中国农村政策的决策模型分析，本文主要内容关键词为：中国农村论文,模型论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，“三农”问题引起了社会各界的极大关注，相关的研究资料浩如烟海，提出的建议也数不胜数。从相关文章看，其思路大多是首先设立农村政策的规范性标准，然后指出现行政策存在的问题，最后提出解决问题的思路。然而，这种研究并不能解释目前农村改革的停滞及有效的农村政策的“难产”。在“存在问题”和“解决问题”之间，还有一个不可或缺的重要环节，即政策形成机制。缺乏对政策形成机制的认识，就不能真正理解和把握“三农”问题的关键。本文拟从中国农村政策的形成机制角度，建立一个中国农村政策的决策模型，进而深入分析这一问题。
一、分析框架
五十多年来的国家政策趋向表明，城市偏向政策在中国的社会经济发展中居主导地位，城乡差距以及“三农”问题的严峻与这种偏向政策有着因果关系。要解决“三农问题”，就必须调整和改变这种政策，而调整和改变政策又必须从这种政策的形成机制入手。西方学术界有两种主要范式试图对这种在发展过程中普遍观察到的城市偏向政策的形成作出解释。一种理论尝试是从发展中国家的政治结构中寻求答案，即认为农业之所以在发展过程中受到歧视，是因为城市阶层在政治上具有过大的影响力；而农民则因居住分散导致在集体行动中过高的沟通成本，以及因单个农民的产品只是农业产出的微小份额造成免费搭车现象，因而农民对政策制定的影响力微弱（Michael Lipton，1977；Robert Bates，1981）[1]。另一种理论则着眼于发展战略，即发展中国家的领导人坚信，工业部门是经济迅速增长的催化剂，而对农业征税可以为工业化提供绝对必要的财政支持（Krueger，1992）[1]。具体到中国情况，林毅夫等人认为，发展中国家对管制措施的设计服从于一定的发展战略目标，政府为支撑某些不具备自生能力的产业，必须对经济体系进行强有力的干预[2]；蔡昉、杨涛则认为，改革开放前中国的城市偏向政策是由特定的超越战略造成的，而改革后的城市偏向政策则源于城市利益集团的压力[1]。
关于城市偏向政策的两种解释，实际上并不属于一个层次。发展战略本身就是一种政策，歧视农村政策的形成不可能通过另一种政策来得到根本解释。政策的制定和形成过程远不是某个主体觉得应该怎么办就怎么办的问题，而是社会中各利益集团相互冲突和博弈的结果。各个利益集团为各自的特殊利益都力图影响政府决策，而各个利益集团力量的大小决定了他们对政府决策的不同影响力。因此可以说，制度变迁的决定力量一般并不取决于人们的主观愿望，而是取决于利益集团的力量对比。发展战略作为一种政策，其本身也是利益集团力量对比的一种结果。因而理解城市偏向政策只能从利益集团力量对比的角度出发。下面，笔者用一个简单的模型来说明利益集团的力量结构如何决定政府的决策过程。
（一）政府和政府目标
政府有广义和狭义两层含义。狭义的政府仅指国家的行政机构，广义的政府既包括行政机构又包括立法和司法机构。经济学上的政府一般指广义的政府[3]。严格地说，政府、国家、统治者是有区别的概念。政府指的是政体安排，国家更多地偏重地域和疆界的概念，而统治者指的是具体控制权力人。但是，国家的管理职能是由政府来行使的，政府最终要掌握在统治者手里。因此，对这三个概念有时没有必要作太细的区分[4]。
政府具有多元的目标函数，政府的目标可能包括全社会的最大公共利益、最大的财政收入、持久较高的支持率等。诺斯的国家理论框架提出，国家有两方面的目标：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，从而使统治者的租金最大化；二是在第一个目的的框架中降低交易费用，以使社会产出最大，从而使国家税收增加[5]（P24）。“在使统治者（和他的集团）租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效体制之间，存在着持久的冲突。”[5]（P25）这就是著名的“诺思悖论”。
任何经济主体都是在约束条件下追求自身利益的最大化，国家自然也不例外。国家双重目标之间的矛盾，实际上是国家在选择实现自身利益最大化方式过程中发生的矛盾。国家到底选择哪种目标或哪种目标组合，还要取决于其所面临的约束条件。决定国家目标的一个不容忽视的约束条件就是统治者的任期以及生命周期。
如果在一个足够长的时期内，统治者没有必要考虑自己的生命、任期的限制，那么，只有实现了全社会的产出最大化才能实现租金收入的最大化，国家追求的两个目标是一致的，“诺思悖论”也就不复存在了。但一般而言，统治者的生命是有限的，特别是统治者的任期约束是硬性的，统治者往往需要考虑如何在几年内实现租金的最大化，此时就会发生两个目标之间的矛盾，产生了“诺思悖论”。因而，“诺思悖论”的存在与否取决于统治者是否有任期、生命周期的限制，只存在于统治者面临着硬性的任期或生命周期约束的情况下。
还有另外一种情况，尽管统治者的生命是有限的，但任期并不是一个硬性的约束，而是一个有很大空间的变量。这样，任期本身不再是约束条件，而是政府追求的重要目标之一；特别是如果政府所受的约束较少，自由裁量权较大，那么统治者只要在任，就会有可观的租金收入。此时，政府的主要目标就会由租金最大化转变为任期最长化，也就是任期最长化=租金最大化。
如何实现任期最长化，政府考虑的是首先要保持政治（以及社会）的稳定（此时政府行为可能趋于保守）。保持政治稳定和社会稳定的必要条件是统治者得到广泛的支持。那么，任期最长化会进一步明确为支持率最大化，即促使社会中支持自己的力量尽可能大，反对自己的力量尽可能小。维持足够的支持率有两种手段，或是采取“顺我者昌，逆我者亡”的暴力手段；或是给予更多的人以足够的利益。前一种方式尽管在历史和现实中都存在，终究不是长久之计，政府会越来越倾向于使用后一种手段。政府只要培植自己的支持力量，维持足够的支持率，就能保持政治的稳定和长期租金的最大化。
在诺思的国家模型中，没有区分中央政府和地方政府。地方政府与中央政府的一个重要区别是它们的任期约束是不同的。中央政府的任期约束可能是软的，也可能是硬的，但在任何体制下地方政府的任期约束一般都是硬性的，因而地方政治市场的竞争往往更加充分。在这种情况下，地方政府更倾向于追求短期租金的最大化，放弃对社会长远发展有利的产权结构。所以，“诺思悖论”更容易发生在地方政府身上。
但无论是地方政府还是中央政府，社会稳定都是它们追求的首要目标，在制定和实施政策时就会以最大的支持率为出发点。因此在本文中将支持率最大化作为政府的主要目标，并且不对中央政府和地方政府进行区分。
（二）政府的决策模型
我国的制度变迁主要是“供给主导型”，涉及城乡关系的政策都是政府在支持率最大化的目标驱动下作出的。每个人在社会事务中的地位和影响力是不同的，各个利益集团影响力也并不与其拥有的人口数量成正比。因而，政府得到的有效支持率并不与支持其的人口数量成正比，而是与支持其的利益集团的影响力成正比。政府制定和实施特定政策往往涉及利益在不同集团中的分配与转移。那么，政府制定和实施政策的目标就转变为使更多的具有更大影响力的利益集团在政策中受益（或者至少不受损），政府追求最大支持率的过程也就是使支持自己的集团利益影响力之和占全社会各集团影响力总和的比重最大化的过程。
假设社会中有n个利益集团，每个利益集团的影响力为F[，i]（i=1，2，……，n）。政府就某一社会问题可以作出政策选择P[，j]（j=1，2，……，m）。某一政策P[，j]会使q（q≤n）个利益集团受益，即U[，i]（P[，j]）≥0（i=1，……，q）。这q个集团会成为政府的支持力量。那么，政府的制定政策的最优行为就是：
代表在政策P[，j]中受益的q个利益集团的影响力之和，也就是所有支持政府的利益集团影响力之和；
表示社会中全部利益集团影响力总和；T（P[，j]）代表实施政策P[，j]时所获得的支持率。理论上T（P[，j]）的取得在0～1之间，但T（P[，J]）≤1/2的政策肯定会被排除在考虑范围之外。
（三）利益集团力量的决定因素
决定政府决策的是利益集团的力量结构。那么，决定利益集团力量的因素有哪些呢？至少应该包括以下几个：
1.利益集团的人数N。一般来讲，在其他条件相同或类似的情况下，人数较多的利益集团有较强的力量。因为人数较多集团的境况是往往不容易被忽视，他们状况的改善意味着全社会利益的较大改善。但在实际生活中，正如美国学者奥尔森所揭示的，利益集团的力量往往并不与其人数成正比，利益集团的人数并不是利益集团力量的决定因素[6]。
2.利益集团的组织化程度。一个社会中特定利益集团对于特定政策的支持和反对，要想变成对政策的实际影响，必须通过一定形式的行动才会发生[6]。如果利益集团的组织化程度较高，就有较强的能力组织集体活动，从而产生较强的影响力。决定组织化程度的因素主要是组织成本，组织化程度与组织成本成反比。组织成本包括成员间交往成本，讨价还价成本，以及建立配备和维持任一形式集团的成本[6]（P39）。影响组织成本的因素有：人数N，居住的集中程度Ce（centralize），利益的差别程度D（difference）等。组织成本函数的形式是：
C=C（N，Ce，D）
（2）
集团中人数越多，个体搭便车的动机越强，也就越需要组织和协调，因而组织成本是集团中人
3.财富状况W。利益集团中单个成员如果拥有较多财富，则购买保卫自己的产权实力就较强，或者反制侵权行为的办法更多，从而维护自己的利益。尤其是当个体成员在集团中占重要地位时，或在集团收益中占有重大份额时，有能力也有动力在政治决策过程中施加影响，依靠个体力量就可以提供一定数量的公共物品，因为他采取行动的边际收益可能大于边际成本。
4.在决策层中代理人的比重T。显然在决策层中代理人的比重是决定利益集团力量的直接决定因素。在这里，设0≤T≤1，如果T≈0，那么意味着该集团在决策层中没有代理人；如果T≈1，那么意味着决策层中全部为该利益集团的代理人。
综合以上分析，可以建立利益集团力量的模型：
二、农村政策决策过程分析
按照不同的标准，社会可以划分为很多利益集团。涉及农村政策的利益集团可以划分为两个，即农村利益集团（p），城市利益集团（c），分别包括全部农村人口和全部城镇人口。每个集团都有自己的共同利益，都在努力争取有利于自己的农村政策。下面我们依据上面的框架分析两个利益集团的力量。
1.人口N。中国有9亿农村人口，远远高于城镇人口，占全国人口的绝大多数，即N[，p]＞N[，c]。从这个角度，农村利益集团的力量有利于城市集团。因而就有“在人口的大多数是农民的国度中，农民的命运就是国家命运”[7]以及“没有农村的现代化就没有中国的现代化”等说法，因而也就有了“三农”问题的讨论热。但是，人口多仅仅能带来虚热，并不必然能转化成为力量优势。历史和现实中都存在很多人口众多的弱势群体。
2.组织化程度。农村人口众多，居住分散，交通通信手段相对落后，而且多从事自然经济和半自然经济的小生产，因而组织成本非常高，组织化程度很低。相反，城市人口虽占总人口比重较小，但居住集中，距权力中心又很近，交通和通信手段都比较发达，并且很多人在一个单位共同工作，利益差别程度小，因而城市集团的组织成本较低，组织化程度较高。从影响组织成本的三个主要因素来讲，农村集团都劣于城市集团，因而农村集团的组织成本远大于城市集团的组织成本，农村集团的组织化程度远远低于城镇集团。
3.人均财富W。两个集团的人均财富状况自然不言自明。城乡差距不但由来已久，并且仍在不断扩大，因而有W[，p]＜W[，c]。城市利益集团因而有更大的动机和力量来追求本集团的利益。
4.在决策层中的代理人比重T。一个明显的事实是政府中的决策者和公务员都是城市人，农村人口为零。当然，并不能据此认为农村集团在决策层的代理人比重绝对为零，但至少可以认为T[，p]≈0，T[，c]≈1。虽然我国宪法规定了每个公民的权利是平等的，但我国的选举法却实际上规定，农民选举一个人大代表的人数是城里人的4倍，也就是4个农民的权利相当于1个城里人的权利[7]。而且，即使按农村与城市的每一代表所代表的人口数为4∶1的理论模型设计，假设农村人口占80％，城市人口占20％，农村选出的代表也应占到50％，这与实际也有很大出入。在八届人大中，农民代表的比例为9.4％；九届人大中，农村代表的比例仅为8％，而在政协委员中，农民代表则更少了。不可否认，农民的权利被一而再、再而三地压缩了，这显然不利于农村集团利益的维护。当然，我们不能据此认为城市集团的代理人不会关注农村集团的利益，但似乎可以认为，仅仅在农村利益的不断受损并殃及城市利益的情况下，决策者才开始关注农村利益。
由以上分析，从影响利益集团影响力的各个因素来看，农村集团都处于明显劣势，即农村利益集团的力量远远小于城市利益集团，F[，p]＜F[，c]在这种情况下，政府如何决策呢？假定任何有关农村问题的决策都具有分配含义（非帕累托改进），即每种决策方案中农村集团利益与城市集团利益都是对立的，那么在这个简单的模型中，政府在政策选择过程中的最大化行为就可以由下式表示：
这意味着，政府将毫不犹豫地选择城市利益集团作为自己的依靠力量，因而不会出台不利于城市集团的政策，甚至为了城市人的利益可以牺牲农村人的利益。这可以被我们的经验所证实，如当城市失业状况严重时，各地政府不约而同地采取了驱赶农民工的做法。正如张曙光分析指出的，“我们的政府一直是城市政府”[8]。
三、农村利益与城市利益的关系及变化路径分析
农村利益在政府决策中一度被忽略，但有些时期农村利益不仅得到关注，而且得到改善，城乡差距一度在缩小[1]。因为城市利益与农村利益存在着相关关系，农村利益还可以通过城市利益得到间接的反映，用G[，c]=G（G[，p]）来表示。从经验上看，一方面通过损害农民利益在某种程度上可以增进城市利益，如驱赶农民工可以增加城市人的就业机会，不给农村人保障可以保证城市人可供利用的资源等。但农村集团状况的长久恶化，必然会减少对工业品和服务的需求，因而反过来会损害城市利益，现在我国面临的情况就是如此。那么，农村利益与城市利益到底存在怎样的演进路径呢。从理论上讲应该有以下几种情况：
第一，城市利益与农村利益共同增长，如图1所示。此时城市力量与农村力量处于均衡状态。当直线的斜率为45°时，城市利益与农村利益以相同的速度增长，当然这是一种理想的情形。当斜率大于或小于45°时，表明有一个集团利益以更快的速度增长，意味着收入差距可能拉大。但整个社会的发展一直处于帕累托改进状态。
图1
第二，如果城市利益集团的力量非常强大，牢牢控制政府决策层，并且偏好于追求短期利益，那么就会出现如图2所示情况。在初始状态时，农村利益与城市利益共同增长。城市人发现通过损害农村人的利益可使自己的利益得到迅速增长，于是开始了对农村利益的侵害，导致了从A到B，伴随农村利益受损城市利益得到扩张；但是过了B之后，过度侵害农村利益，导致了城市利益与农村利益的共同受损。到了C点，代表城市利益的决策者认识到必须牺牲一定的城市利益来增进农村利益。过了D点之后，政策开始发挥效力，出现了城市利益和农村利益的共同增长。但持续时间不长，到了E点，代表城市利益的决策者又开始实施以损害农民利益而增进城市利益的政策，直到F点，一直是城市利益的扩张与农村利益的萎缩；过了点，再次导致城市利益与农村利益的共同下降；到C点后，决策者又开始了新一轮的政策调整，牺牲部分城市利益，增进农村利益，进而实现两者利益的共同增进，然后又开始对农村利益的侵害……如此下去，从一个较长的时期看，农村利益虽偶尔得到改善，总体上看处于不断下滑的趋势。与此相应，城市利益不断增长。其主要特点是，农村利益与城市利益共同增长的时间持续很短，而大部分时间是以侵害农村利益为代价增进城市人利益。当然，从长期趋势看，当农村集团利益降到非常低时，城市集团利益也没有了增长空间，因为曲线将碰到纵轴。因而这是一种不可持续发展的情况。
图2
第三，如果城市利益集团的力量非常强大，牢牢控制政府决策层，但认识到不可能以农村集团利益的不断恶化为代价来持续增进城市利益，那么，就会出现如图3所示情况。在初始状态时，农村利益与城市利益共同增长。当城市人发现通过损害农村人的利益可使自己的利益得到迅速增长时，于是开始了对农村利益的侵害，导致了从A到B。伴随着农村利益的受损，城市利益得到扩张；但是，过了B之后，过度侵害农村利益，导致了城市利益与农村利益的共同受损。到了C点，代表城市利益的决策者认识到必须牺牲一定的城市利益来增进农村利益。过了D点之后，政策开始发挥效力，出现了城市利益和农村利益的共同增长。这一时间持续较长。到了E点，代表城市利益和决策者又开始实施以损害农民利益而增进城市利益的政策；直到F点，一直是城市利益的扩张与农村利益的萎缩。过了F点，再次导致城市利益与农村利益的共同下降。到了G点，决策者又开始了新一轮的政策调整，牺牲部分城市利益，增进农村利益，进而实现两者利益的共同增长，然后又开始对农村利益的侵害……如此下去，从一个较长的时期看，农村利益时而得到改善，时而恶化，但大体上处于一定区域之内，即在图中的G[，p]1和G[，p]2之间。与此相应，城市利益不断增长，城乡差距不断扩大。其主要特点是，农村利益与城市利益共同增长的时间，与以侵害农村利益为代价增进城市人利益的时间大体相当。从图形上看，这种趋势可以持续下去。
图3
第四，如果城市利益集团的力量尽管非常强大，但还不能牢牢控制政府决策层，农村利益集团也在一定程度上可以影响决策，那么就会出现如图4所示情况。在初始状态时，农村利益与城市利益共同增长。城市人发现通过损害农村人的利益可使自己的利益得到迅速增长后，便开始了对农村利益的侵害，导致从A到B。伴随着农村利益的受损，城市利益随之扩张；但是，这个过程持续时间不长，便由于农村利益集团的极力反对，导致了迅速达到B之后城市利益与农村利益的共同受损。到了C点，代表城市利益的决策者认识到必须牺牲一定的城市利益来增进农村利益。过了D点之后，政策开始发挥效力，出现了城市利益和农村利益的共同增长。由于农村利益集团实力较大，这一时间持续将很长。到了E点，代表城市利益的决策者又开始实施以损害农民利益而增进城市利益的政策；直到F点，一直是城市利益的扩张与农村利益的萎缩。过了F点，再次导致城市利益与农村利益的共同下降。到G点后，决策者又开始了新一轮的政策调整，牺牲部分城市人的利益，增进农村人利益，进而实现两者利益的共同增进，然后又开始对农村利益的侵害……如此下去，从一个较长的时期看，农村利益在较长的时间内得到改善，少许时间处于恶化状态。但总体上说，两大利益集团的利益都在增进，只不过是城市集团的增进速度要大于农村利益集团。整个社会的收入差距虽有所扩大，但总体上处于发展之中。其主要特点是，农村利益与城市利益共同增长的时间，要长于以侵害农村利益为代价增进城市人利益的时间。从图形上看，这种趋势可以持续下去。
图4
第五，从理论上讲，还存在如图5所示的情况，即城市利益集团完全控制决策层，极度追求短期利益，绝大部分时间是以牺牲农村利益为代价追求自身利益，结果导致整个社会利益持续下滑。当然理性的利益集团应该能够避免这种情况，所以，这种情况缺乏现实性。
图5
以上五种情况，除最后一种缺乏现实性外，图1所示的情况也仅具有参照系的意义，反映整个经济一直处于帕累托改进状态。与横轴成45°的发展趋势，代表了两大利益集团平分经济发展带来的好处，如果直线偏向纵轴则代表城市利益集团在新增的收益中占有了更大的份额；反之则相反。经济政策的理想状态也就是使各利益集团平等地享有经济政策所带来的好处，因而45°线代表了社会最大利益的目标。
政策的制定和实施在更多的情况下是非帕累托改进。那么就出现如图2、图3、图4所示情况。可以看出，当两个集团的力量差距越小，两个集团利益共同增长的时间越长，整个社会利益增进过程中就会少走许多弯路；两个集团力量对比越悬殊，对社会的长远发展越不利。由于各集团利益的持久冲突，我们不能达到45°线的直线目标。但图4表明，各利益集团力量的恰当分布，却可以通过曲线的方式来接近这一目标。那么，我们面临的任务就是如何使图4的趋势线接近45°线。
四、前景与出路
由以上分析可以看出，近年来“三农”问题的症结在于不利于农村利益政策的制定和实施；而政策的制定和实施背后，却是农村利益集团与城市利益集团的力量对比，即城市利益集团的决定性力量导致了一边倒的农村政策。一个社会的持续健康发展，仅有国内生产总值（GDP）的增长和城市的繁荣是远远不够的，还需要有一个和谐的社会和政治结构。不平衡的力量结构不仅对农村有害，而且会拖累整个社会，反过来又会损害城市利益集团的利益。解决问题的根本途径，还在于增强农村利益集团的力量。
首先，提高农民的组织化程度是增强农村集团力量的最有效途径。农民需要在现有的法律框架内，利用好村民选举的机会充分控制和掌握农村基层自治组织，有意识地使基层组织为我所用。
其次，还需要发展各种形式的合作经济，并以经济关系为纽带建立更多的经济组织和行业协会，争取在更多的场合以集体的声音说话。依据奥尔森的副产品理论[6]（P165—168），这种方式能够实现提高收入与组织化程度并行，因而是有效的。
再次，增加农民在决策层中的代理人。这似乎很难解决，因为在政府官员中过去没有农民，以后也不会有农民；在人大代表和政协委员中，农民代表所占的比重也与其人口数目极不相称。解决问题的突破口在于，首先要更好地发挥农村人大代表、政协委员的作用，依靠宪法和法律武器争取增加农村代表数目，以期达到一个合适的比例。
最后，要宣传增强农村利益对全社会利益以及城市利益的好处。这需要学者和舆论界更好地发挥作用。
改变歧视农村的政策虽然很难，但并非没有可能。在全国区域内，农村集团的组织成本极高，但在一个具体小区域内，组织成本可能大幅度降低，再加上收入的增加，使得农村集团的影响力可以率先增加到可以改变原有利益结构的程度。江苏、浙江等地的进展说明了这一点[8]。当若干个地区的利益结构发生重大变化后，在全国范围内取消歧视农村政策也将为时不远。
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