大部门体制改革——完善“大部门体制”语境下的工业行业管理职能的思考，本文主要内容关键词为：部门论文,语境论文,体制改革论文,管理职能论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年3月15日，第十一届全国人民代表大会第一次会议通过《国务院机构改革方案》，拉开了我国改革开放30年来第6次行政管理体制改革的序幕。这次改革，和以往改革相比具有鲜明的大部门体制的特征。时至今日，大部门体制改革已经进行了三年多，改革的成效如何？行业管理职能还有哪些需要完善的地方？笔者仔细考察了此次改革成立的大部门之一——工业和信息化部的实际运行机制，对于上述问题进行了认真思考。
一、“大工业”行业管理职能的初步整合
按照2008年《国务院机构改革方案》，国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。时任国务院秘书长的华建敏在十一届全国人大一次会议第四次全体会议上指出：“我国正处于工业化加速发展的重要阶段。走新型工业化道路，推进信息化和工业化融合，推进高新技术与传统工业改造结合，促进工业由大变强，是当前和今后一个时期的重要任务。目前，工业行业管理由国家发展和改革委员会、国防科学技术工业委员会、信息产业部分别负责，管理分散，不利于工业的协调发展。为加强整体规划和统筹协调，有必要对相关职责进行整合，组建工业和信息化部。”2008年6月29日，工业和信息化部挂牌宣告成立。7月11日，国务院办公厅印发《关于印发工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2008]72号)。据此，工业和信息化部主要职责为15项，根据职责设立办公厅等24个内设机构，机关行政编制为731名。在部内机构设置上，突出“大司局”特色，如跨行业设置原材料工业、装备工业、消费品工业和电子制造业四个大行业管理司局，司局设置初步体现了行业融合和管理职能融合的特点。
二、大部门体制的成效及问题
新的工业行业主管部门成立以后，通过职能整合，健全行业管理体系，初步扭转了长期以来工业行业管理职能弱化和分散的状况，依照“三定”方案赋予的职责，积极履行政府职能，服务行业发展。面对2008年下半年爆发的国际金融危机对我国实体经济的巨大冲击，工业和信息化部与有关部门加强协调，通过推动重点产业调整振兴、加强技术改造、抓重点科技创新等措施，遏制了我国实体经济整体下滑趋势，并逐步企稳回升。在汶川、玉树大地震及舟曲特大泥石流等自然灾害发生后，工业和信息化部动员全系统力量，组织调运救灾物资，有力保障了应急需求；制定发布、组织实施灾后恢复重建相关规划，确保灾区工业企业在较短时间内恢复生产。实践初步证明了大部门体制在发挥宏观调控、完善行业管理、服务社会民生等方面的优势作用。
然而，大部门体制尚存在许多问题。“从职能配置看，由于多种复杂原因，职能和手段尚不完全，‘三定’方案仍在磨合，职责到位仍然艰难。比如工业固定资产投资、生产要素协调保障缺失，存在责权不一致的情况。”[1]另外，由于历史的原因，该部履行职责还存在一定困难。改革开放以来，我国工业归口管理部门在几十年间经历了多次调整。特别是1998年行政管理体制改革，是改革开放以来历次改革中机构变动最大、人员精简最多、改革力度最大的一次。这次改革主要是大力精简工业管理部门，将电力工业部、煤炭工业部、电子工业部等9个工业管理部门全部撤销。由于我国工业行业管理体制在很长时间内是按行业归口管理，不同领域的工业行业管理职能分散在多个不同部门，行业自成体系，逐渐形成行业壁垒，不利于行业融合。并且，由于改革过于频繁，工业行业在行业顶层设计、总体发展思路、结构升级、综合服务等方面缺失的状况日益严重。
三、完善“大部门体制”语境下的工业行业管理职能需要把握的问题
(一)进一步厘清政府和市场的关系
关于政府和市场的关系问题，无论是在行政管理学理论还是在政府管理实践中，都是一个老生常谈的问题。到目前为止，对于“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”这一命题，已经取得广泛共识。但是，由于我国市场经济体制尚不完善，计划经济体制惯性的影响还十分巨大，在这种情况下，政府管理行业、干预经济的边界到底在哪里，尚不十分清晰，还存在争论。19世纪70年代，德国经济学家瓦格纳发现，一个国家一旦全面进入工业化发展时期，政府经济部门在数量上和比例上都有一种扩大现象，公共财政将不断膨胀，国家经济力量和政府管理不断强化。通过西方发达国家经验数据的论证，“瓦格纳定理”的一般趋势是存在的。[2]也就是说，一国政府管理经济的深度和广度取决于本国经济发展的水平和所处的历史阶段。当前，西方发达国家已经进入后工业化时代，而我国刚刚进入工业化中期。2010年，我国工业增加值占GDP的比重为40.2%，工业在国民经济中占据主导地位。工业发展指数测算结果显示，2005-2009年，中国工业发展总体水平提升，指数年均增长率达到6.60%，中国进入由“工业大国”向“工业强国”转变的关键时期。考察世界各国推进工业化发展的一般规律，在工业化中期，能源供给的约束强化、自然环境的恶化、区域经济发展的失衡、劳动就业量的减少等自然和社会方面的问题都不同程度的存在，这些问题在我国表现得更为突出，这就需要政府和市场共同发挥好作用。但是，如果政府干预过多，就干扰了市场对工业先进技术发展方向的判断，进而破坏市场规律发生作用；另一方面，一旦政府行为消极，市场经济又难以解决自身存在的问题。因此，在这一时期，如何处理好政府干预和发挥市场作用的关系就变得十分敏感。具体来讲：
一是进一步减少政府投资审批，是确保市场发挥作用的前提。在计划经济体制下，政府的工业主管部门，如1998年之前的电子工业部、机械工业部等，实质上是一个个大的国家公司，而它们下属的各个企业就是生产车间。由国家公司下达生产指令，负责固定资产投资和基本建设，调配生产资料和产品。随着行政体制改革的推进，政企逐步分开。可是，政府通过投资来管理企业的这一旧体制的弊端依然存在。“工业固定资产投资的审批”这一职能尚未落实到新组建的工业行业管理部门，就是因为传统的负责宏观经济调控的部门紧抓这项职权不放。由于政府部门掌握大量的投资审批权，囿于部门利益和官员短视，忽略市场对于资源配置的作用，重审批轻监管、重权力轻责任，极易造成重复建设和资源浪费，并加大自然环境的压力，这方面的例子不胜枚举。并且，由于政府投资权过于集中，审批行为不规范，自由裁量权过大，行政透明度较低，是权力寻租、公务员腐败的根本原因。
二是政府不干预企业微观经济活动，加强行业宏观管理和服务。在市场经济条件下，企业是独立的、自主经营、自负盈亏的经济主体。市场对资源配置发挥基础性作用，就是通过一个个最主要的微观经济主体即企业的活动实现的。正是一个个企业追逐经济效益的活动，使社会资源比较有效地分配到社会需要的领域。市场经济要求政府不再干预企业微观经济活动，而是转向为市场主体服务和创造良好发展环境上来。当前，从工业行业主管部门的角度来讲，主要是发挥好“大部门”体制优势，恰当运用规划、政策等宏观调控手段，加强行业引导，服务行业发展。以政府规划为例，规划是指比较全面的长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、战略性问题的思考和设计。从工业行业管理部门服务行业发展的角度来讲，规划可分为三个层次，一是“工业、通信业和信息化发展战略、总体规划、区域(含工业园区)规划的组织编制和滚动调整”，二是“组织协调行业规划、专项规划的起草、报批和发布”，三是“承担有关行业重点大型企业发展规划审核的相关工作”。
(二)规范和完善政府管制
现代政府管制是在西方国家工业革命以后，在现代市场经济发展的基础上逐渐发展起来的。西方国家政府管制的发展趋势表明：在放松经济性管制的同时，将目标逐渐集中于社会性管制，其目的在于，第一是确保安全。在市场经济环境中，管制措施使经济行为具有可预测性、可靠性和稳定性。管制措施的应用，可以使消费者对于诸如医药、食品、工业产品的质量做出合理判断。如果消费者受到侵害，也可以得到补偿。第二是限制垄断，保障市场的竞争力，维护市场的正常秩序。第三是防止市场“负外部性”作用的破坏和损失，例如环境污染、生态失衡等等。西方的“新公共管理理论”主张重新界定政府与公众的关系，以市场看待政府运作，公众如顾客，政府为厂商，倡导“政府解制”等理念。但是，从我国实际国情来看，由于我国尚处于工业化中期，市场经济体制还不完善，进一步加强和完善政府管制仍具有重大的现实意义。以消费品工业为例，食品安全现在已成为国人之痛，典型案例如2007年的“吉百利巧克力受沙门氏菌污染事件”、2008年的“三聚氰胺毒奶粉事件”、2009年的“瘦肉精事件”和2010年的“非法使用地沟油事件”等。这些事件，充分暴露了在市场经济体制不完善和政府监管缺位的条件下，企业为谋取经济利益的不法手段可以达到令人发指的地步。就这些事件来讲，规范和完善政府管制迫在眉睫。政府管制并不是干预企业微观经济活动，而是通过市场准入、工艺流程、产品标准等一系列强制性手段来确保产品质量，确保公众生命健康安全。
结合我国实际国情，笔者认为，政府工业行业管理部门需要在以下几个方面进一步规范和完善政府管制。一是依法管制。“大部门体制”的要义之一就是将职能相近、业务趋同的事项相对集中统一管理。在改革的过程中，需要重新考量、评估现有各种管制措施，对于不适应市场经济发展的部分管制措施，要及时清理和废止。对于确需保留、修改和重新设立的管制措施，要依据相关法律和行政规范，按照法定程序予以确认，按照政府信息公开的要求予以公布，这是管制措施的合法性要求。政府实施管制措施，要按照向全社会公布的法定程序进行，并接受社会全方位监督，并确保行政违法行为的可诉性。依法管制，也是建设法治政府、依法治国的具体体现。二是动态管制。在工业化时代，工业领域高新技术发展和产业革新的步伐越来越快。作为履行行业管理职能的政府部门，需要紧扣行业发展的脉搏。以行业准入政策为例，行业准入主要是发布行业准入条件，限制没有达到准入条件的企业进入，促使现有企业按照准入条件进行技术革新。行业准入管理的方式主要是采取对符合准入条件的企业(产品)发布公告。发布公告以后，行业管理部门要积极实行动态管理，对于生产过程中在环境保护、生产标准、质量安全等方面未达到标准的，要及时启动企业(产品)退出机制。三是按照建设服务型政府的要求，不断深化政府管制改革。政府是公共利益的代表，服务型政府的最为显著的特征就在于其更加凸显政府的服务意识，强化政府的服务职能。从这个意义上讲，实现公共利益最大化是政府进行管制的出发点和落脚点，一旦偏离这个方向，政府管制就失去了存在的价值。如何破除部门利益和行业利益，积极回应公民要求、倾听公民呼声、鼓励公民参与，实现从传统管制体制转向基于依法、透明、可问责的管制体制，是一个需要不断研究的重大课题。
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