我国公益性信息服务的知识产权政策问题，本文主要内容关键词为：信息服务论文,公益性论文,知识产权论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G250.76文献标识码：A文章编号：1007－7634（2010）01－0001－06
1 引言
“公益性信息服务”是指满足社会成员对信息的基本需求，维护社会公共利益，以免费或廉价方式，并按非营利机制向公众提供的信息服务[1]。“公益性信息机构”是指专门从事公益性信息服务的社会组织，如公共图书馆、文献中心、农业科技推广站、就业信息服务中心、非营利中介机构等，其既可由政府设立，也可由社会力量兴办[1]。公共信息资源的公益性开发利用的依据与背景是公共信息服务的社会化取向；公共信息资源资产价值认识的深化等方面[2]。公益性信息服务具有服务目的公益性、服务对象普遍性、服务内容公开性和社会性、服务方式非排他性等特性[3]。发展公益性信息服务已经成为经济社会发展的要求和趋势[4]。但是，我国公益性信息资源开发利用水平还比较低，大量资源处于闲置状态。制约我国公益性信息资源开发利用的因素很多，其中知识产权问题是关键问题之一。2008年国务院印发的《国家知识产权战略纲要》指出要“强化知识产权在经济、文化和社会政策中的导向作用”，“保障公众在文化、教育、科研、卫生等活动中依法合理使用创新成果和信息的权利”[5]，然而在我国现有的法律和政策中，对于公益性信息资源服务的知识产权规范还不清晰，在一定程度上制约着公益性信息服务事业的发展。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》提出要“妥善处理发展公益性信息服务和保护知识产权的关系”[6]，表明公益性信息服务妥善处理知识产权问题的重要性与必要性。本文分析了我国公益性信息服务中服务知识产权主体、可利用信息资源范围、合理使用界定、技术保护措施等方面的政策不确定性，提出了相应的政策建议。
2 公益性信息服务知识产权政策现状与问题
一是直接与版权有关的法律，如著作权法第二十二条规定了使用作品，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬的若干情形。其中涉及“国家机关为执行公务在合理范围内使用已经发表的作品”、“将中国公民、法人或者其他组织已经发表的以汉语言文字创作的作品翻译成少数民族语言文字作品在国内出版发行”等方面。第二十三条规定“为实施九年制义务教育和国家教育规划而编写出版教科书，除作者事先声明不许使用的外，可以不经著作权人许可，在教科书中汇编已经发表的作品片段或者短小的文字作品、音乐作品或者单幅的美术作品、摄影作品，但应当按照规定支付报酬”等内容。《信息网络传播权保护条例》（自2006年7月1日起施行）第六条规定“向公众提供在信息网络上已经发表的关于政治、经济问题的时事性文章”可以不经著作权人许可，不向其支付报酬。第七条规定“图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等可以不经著作权人许可，通过信息网络向本馆馆舍内服务对象提供本馆收藏的合法出版的数字作品和依法为陈列或者保存版本的需要以数字化形式复制的作品，不向其支付报酬，但不得直接或者间接获得经济利益。当事人另有约定的除外。”第九条规定“为扶助贫困，通过信息网络向农村地区的公众免费提供中国公民、法人或者其他组织已经发表的种植养殖、防病治病、防灾减灾等与扶助贫困有关的作品和适应基本文化需求的作品，网络服务提供者应当在提供前公告拟提供的作品及其作者、拟支付报酬的标准。”但我国目前对公益性信息服务的著作权规定十分零散。政策中只针对特定情况做出了规定，缺少对公益性信息服务的知识产权的总体规定。
二是直接与公益性信息资源利用相关的信息政策，如《中华人民共和国测绘成果管理条例》（国务院批准，2006年9月1日生效）第十四条规定“县级以上人民政府测绘行政主管部门应当积极推进公众版测绘成果的加工和编制工作，并鼓励公众版测绘成果的开发利用，促进测绘成果的社会化应用。”第十九条规定“测绘成果依法实行有偿使用制度。但是，各级人民政府及其有关部门和军队因防灾、减灾、国防建设等公共利益的需要，可以无偿使用测绘成果。”第二十条规定“测绘成果涉及著作权保护和管理的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”《气象资料共享管理办法》（中国气象局批准，2001年11月27日生效）第七条规定“各级气象主管机构负责共享气象资料提供工作的单位，应当免费向从事气象工作的机构、事业单位开展的公益服务、非营利性科研和教育机构从事的非商业性活动提供所需的气象资料。”第十二条规定“用户对各级气象主管机构组织提供的气象资料，只享有有限的、不排他的使用权。”《农业科学数据共享管理办法》（2006年9月12日生效）第七条规定“国家农业科学数据中心对所有农业科学数据的元数据公开发布。对数据本身，实行分级分类、认证共享与提供原则。其中，农业部、科技部等政府决策与管理部门以及国家公益性事业单位将具有本数据库的最高共享权限；科研教学单位等其他事业单位将可以有选择地通过一定的权限获得数据共享及其服务功能；为企业、事业单位从事的经营性活动提供所需的农业科学数据，除收取资料复制和交付成本外，可以补偿性收取资料加工处理费。”第九条规定“用户获得的用于非经营性活动的农业科学数据，不得用于经营性活动。”《测绘科学数据共享实施办法》对测绘科学数据和用户进行了细化和分类，并对不同种类数据的使用以及不同类型用户的权限做了规定，如第十五条规定“公众用户为任意类型的用户。公众用户可以无限制地通过在线或离线的方式无偿获得公开免费的测绘科学数据。”第十九条规定“用户对获取的测绘科学数据，只享有有限的、不排它的使用权。用户应在所产生的成果中注明资料来源。”第二十三条规定“各级测绘行政主管部门确定的测绘成果保管单位负责提供测绘科学数据共享服务，其他单位和个人不得从事或变相从事测绘科学数据共享服务工作。”《水文水资源资料共享管理办法（讨论稿）》第七条规定“各级水文机构负责共享水文水资源资料提供工作的单位，除收取资料复制和交付成本费外，应向公众免费提供上述第六条基本水文水资源资料。”《地震科学数据共享管理办法》（中国地震局批准，2006年7月1日生效）第四条规定“地震工作部门各单位收集并存档的各种地震科学数据，其他部门或单位为保障重大工程的地震安全而专门建设和管理的专用地震监测台网和强震动监测设施所收集并存档的地震科学数据，均属于共享范围。鼓励社会各界积极参与地震科学数据共享工作。”第十四条规定“根据国家知识产权保护相关法律法规的规定，依法保护提供地震科学数据的单位和个人的正当权益。”等，这是直接的规定特定领域的公益性信息资源开发利用的政策。
三是规范信息资源开发利用中特定行为的间接法律法规，如《保守国家秘密法》规定了国家秘密的范围和密级，为信息资源开发利用中不能涉及的资源类型提供了依据；《档案法》（全国人大常委会批准，1988年1月1日生效）对档案资源这种特殊的信息资源的利用和管理提供了法律依据。
四是鼓励规范信息资源开发利用的行政政策。如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》指出了信息资源开发利用的意义、指导思想、原则和总体任务，其中特别之处要“加强信息资源的公益性开发利用和服务”；《文化建设“十一五”规划》提出了“十一五”期间文化建设的指导方针和发展目标，其中健全文化服务体系、加快文化产业发展等目标涉及了信息资源开发的相关问题；《电子信息产业调整和振兴规划》指出要“加快培育信息服务新模式新业态”，“初步形成能完善、布局合理、结构优化、满足产业国际化发展要求的公共服务体系”；《政府信息公开条例》。这些政策文件虽然已经明确提出了发展公益性信息资源服务的方向，但对知识产权管理涉及的许多方面还存在不确定性。文化部全国文化信息资源建设管理中心刘晓白指出：“知识产权问题是公益性信息服务的瓶颈。缺乏适应在网络环境下数字化信息资源的知识产权保护与共享的相关法规，客观上制约了信息的传播与共享[7]。”
2.1 服务主体的界定的法律不确定性
对于公益性信息资源服务的主体，目前多数学者将其界定在非营利性机构的范围内，对其他性质的服务机构的主体资格并没有明确的界定。而事实上，在信息服务行业中，商业性服务机构在服务能力、服务范围、服务方式等多方面与非营利性信息服务机构相比具有优势。鼓励商业性服务机构参与公益性信息资源开发利用事业中来具有重要现实意义。2009年发布的《电子信息产业调整和振兴规划》指出，要“加快培育信息服务新模式新业态”，“综合利用公共信息资源，进一步开发适应我国经济社会发展需求的信息服务业务”。这并未排除商业性信息服务机构开发利用公益性信息资源的可能性。但对于商业性信息服务机构究竟是否具有公益性信息服务的主体资格，在公益性信息资源开发服务中与非营利性信息资源服务机构有何区别，如何规范商业性信息资源服务机构的行为以保持其在进行公益性信息资源服务过程中的公益性特征，特别是商业性信息服务机构开展公益性信息资源服务时能否获得相应知识产权豁免、优惠政策，现有的政策法律中仍然没有明确规定。
2002年北京大学教授陈兴良诉国家数字图书馆著作权侵权[8]，引出了公益性信息资源的服务主体资格问题；2006年石家庄佳城公司与11地市气象局就气象信息传播问题产生法律纠纷，引发人们对气象信息利用主体以及气象部门是否存在垄断的探讨与争论[9]。一些长期与公共图书馆、大学图书馆打交道的“数字图书馆”是不是著作权法上所说的图书馆？而在图书出版界，“电子书”的版权问题也对电子阅读的发展和普及带来了困难，制约了图书馆等信息服务机构的电子阅读服务的进一步开展[10]。此外，就非营利性信息服务机构而言，目前存在的许多公益性信息服务机构是由若干信息服务机构联合而成的虚拟组织，如国家科技图书文献中心（NSTL），由6个独立的主管单位不同的信息服务机构组成。这类机构或组织并不是独立的法人，是否属于《著作权法》规定的权利主体的范围还没有明确的规定。
2.2 可利用的资源性质不确定
信息资源可以分为政务信息资源、公益性信息资源和商业性信息资源三类[6]。研究者认为，公益性信息资源是指进入公共流通领域的，由公益性机构管理和向公众提供的教育、科研、文化、娱乐、生活、卫生等领域的信息资源[11]。公益性信息资源与政务信息资源存在一定交叉，由政府机构发布的与公众利益相关的信息既属于政务信息资源又属于公益性信息资源。包括经济信息、统计信息、法律政策信息、文化教育信息、地理信息、国土资源科学数据、气象信息、交通信息、环境信息、公共健康信息、地震信息、农业林业科学数据、能源科学数据、海洋科学数据等[12]。在这些信息资源中，存在着涉及与个人隐私相关的内容，如人口统计数据等，对这类型信息的利用不当则容易产生侵权风险，损害公众的权利，影响到公益性信息资源服务的进一步发展。而目前我国相关的法律法规中并没有对这一内容进行规定，对于个人隐私及其保护的法律依据缺乏，对个人信息的利用也未做出清晰界定，这必然导致公益性信息服务操作性降低的后果，也容易造成不必要的侵权纠纷。
2.3 政策性豁免标准不确定
根据《著作权法》第五条的规定，法律法规、国家机关的决议、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件及其官方正式译文不适用于著作权法。这说明公益性信息资源中除此之外的信息是具有版权，受到著作权法保护的。但是，国内外法律都给予公益性信息服务一定的豁免特权。不同国家则采用不同的豁免标准。我国作为公益性信息服务合理使用法律依据的主要是《著作权法》第二十二条、《信息网络传播权保护条例》第六条、第七条和第十二条的规定。包括出于教学或科研目的向教学或科研人员提供版权作品，图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等出于陈列或者保存版本需要复制本馆收藏作品，国家机关为执行公务在合理范围内使用已经公开发表的作品等。《信息网络传播权保护条例》第九条还对出于扶贫目的而提供有版权的公益性信息资源的情况做出了具体规定。但这些法律规范本身存在一些不明确之处，容易造成人们判断上的差异。例如《著作权法》在第二十二条第八款规定的“图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等为陈列或者保存版本需要复制本馆收藏作品”中的“本馆收藏”具有不明确性。而对于在多项条款中提及的“公众”这一概念，《著作权法》也未做出明确的界定[13]。在法律规范不明确的情况下，法官可能产生不同理解，从而对相似案情做出不同的判决。
同时，应注意到在网络环境下，法律法规对图书馆等公益性信息资源服务机构在合理使用上的规定呈现出收缩态势。《信息网络传播权保护条例》第七条规定：图书馆、档案馆、纪念馆、博物馆、美术馆等可以不经著作权人许可，通过信息网络向本馆馆舍内服务对象提供本馆收藏的合法出版的数字作品和依法为陈列或者保存版本的需要以数字化形式复制的作品，不向其支付报酬，但不得直接或者间接获得经济利益。该条款对图书馆合理使用的状态、作品的传播范围进行了明确的界定，规定合理使用的作品必须是已经出版的本身是数字作品或者为版本保存需要而数字化的作品，合理使用的范围限定在“本馆馆舍内”，强调图书馆合理提供作品的传播范围是在“图书馆实体建筑内”[14]。而事实上，在网络环境下，用户使用图书馆资源的方式越来越偏向于馆外使用或者远程利用，目前一些图书馆也采用了控制IP地址和用户ID的方法馆内读者馆外利用本馆资源的方式，使本馆用户实现了馆外使用和远程利用图书馆资源，收到了良好的效果。
2.4 技术保护措施的免责限制不明
网络环境下，随着技术的不断发展，信息资源的传播和利用方式出现新的特点，电子载体的信息资源得到了广泛的利用，通过网络提供服务也正成为信息资源服务方式的发展趋势。但也应看到，正是由于网络技术的发展，侵犯知识产权的方式也呈现出隐蔽性、多样性和不受时空限制等特点。《著作权法》第四十七条规定，未经著作权人或者与著作权有关的权利人许可，故意避开或者破坏权利人为其作品、录音录像制品等采取的保护著作权或者与著作权有关的权利的技术措施的，属于著作权法规定的“侵权行为”。《信息网络传播权保护条例》也在第四条规定，为了保护信息网络传播权，权利人可以采取技术措施。任何组织或者个人不得故意避开或者破坏技术措施，不得故意制造、进口或者向公众提供主要用于避开或者破坏技术措施的装置或者部件，不得故意为他人避开或者破坏技术措施提供技术服务。基于此，许多公益性信息资源服务机构采用了一定技术保护措施，以防止侵权行为的发生。但事实上，技术保护措施并不能完全阻止侵权。一旦技术保护措施遭到破坏导致侵权行为的产生，公益性信息资源服务是否需要承担责任，需要承担怎样的责任，这些问题在我国现有政策中并未得到明确体现。
2.5 市场推动政策不确定
与国外比较成熟的公益性信息服务相比，我国的公益性信息服务市场政策缺乏，表现在收费机制、定价机制、税收机制等多方面。公益性信息产品中存在着智力投入、资金投入的问题，如人类基因信息、气象信息。提供这类信息资源服务具有较高成本，而仅仅依靠公益性信息资源服务机构本身是无法完全承担开发成本的。向用户收取一定的成本费成为解决经费问题的途径之一。美国对公益性信息采用“完全与开放”政策，即允许开发者以不高于成本的价格收取一定的费用。但我国目前仍没有明确的针对公益性信息服务的收费政策，对于哪些服务需要收费、收费的数量以及收费的用途和管理等内容没有统一的规定。收费的不明确给公益性信息资源服务机构的实际操作造成两种极端现象的出现，一种是由于过度收费而引发用户对服务主体的非营利性的质疑，产生侵权纠纷，另一种则是公益性信息资源服务机构由于经费不足导致自身运转得不到保障而走向商业化服务的道路[15]。而在实践中一些图书馆采用非经营性收费，也有些批准为“经营性”收费的。一些公共图书馆的电子阅览室收费，一些是免费的，甚至一些公共图书馆还被工商管理部门要求办理营业执照的现象。这些都说明，由于缺乏明确政策，公益性服务机构很难将服务推向市场，也不敢推向市场。
3 对策与建议
3.1 公益性信息服务主体资格多元认定
信息服务主体多元化是公益性信息服务发展的重要条件。法国的农业信息资源服务主体包括国家农业部门、农业商会、教学研究机构、各种行业组织和专业技术协会以及各种农产品生产合作社和互助社等[16]。而在美国，提供公益性信息服务的机构除了国会图书馆、专业图书馆等非营利性机构外，也有各类信息中心、综合性商业数据库如Dialog等[17]。在我国，尽管国家“支持和鼓励信息资源的公益性开发利用”，要“制定政策，引导和鼓励企业、公众和其他组织开发信息资源，开展公益性信息服务，或按有关规定投资设立公益性信息服务机构”[6]，但并未对服务主体资格作出明确界定。从法律特征上来看，公益性社会服务组织不同于互益性组织或者慈善组织，它具有服务对象为不特定的多数人、活动效果具有正效应、提供无偿或者较优惠条件的有偿服务等特点[18]。主管部门应当根据公益性社会组织的这些特征对公益性信息资源服务主体资格的认定作出清晰规定，对公益性信息服务组织进行明确的法律定位，为信息资源服务机构的权利与义务界定提供依据。而在主体资格认定方面，鼓励多元主体参与公益性信息资源开发利用。
3.2 公益性信息服务的边界清晰
确定公益性信息服务主体多元性必然带来公益性服务与非公益性服务的边界模糊问题。因此，政策上应对公益性服务进行科学定位。我们认为，公益性信息服务应当以满足社会对公益信息资源及其服务的需求，保障公共利益为目的，这是公益性信息服务区别于其他类型信息服务的根本所在；公益性信息服务应当以社会公众为服务对象，而非某一特定人群或者利益集团；对于每一个服务对象而言，其享受的公益性信息服务应当是均等的，与服务相关的信息应当是公开而且易于获取的；公益性信息服务的内容应当是开放的，能够在一定范围内实现共享，使更广泛的人群收益。公益性信息服务的这些基本属性应当得到法律和政策的明确界定。只要信息服务机构的服务具有以公共利益为目的、以不确定人群为服务对象、平等服务、信息公开、内容共享等特点，就可以界定该服务属于公益性信息服务，为服务机构提供相应的法律保障和优惠政策。而在具体操作中，应当以服务目的作为界定公益性信息服务的主要依据，其他特点作为确定服务机构服务目的的辅助依据。
3.3 公益性信息服务知识产权豁免政策
豁免是知识产权法中与权利保护相对应地概念，是出于公共利益和防止信息垄断的目的而对知识产权行使的一种限制。公益性信息服务应当获得知识产权豁免权，这是对公众信息权利的保障、对创作者创作养料供给的保障以及维系知识产权权利所有者与公众之间利益平衡的需要[19]。我国《著作权法》和《信息网络传播权保护条例》中对于合理使用的相关规定虽然能够为公益性信息服务的知识产权豁免提供一定依据，但实际操作起来仍有难度，需要予以细化和明晰。公益性信息服务组织获得知识产权豁免的前提条件是组织的公益性，而这也是立法机关在制定相关法律法规和政策中必须考虑的因素。一方面，要明确公益性信息组织获得知识产权豁免的条件，即信息服务组织以公共利益为服务目的，以不确定的多数人为服务对象，向服务对象提供的信息资源是能够公开、共享并具有公益性质的，组织以免费或者低于成本的价格提供服务。另一方面，要严格区分公益性信息服务组织与以营利为目的的数据库商两种模式，对不同服务机构规定不同的权利义务。在豁免形式上，可以注意采用不同形式开展，如合理使用、法定许可、地域限制和时间限制等。同时，也应当注意将对于公益性信息服务知识产权的豁免限定在一定范围内，应当充分考虑豁免政策的实施对信息市场可能造成的影响，在可能影响市场竞争的收费、服务的数量等方面制定明确的规范。
3.4 健全公益性信息服务成本分摊机制
对于信息服务组织而言，提供公益性信息服务意味着要在现有组织经营成本的基础上再增加人力、物力和财力上的支出，同时还存在无法及时收回成本的风险，这也是公益性信息服务推广受到限制的一个重要原因。要解决这一问题，我国可以参考欧盟和美国的经验。在政府信息的利用方面，欧盟国家对于公众仅仅自己利用政府的基础信息不收取费用，但如果将信息进行增值加工则要收取政府信息的使用费用；而在美国，政府信息的利用是不需收取费用的，政府通过鼓励私营机构开发利用政府信息，增加税收的方式获得回报[20]。相比较而言，欧盟模式容易造成政府机构的开发垄断和公私之间不公平竞争的格局，而美国的收费机制更有利于信息资源的开发利用，但需要比较成熟的实施条件。在中国，公益性信息服务的定价收费应当立足我国国情。有学者提出，制定公益性信息服务的价格应遵循“维持公益性信息服务机构的正常运营，公众的合理负担，全社会受益”等原则，值得参考[21]。
3.5 公益性信息服务市场培育政策
公益性信息服务在我国目前还处于发展阶段，其市场机制还不完善，良好的市场培育政策是推动公益性信息服务市场向前发展的保障。应当增加鼓励信息服务市场的政策供给，为信息服务市场营造良好的环境，维持市场秩序，规范信息市场。对于公益性信息服务，应加大国家投入，通过贷款贴息、项目补贴、补充资本金等方式进行资金上的支持；鼓励多元化投资，通过合资、合作等形式吸收社会资本或者外资到公益性信息服务领域；制定和落实相关优惠政策（如税收政策等），加大金融保障，在保证现有公益性信息服务机构的正常运作的基础上吸引和鼓励更多的信息服务机构参与到公益性信息服务中来，实现参与公益性信息服务机构投资——收益——再投资的良性循环。同时，针对信息服务市场的特点，政策应鼓励新兴的信息服务方式的发展，如信息代理、信息中介、信息外包服务等。
收稿日期：2009－12－04