哈萨克斯坦养老金制度改革的解读与借鉴——兼对中国养老金制度改革的反思，本文主要内容关键词为：养老金论文,制度改革论文,哈萨克斯坦论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国大力推进以养老保险为主体的社会保障体系改革与完善的进程中，我们往往把更多的目光投向了英美等国养老金制度改革与完善的成功经验，而对哈萨克斯坦等后社会主义国家的养老金制度改革比较陌生。由于英美等国经济发展水平以及社会保障演进过程与我国差异过大，以致于其经验对于指导我国现时期的养老金制度改革显得有点不太适用。于是部分社保学者转而关注与我国同处于经济社会转型期的哈萨克斯坦等后社会主义国家的养老金制度改革。哈萨克斯坦究竟有哪些经验值得我们学习与借鉴？本文拟就此作一些初步探讨。
一、改革背景
哈萨克斯坦养老金制度改革是在现收现付养老金制度难以维持和经济转型的情况下进行的。
1.制度赡养率畸高。哈萨克斯坦位于中亚地区，人口有1673.130万（2002年7月估计），国土面积271.73万平方公里，是从前苏联分裂出来的国家中面积仅次于俄罗斯的国家。在前苏联解体后，作为独联体国家中的一员，哈萨克斯坦在社会保障方面仍继续实行现收现付养老金体制，即以企业定期缴纳的相当于在职职工工资总额的25%的工资税作为退休职工工资的养老金。但在哈萨克斯坦向市场经济转型的情况下，导致大量工人选择提前退休，同时劳动力大规模从国有部门向非国有部门转移，造成了制度赡养率畸高。1995年哈萨克斯坦退休职工（按60岁为退休年龄计算）与在职职工（20～60岁）的比例高达0.56，这一比例远远高于世界平均水平。
2.经济面临转型。哈萨克斯坦在独立之初，由于借鉴了以新自由主义为基础的“华盛顿共识”（注：20世纪80年代，绝大多数拉美国家陷入了长达10余年的通货膨胀暴涨、债务危机爆发的经济困难之中。1989年，总部设在华盛顿的国际经济研究所所长约翰·威廉姆斯根据美国等西方国家的专家学者对此发表的文章和评论，执笔写了《华盛顿共识》，系统地提出指导拉美经济改革的10条政策主张，即加强财政纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀；政府开支应重点转向经济效益高和有利于改善收入分配的领域；改革税制，扩大税基；实施利率市场化；采用有竞争力的汇率制度；实施贸易自由化；放松对外资的限制；对国有企业实施私有化；放松政府管制和保护私人财产权等。资料来源：人民网hrrp：//www.people.com.cn./）为其经济指导思想，导致国家经济短期内急速下落，GDP呈负增长，而通胀率一度高达1300%。1993年11月15日哈萨克斯坦推出于本国货币坚戈（1美元约等于136.916坚戈），1996年初步遏制住高通胀，开始依照“华盛顿共识”实施包括国有经济私有化、金融部门自由化及完善资本市场在内的全面的激进式经济转型[1]。系列改革为1998年初步实施新的养老金制度创造了良好的外部条件。
3.养老金收不抵支。1996年哈萨克斯坦政府拖欠职工的债务达400亿坚戈，其中拖欠支付职工养老金达190亿坚戈，仅对政府退休人员的负债就高达当年GDP的25%。而同期哈萨克斯坦养老金隐性债务已积累到GDP的88%[2]。各地因拖欠养老金而爆发多起大规模的群众集体示威事件。
在这一背景下，哈萨克斯坦政府决定迅速进行彻底的养老金制度改革，并且把养老金制度改革放到其经济整体改革的核心地位，力图借助此项改革带动其它领域的改革。基于此，哈萨克斯坦政府以中央银行行长格里高里·马尔琴科为首的改革派以不同寻常的快节奏完成了从提出改革建议到相关法律生效的系列工作，仅用了14个月的时间走完通常需要几年才能走完的路。
二、改革内容及措施
哈萨克斯坦实施的养老金改革参考智利模式的经验，同时获得世界银行提供的技术支持，准备建立统账结合的、覆盖全体国民的养老金体系。其改革内容有：
1.账户设计。1998年1月1日生效的哈萨克斯坦养老金体系为三支柱方案：社会统筹为第一支柱，仍是现收现付，由企业缴纳15%的法定工资税构成；作为第二支柱的强制性个人账户由在职职工缴纳的工资总额的10%资金形成；第三支柱是以职工自愿缴纳的养老金形成。这样，新的哈萨克斯坦养老金制度形成了以社会统筹和个人账户为主体，以自愿储蓄为补充的完备的养老金体系。
2.参保范围。新的养老金制度要求所有在职职工必须参加，并依据他们的就业和退休年龄区别对待：一是对改制前退休的老人仍由社会统筹国家基本养老保险覆盖；二是对改制前参加工作并在改制后继续参加工作的中年人，对其改制前的工龄给予国家基本养老金待遇，而对改制后的工龄则按个人账户的积累享受待遇；对改制后参加工作的职工则完全按新养老金制度执行。
3.基金运营。哈萨克斯坦成立了15家养老基金公司和7家养老基金资产管理公司，统一由中央集中监管。养老基金公司负责个人账户的管理，而资产管理公司负责把积累的养老基金投资于各种证券。在15家养老基金公司中有一家为国营养老基金公司(SAPF)，其余14家为私营养老基金公司(PAPF)。职工可在15家养老基金中任选一家加入，并可自由转换。
4.基金监管。哈萨克斯坦政府对各养老基金公司及资产管理公司实行集中监管。作为哈萨克斯坦养老金唯一监管机构的中央银行制定了许多旨在实行切实有效监管的措施：一是建立严格分离的资产托管监控制度。养老基金内积累的资产由托管行托管，各养老基金公司不能直接处理资产。资产管理公司负责运营资产并受托管行监督。这一相互独立、相互监督的资产运营与托管制度的建立，可最大程度保证个人账户资金的安全性；二是建立结构性资产投向限制，并适时调整资产投向；三是对养老金投资收益提出明确要求。国家规定负责养老金投资的各资产管理公司的投资收益率不得低于下面两个指标中较小的一个：(1)所有资产管理公司平均收益的5%；(2)所有资产管理公司平均实际收益数减去2%。若达不到上述要求，其缺口将由资产管理公司的核心资产来补足；四是确保职工对其个人账户资金的完备性。明确规定职工个人可自由选择一家养老基金公司加入，并要求养老基金公司向客户提供相关财务信息。
在对转制成本的处理方面，哈萨克斯坦养老金制度改革不仅建立了灵活高效的统账模式养老金体系，还结合私有化改革，综合解决了养老金转制成本的问题。哈萨克斯坦主要通过3种办法来化解转制成本：第一是从节流角度，把退休年龄统一由60岁提高到63岁；第二是从开源角度，用变卖自然资源所实现的收益来补贴转制成本；第三是从跨期调整的技术角度，哈萨克斯坦为新养老金体系的安全运行发行了一定数量的政府债券，按照现有发债规模及节奏，哈萨克斯坦政府可在2010年实现收支平衡[3]。综合衡量哈萨克斯坦为解决转制成本而采取的3种方法，第一种和第二种方法的实施都不得不考虑职工和政府的财政承受力，而第三种方法则有较强伸缩度，且在实施过程中政府也可视不同情况灵活调整，更重要的是私有化改革将对养老金运行和资本市场的发展产生协同效应。
三、改革效果
由于改革思路正确，改革方案设计合理，所以自1998年1月1日哈萨克斯坦新养老金体系开始运作以来，取得了良好的效果，从而引起世界上许多国家的关注。
从新养老金制度的覆盖范围来看，截止到2002年7月，哈萨克斯坦共有500多万人参加了新的养老金体系，相当于官方统计劳动力总量的78%[3]。从新养老金制度积累的养老金总额看，养老金累计额逐年大幅上升，其占该国CDP的比例也快速增长（见图1）。无论是国营养老基金(SAPF)还是私营养老基金(PAPF)所积累的养老基金都呈现高速上升之势（见表1）。截止到2002年7月的最新数据，哈养老金积累总额已达2221.1亿坚戈[3]。其中私营养老基金所占比重上升较为迅速，已占个人账户缴费额的70%，增长速度远远超过预期。这在某种程度上显示了哈萨克斯坦公众对私营养老基金信心不断增强。
图一：哈养老金积累值占GDP的比例(1998～2005,%)
资料来源：Grigory Marchenko,A Case Study of Pension Reform in Kazakhstan,Pension Reform:Generation and Implementation Issues in ECA,Budapest,Hungary,Jan25,2001.
表一：哈养老金历年积累值（单位：亿坚戈）
1999年1月1日 2000年1月1日 2001年1月1日 2002年1月1日
PAPF
55.9 306.4 687.9
1234.9
SAPF 179.5 338.7 438.6588.8
合计 235.4 645.1 1126.5
1823.8
资料来源：National Bank of Kazakhstan,Annual Report,2001
四、经验与反思
中国与哈萨克斯坦尽管目前社会制度不同，但由于两国同属于经济转型的发展中的国家，且在养老金制度改革方向上都以建立统账结合的养老金制度为改革目标。因此，与英美等发达国家相比，哈萨克斯坦养老金制度改革的成功经验对于中国具有更强的可借鉴性。概括地讲，哈萨克斯坦的养老金制度改革在以下5方面值得我们借鉴与思考。
1.制度变迁模式的选择对一国养老金制度改革成效有深层次的影响。哈萨克斯坦在整个经济转型中一直采用欧美国家推荐的以“华盛顿共识”所倡导的金融自由化、国有企业私有化和宏观经济稳定化为理念的激进式改革。这种制度变迁模式主张以终极预期目标为参照系数，采取迅速而果断的行动，一步到位安排预期制度的方式，“破”与“立”同时进行[4]。这种变迁的优点：一是减少不必要的争论；二是减少变迁成本向后累积的风险；三是急需的核心制度能较快地安排到位。哈萨克斯坦的统账模式养老金制度改革历程充分体现了这一点，如从该国1996年11月提出养老金改革方案到1998年1月1日新养老金制度生效仅用了14个月，效率之高，世界罕见。因此，哈萨克斯坦以统账模式为目标的养老金制度改革之所以取得成功，很大程度上得益于激进式的制度变迁模式。
反观我国的经济改革，却长期以来推行渐进式的制度变迁模式。这种制度变迁模式假定每个人、每个组织的信息和知识存量都是极其有限的，不可能预先设计好终极制度的模型，只能采取累增与阶段性的突破方式，逐步推动制度升级并向终极目标靠拢[4]。其典型的做法是摸着石头过河，先试验后推广，虽然这种改革路径有降低决策失误率、最大限度减少改革对社会冲击的作用，但其缺陷也是明显的：一是改革时间较长，成本较大，且有向后累积的趋势；二是改革可能会出现逐步位移；三是可能导致双轨制长期存在，加大政府和官员的寻租空间。随着养老保险制度改革的深入，渐进式改革模式对统账结合的养老金制度的制约日益显现出来。首先表现为我国现行的统账结合的养老金制度至今没有正式的法律为依据。自1995年3月1日国务院出台《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》、正式确立统账结合的养老金模式以来近10年，却仍未见为之作法律保证的《社会保险法》等相关法律出台。其二，渐进式改革模式造成以保值增值为改革目标之一的个人账户基金缺乏完备和高效的资本市场，从而导致我国当前仅有的些许社保基金在通胀和低利率宏观背景下面临贬值风险。其三，渐进式改革致使我国的养老保险制度缺乏长期的发展目标体系，朝令夕改的经常性政策修补造成原有养老金制度成了一件打了许多补丁的新衣服。
2.转制成本的妥善处理是一国养老金制度改革成功的前提。实践证明，社会保障制度的转型不仅需要支付相应的成本，而且可以找到消化改革成本的有效途径。哈萨克斯坦借鉴智利处理转制成本的经验与教训，深刻认识到对改革前参加工作职工的养老金欠账的补偿是建立新制度的基本前提条件。哈萨克斯坦政府采取了提高退休年龄、发行政府债券、变现自然资源及实行国有企业私有化等手段，顺利而稳妥地解决了转制成本问题。从而为统账结合的新养老金制度的平稳运行提供了前提条件。
与哈萨克斯坦对转制成本的处理方式不同，中国政府对转制成本采取“通过代际转移的方式逐步消化”[5]。中国在设计养老保险方案时，也就是从传统现收现付制向统账结合模式转轨时，没有采取专门方式处理转制成本，而是希望通过加大企业统筹费率的方式逐步将其消化。为此新制度必须设计相当高的缴费率（平均达24%以上），以完成这一计划目标，其结果必然是以高费率开始，以低收入终结，因为无论是职工还是用人单位在相当程度上都抵制这种高消费，最终导致新制度推行艰难。有资料显示，截止到当前，新制度覆盖人口不及总人口的1/10，而我国统账模式养老金制度确立已近10年，如此低的覆盖率与我国长期以来没有明确新旧制度转型责任化分时点，导致隐性债务成为一笔模糊账不无关系。哈萨克斯坦的实践表明，那种靠统账制度自身来消化转制成本的做法是不现实的，也是非理性的[6]。
3.决策过程的权威性、集中性和统一性是一国养老金制度改革成功的保证。许多经济转型国家在进行经济社会体制改革时都面临同一难题：任何影响到社会经济整体利益的改革措施都要进行长时间的社会博弈。这虽然有助于社会公众民主参与政策讨论的广泛性，但又很容易造成不同利益集团以各种方式去影响政策的制定。而现实却可能像阿罗不可能定理所描述的：“在非独裁情况下，不存在一个包含所有个人偏好的社会福利函数。”[7]长时间社会博弈的结果却可能是政策制定时间和效率的损失。哈萨克斯坦政府正是基于以上考虑，在进行统账模式养老金制度改革时，始终保持决策的集中性和权威性。首先，表现在一开始就由总统和总理任命了以证监会主席和劳动保障部部长为负责人、包括各主要政府部门首脑在内的改革领导机构；其次，具体改革方案完全由专家组成并在非公开状态下秘密起草，即使是政府有关部门对此也一无所知，这样就彻底消除了政策拟订过程中特别是利益集团对改革方案的影响；第三，哈萨克斯坦新养老金政策基本上没有给任何不同利益集团以特殊政策优惠，体现了统一、公平和公正的原则，从而防止了许多国家新旧制度在交替过程中很容易出现的剪不断、理还乱的混乱局面。
与哈萨克斯坦形成鲜明对比的是，中国在进行统账模式养老金制度改革进程中却一直是分散决策的格局。最典型表现在两个方面[8]：一是表现在对基本养老保险的改革方案设计方面，作为主管部门的原劳动部和作为体制改革设计部门的国家体改办都拥有养老保险方案设计权，在观点不一致的条件下，又进而对最高决策层分别产生影响，以致于1995年国务院同时发布两个内容有差异的统账结合型的养老保险改革实施方案，并由各地任选一个进行实施，这在世界各国都恐怕未曾有过；二是在养老保险费的征缴体制上，劳动保障部与财政部一直存在着观点分歧，并分别影响着决策层，结果是原来由社保经办机构统一征收养老保险费体制演变成由各省、市自主确定是由社保部门还是由税务机关征管，一国之内两套征管体系并行，也成为世界养老保险改革实践之奇闻。上述类似事件造成的直接后果是使严肃的改革方案丧失了应有的权威性和统一性，地方政府及职能部门莫衷一是，同时使本应统一的制度被人为割裂，最终危及到统账模式养老金制度的运转效率。因此，分散决策与分割管理是中国社保改革的一个惨痛教训。
4.尊重职工对个人账户基金的产权是统账模式养老金制度改革成功的关键。我们知道，设置个人账户的本意旨在使职工个人的自主权增大，同时相应承担更多的自我养老责任。“无论在什么情况下每一个公民都对自己的一生负责，当经济发展到需要个人做出更大决策阶段时，限制个人自由的害处就会变得特别大。”[9]因此，在统账模式下，扩展个人在福利领域的决策范围成为必然。事实上哈萨克斯坦政府在设计新养老金制度时充分考虑了职工对其个人账户基金产权的完备性：一是规定个人选择养老基金的自主性；二是确保个人账户基金所有人对其账户基金运行情况的知情权，并由政府承担为此所花的信息费用；三是强化养老金市场竞争。上述制度设计使个人账户基金的产权束尽可能为职工所有，从而使职工对新制度充满信心。同时也打破了原有福利部门的国家垄断，增强了个人账户基金增值的冲动。最终确保了统账模式养老金制度的可持续性。
再看我国的统账模式运行过程中政府对个人账户产权的尊重程度，即可弄清我国养老保险制度问题之所在。理论上讲，我国养老金制度改革中设置个人账户的目的是为了强化个人养老责任，并通过个人账户资金积累及增值来实现。然而现实运作中由于政府对隐性任务的拖欠而导致个人账户基金常被以现收现付方式支付给已退休工人，造成了个人账户空账运转。据统计，空账的规模在1997年为140多亿，1998年上升到450多亿左右，到1999年超过1000亿[10]。如此巨大的个人账户资金被挪用，何谈个人对其个人账户资金的产权。然而国家不尊重个人账户产权的代价是沉重的。面对连年空账运转，个人特别是年轻人开始对原来并不稳定的统账模式养老金制度的养老功能产生怀疑，这也许是当前我国养老保险覆盖率增量持续走低的原因之一。美国经济学家奥尔森指出，为什么一些国家经济能够走繁荣富强之路，而一些国家则不能，最根本的问题就在于这个国家是否有一个市场扩展性政府。而这个市场扩展性政府最基本的职能有三：一是个人产权清楚的界定及有效保护；二是必须保证市场的交易合约有效履行；三是保护个人财产不受到掠夺。奥尔森的研究及哈萨克斯坦统账模式养老金制度改革成功的经验表明，政府对个人产权的保护是何等重要。因此，若想进一步推进我国养老保险覆盖面，当务之急是按照辽宁社保试点经验做实个人账户，并为个人账户资金的保值增值提供制度保证。
5.养老金制度改革应有关键人物作为引擎。哈萨克斯坦新养老金制度改革之所以成功，除上述4点原因外，还有很重要的一点是哈萨克斯坦拥有改革关键人物格里高里·马尔琴科。马尔琴科是过去10年哈萨克斯坦经济转型历程中的核心人物，在他担任哈萨克斯坦证监会主席及中央银行行长期间，由他主持设计了哈萨克斯坦养老金改革计划，力排各种艰难险阻，积极推动新养老金体系的实施，并取得巨大成功。世界社会保障发展史也表明，一国的社会保障变革是需关键人物来推动的，如德国的俾斯麦、英国的贝弗里奇、美国的罗斯福、新加坡的吴庆瑞、智利的芝加哥四小子（西奥多·舒尔茨、阿诺德·哈伯格、西蒙·鲁腾伯格和厄尔·汉密尔顿），这些改革派都曾对所在国的社会保障做出了巨大贡献。然而，令人遗憾的是，中国的社会保障改革与完善则缺乏上述改革关键人物。或许正是因为这种改革家的匮乏，在一定程度上制约了我国养老金制度改革进展速度。但愿中国的社保改革英雄早日出现。