晰划分各自事权和财权，按预算级次征收所管辖企业的税收，承担各自范围内的 行政事业支出和建设支出。②开发区对乡镇（或街）给予更多的支持，包括将招商引资项目有 意识地放在乡镇，以扶持乡镇形成新的税源。在与乡镇税收分成时给予适当照顾。③区级财 政应适度扶持乡镇（或街）的大型经济社会发展项目。
1.6 社区管理体制的改革
开发区新建成区基本上是由新进“移民”组成的，形成了一种新型体系结构的社区体制。 其特点是：①相对远离城区并与老城区保持一定的地理位置；②空气质量、居住环境、人均 住房优于城区的社区；③社区基本上是按组团式住宅群划分，尚未建立象老城区那样较为成 熟的居委会体制；④社区人群组成不复杂，个体购买能力较强等。
从这一实际出发，必须探索新型社区管理体制。其基本思路是探索建立开发区新型社区管 理模式。这一模式的基本特征应是将基层政权建设，新的社区文化建设，新的社区居住服务 体系与全面提高人的素质有机结合、有机统一的管理模式。
2 推进开发区体制改革的对策建议
2.1 合理制定开发区体制改革的总体规划
开发区体制改革是一项复杂的系统工程，不仅涉及到区内的各个方面，而且涉及整个社会 的宏观体制。在具体操作时，必须总体规划，积极稳妥地分步实施。
(1)制定开发区体制改革的长远目标和规划。开发区体制改革的长远目标是建立与社会主义 市场经济体制相适应，与开发区发展同步协调的，充满生机活力的宏观管理体制和微观运行 机制，使开发区成为体制改革与创新的试验区。为此，应从三个层面上推进开发区体制改革 的总体规划：①制定开发区中长期体制改革规划。要按照开发区整体发展目标的要求，确定 体制改革的目标任务、主要内容和实施步骤等。改革规划要与开发区中长期经济社会发展规 划同步协调。②在总体规划的基础上，制定分年度的实施计划。③体制改革的目标与规划必 须与国家和所在省市的改革与发展规划相衔接。
(2)制定具体的分步实施步骤。要针对开发区的新形势、新任务，按照国家和开发区自身改 革发展的总体目标要求，制定分步实施步骤。2001～2005年，结合国有企业改革大局和开发 区企业的发展，开发区体制改革重点在于建立现代企业制度以及相应的政府职能的转变。具 体 而言，有以下内容：①全面加快开发区国有企业（包括由国有企业控股的三资企业）转换经营 机制的步伐，建立产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度；②围绕企业 改革，转换和完善开发区行政管理机构的政府职能和服务职能；③构建较为完善的管理体制 和运行机制，开始重视社会性的、基础性的市场经济体制的微观机制建构，尤其是市场体系 的 建设、企业微观机制建设，以及作为市场体制成熟程度表征的法制系统建设。
2.2 以经济体制改革为主的系统联动综合配套
开发区体制改革的重点内容是现代企业制度的建立，以经济体制改革为主，加快培育市场 体系和促进政府职能转变，系统联动，综合配套。
(1)上下联动，为开发区的体制改革营造良好的环境。具体包括三个方面的内容：①宏观体 制改革的问题。开发区是一个相对独立的子系统，暂且撇开国家这一更大的主系统，它与省 市大系统之间存在相互联系、相互制约的关系。因此开发区的体制改革，尤其是涉及开发区 体制设置中的关键问题，客观上要求省市相应体制的改革；②相关区、局对开发区改革的配 合、协调和支持。开发区体制不仅需要积极与省市层次的沟通，还需得到处于同一层次的相 关区局的配合和协调，尤其是解决开发区与相关区、局的权力、利益分配机制和平衡机制问 题；③开发区管委会与所辖乡镇（或街）的联动问题。乡镇（或街）的体制改革必须同步进行。
(2)综合配套，加快开发区综合体制改革的步伐。开发区体制改革以经济体制改革为中心， 同时需加快各项综合配套体制改革，包括金融体制、社会保障体制、劳动人事体制、社会中 介服务和社区服务体制等的综合配套改革。
2.3 突出解决当前体制改革中的重点和难点问题
(1)切实解决好当前开发区改革中认识和行为上的“误区”。开发区的改革轨迹，大体上走 过了“高潮—相对沉寂—深化”三步曲的发展轨迹。进入跨世纪的改革阶段，首先要解决认 识和行为上的误区。误区之一是认为改革是“虚”东西，在实际工作上基本不提或少提改革 。 误区之二是把什么都当成改革举措，或是曲解改革本意。
(2)为开发区企业发展提供良好的外部环境。目前要解决二个主要问题：一是取消对企业的 乱收费和乱摊派。应当明确开发区管委会代表所在市人民政府对开发区实行统一管理。非经 开发区管委会批准，其它部门或机构一律不准直接向企业收取直接或间接费用。同时清理与 开发区企业相关的收费项目，切实体现开发区的特殊性和优惠性。二是切实解决企业社会化 服务的问题。一方面政府和社会有责任和义务促使企业办的服务设施逐步走向社会化。另一 方 面许多企业还存在社会、后勤服务的空白点。
(3)抓好社会保障和金融体制改革。随着开发区改革的深入，原先主要在国有企业出现的失 业与就业保障问题也渐露端倪，越来越重要，加上开发区人才流动较频繁，必须建立相应的 社会保障体制。这一体制的模式与现行社会保障体制相比的特殊性在于：①个人社会保险实 行社会保险性帐户与个人帐户相结合的办法，但在开发区首先实行个人保障的社会化管理， 人事档案由人才交流中心负责管理，个人社会保险，如失业、待业或养老等，由社会劳动保 险 机构负责，不再由企业负责发放；②考虑到开发区企业的效益以及员工未来的社会保险利益 ，征收的社会保险基金比例可以相对高一些；③逐步采取多元社会保障方式，即除政府行为 为主的劳动保险外，还可引入商业性保险机构，扩大险种范围；④对于征用土地造成的“农 转非”的安置问题，可以在拓展就业领域的同时，结合社会保障体制改革，逐步推广货币化 安置或一次性安置等办法。
开发区企业当前遇到的另一个重要问题是资金问题。国家为刺激经济发展，制定了相对宽 松的货币政策，这为开发区企业营造了较好的宏观金融环境。但在实际操作中，银行等金融 机构从资金安全角度出发，制定了相对严格的信贷制度和程序，各商业银行基层支行基本无 权审批，事实上造成企业贷款在周期、操作程序、担保等方面的诸多困难。为此，要在遵循 国家基本法规的基础上，拓宽企业融资渠道。除了力争上市板块外，还可采取以下举措：① 由开发区财政和有关企业部门建立高新技术发展基金，每年由开发区财政按一定比例投入。 ②建立企业贷款担保公司。由开发区相关企业共同出资组成。按照企业出资的大小，对该企 业的银行贷款进行担保，被担保企业同时承担合同规定的其它责任和义务。③建立良好的政 府、银行、企业协商机制。通过开发区管委会和人民银行市分行的协调，各商业银行根据产 业政策和发展政策，对开发区企业资金予以倾斜支持。