国有企业下岗职工劳动关系处理问题研究，本文主要内容关键词为：国有企业论文,下岗职工论文,劳动关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业下岗职工劳动关系问题的处理，已成为国企改革中解决冗员问题的“瓶颈”，因而也成为政府、企业和职工共同关注的焦点。在我国国企改革进入全面攻坚阶段之时，我们研究解决下岗职工劳动关系问题，从根本上说，是解决国有企业在计划经济体制下长期形成的富余人员的出路问题；是解决旧体制中固定工的国家职工身份及其背后的相关利益问题；是在经济体制转轨中如何形成与社会主义市场经济体制相适应的市场就业机制问题。因此，处理下岗职工劳动关系牵涉面广，相当复杂，但又是当务之急。
为了研究解决这个问题，我们课题组从1998年下半年开始，先后在北京、上海、重庆3个直辖市和山东、广东、广西、湖北、贵州和云南等6省（区）的17个城市进行了调研。在此期间，我们对50多家企业进行了调查，与上百位下岗职工进行了座谈；发放企业问卷100多份、下岗职工问卷1000多份；与当地主管部门、企业领导和再就业服务中心主任进行了广泛的座谈，共召开80多个座谈会。这个报告就是在上述调查的基础上形成的。其宗旨是全面分析下岗职工劳动关系处理的情况和难点，探讨下岗职工出中心、进市场的途径，并提出相应的决策建议。
一、下岗职工劳动关系处理面临严峻形势
在处理下岗职工劳动关系问题上，尽管政府和企业作出了很大的努力，但由于种种原因，成效甚微。
（一）基本情况
按照劳动保障部的预计，到2000年底，国有企业职工将从原有的7500万精简至6000万人左右，与1996年国企职工相比净减1500万，就全国的情况而言，目前下岗职工的增势不减。根据劳动保障部的常规统计，1999年上半年，国有企业下岗职工为742万人，有202万人实现再就业，滞留中心的有540万人。另据劳动保障部对全国30个省3000多户国有企业的抽样调查推算，全国国有企业下岗职工比常规统计多170万人；在这170万人中，估计有20%、约30万人生活困难，属于该进中心而未进中心的。如将这部分下岗职工计算在内，实际下岗职工的数量更大。我们课题组典型调查也表明了同样情况：如山东省到1999年5月份比1998年底净增8万人；广东省1999年1～4月份新增下岗职工近7万人；武汉市到1999年3月份比1998年年底净增7000人，预计年底将净增2.7万人。
在下岗职工持续增加的同时，再就业却越来越困难，再就业率不高。据统计，截止1999年6月底有202万人实现再就业，再就业率为27.4%。据课题组的典型调查，许多省（区）的再就业率连27%都未能达到，如山东1999年1～5月再就业率为19.6%。
下岗职工与原企业解除劳动关系的比例较再就业率更小。根据劳动保障部对全国33家企业的典型调查，截至1999年6月底，被调查企业下岗职工实现再就业并与原企业解除劳动关系的仅占全部下岗职工的5%；据课题组对72家企业调查，下岗职工与原企业解除劳动关系的仅占下岗职工总数的6%；出中心解除劳动关系的仅占中心下岗职工总数的3%。目前多数地方下岗职工在中心时间已达1/3，少数地方时间已过半，因此，下一步的下岗职工劳动关系处理工作面临巨大的压力。
在下岗职工压力不减、分流困难的同时，各地普遍出现基本生活保障资金筹集困难、资金缺口增大的情况，有的到了难以支撑的地步。
面对上述情况，各地在加大再就业力度的同时，积极探索解决下岗职工的劳动关系问题，尽快分流下岗职工。如上海、青岛等地采取协议保留社会保险的办法，为中年年龄段下岗职工负担养老和医疗保险费，以促进这部分下岗职工尽快出中心；重庆、上海等地用奖励的办法鼓励下岗职工尽快出中心（将下岗职工在中心三年基本生活费的剩余部分全部或部分作为鼓励一次性发给出中心的下岗职工）；黑龙江省森工行业将基本生活资金用于解除劳动关系的经济补偿，等等。到目前为止，全国除西藏和宁夏外，都制定了有关下岗职工劳动关系处理的政策措施。这些探索和尝试在当地取得了一定的效果。但就全国总的情况而言，下岗职工劳动关系的处理没有取得突破性的进展。
（二）三方的基本态度
出中心难，“断”关系难，在下岗职工、企业领导和劳动保障部门对这个问题的基本态度上也得到了充分反映。当然，各方的考虑有所不同。
1.下岗职工的基本态度。下岗职工总的态度是不愿意与原企业解除劳动关系。课题组对812位下岗职工的问卷调查表明，60%的人明确表示不同意与原企业解除劳动关系。究其原因，一是担心出路问题。课题组在与下岗职工座谈中，一位下岗职工一口气提了12个问题，诸如，老了怎么办、病了怎么办、不能再就业怎么办。可以说，他的话，代表了大部分下岗职工的担心和疑虑。二是对企业存在依赖。在计划经济体制下，职工长期以厂为家，生、老、病、死、伤、残，住房、子女上学和就业，都靠企业。职工出了企业，总觉得失去了依靠。有的下岗职工已稳定就业甚至走上致富路，但仍然与企业保持着劳动关系，原因就是对企业有依赖心理。三是利益问题得不到解决。课题组的调查表明，他们对与原企业解除劳动关系想不通，认为过去为国家和企业作出了贡献，现在不能这样就推出去不管，政府和企业总得有点补偿，否则，就不会离开企业。
职工既有“前向”的担忧，也有“后向”的顾虑。“前向”，担心不能再就业或就业不稳定，以及就业后的社会保险问题；“后向”，怕企业解决不了历史欠债和经济补偿问题。归结起来还是对前途的忧虑和对利益问题的关心。
2.企业领导的基本态度。企业领导的基本态度一是不敢，二是不忍。不敢，是因为怕出乱子。有的厂长讲“与职工解除关系，将他们推向社会，与其让他们整天找我，什么事也干不了，不如搞点项目，发展生产，安排他们。”厂长经理甚至还要考虑到个人的人身安全。不敢，还有经济因素，即各种历史欠债和经济补偿金支付不起。有的企业如果将对职工的欠债都还上，加上经济补偿，盈利的企业也会破产。不忍，是体现了东方文化的特点和社会主义社会企业领导的责任感。长期以来，我们的职工是以厂为家，厂长也有着“家长”观念。让他们将大批下岗职工推向社会、推向市场，总觉的于心不忍。有的厂长表示：“我让职工下岗，将他们推向社会，说明我没有本事。与其让他们走，还不如我走。”有的企业干脆向职工宣布：“增产、增效、保员”，受到职工的欢迎。还有的企业领导认为，在目前时期，国有企业也还要为国家承担就业的责任。
企业的态度是与企业改革的进程密切相关的。有的厂长说：“企业是国家的，贷款是银行的，只有得罪了人是我自己的。”说明企业改革还没有深化到让国有企业能独立承担责任，成为独立实体的地步。因此，在处理下岗职工劳动关系问题上，有一个加快企业的制度改造，调动企业积极性的问题。如果政府采取强制措施，企业却不下决心，甚至站在职工一面，劳动关系问题最终还是解决不了。
3.劳动保障部门的基本态度。劳动保障部门对下岗职工劳动关系处理的基本态度可以归结为一条：担心影响社会稳定大局。
一是认为当前下岗职工进中心、保生活，压力已经很大，再大规模展开劳动关系的处理，把握不好会影响到社会稳定。当前的局面是职工依赖企业，企业依赖政府，最后的压力都集中在劳动保障部门。劳动部门是处于上下夹攻之中。出了问题上有政府领导打板子，下有职工找麻烦。二是担心社会承受力问题。下岗职工是就业中的弱势群体，如果搞急了，一下子将他们推向社会，推向市场，怕社会承受不了。目前，失业保险参与两道防线的构筑，压力很大。一方面是下岗职工基本生活保障，一方面是失业人员增加很快。这两个方面的压力都集中在失业保险。提高失业保险的缴费比例以后，收缴率能达到多少，还是个未知数。失业保险承受着下岗职工和失业人员增加的双重压力，岌岌可危。
下岗职工讲前途也讲利益，企业讲利益也讲感情，劳动保障部门讲压力也讲政治。虽然各方的顾虑和担心不尽相同，但反映的都是背后的实际问题，这充分说明处理劳动关系的复杂性和难度。
（三）下岗职工劳动关系处理难的原因
处理劳动关系难的主要原因是：在经济体制转轨时期，下岗职工作为原固定工群体，有着长期的计划体制下积累和遗留的各种利益问题；同时他们在就业上又属于弱势群体，就业竞争力弱。瞻前、顾后，难以迈出“断关系”这关键的一步。虽然下岗职工劳动关系处理困难的原因在不同的地方、不同的行业和企业有所不同，但以下几个方面的原因带有普遍性。
1.社会保险关系难以接续。对下岗职工来说，他们最为关心的是老有所养、病有所医的问题。根据课题组对下岗职工的问卷调查，在“不愿与原企业解除劳动关系的主要原因”的问题中，下岗职工将“担心失去养老和医疗保险”列为首要原因，选择的比率高达74%。在回答“同意与原企业解除劳动关系有何要求和希望”的问题中，下岗职工选择“原企业继续缴纳养老和医疗保险费”的比率达到67%。近年来，非国有经济已成为城市就业的主要增长点，城市就业增长的70%以上是由非国有经济单位实现的。而目前这些非国有经济单位大多数不参加社会保险，不给职工交纳养老、医疗等各项社会保险费。对下岗职工来说，特别是对中年年龄段的下岗职工来说，到非国有经济单位就业并与原企业解除劳动合同、终止劳动关系，就意味着失掉了养老和医疗保险，这是他们最为担心的问题。目前广泛存在的下岗职工隐性就业问题，结症就在于社会保险关系接继不上，下岗职工存在后顾之忧。
2.经济补偿政策和标准不明确。经济补偿是下岗职工最为关心的问题之一。下岗职工在回答课题组问卷调查“同意与原企业解除劳动关系有何要求”的问题中，选择“给予经济补偿”的比率达到53%。
关于国有企业职工经济补偿的规定目前有三种：一是按照《国营企业实行劳动合同制暂行规定》及后来的有关解释，规定的生活补助费；二是按照《中华人民共和国劳动法》和《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》[劳部发(1994)481号]规定的经济补偿金；三是按照《国务院关于若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》[国发(1994)59号]规定，破产企业职工自谋职业的一次性安置费。除了上述规定外，有的地方还有地方的具体规定，标准一般高于国家标准。
上述规定都是针对不同情况和对象作出的。我们发现不少地方在对下岗职工的经济补偿中套用这些规定，引起很大混乱：如合同到期终止，有的地方给生活补助费，有的不给；同一地方有的企业给，有的企业不给。有的地方因这项制度只对国有企业实行，而引起非国有企业职工的不平衡。经济补偿的标准也非常混乱。有的以终止劳动关系前的12个月工资平均为标准；有的以社会平均工资为标准；有的以档案工资为标准；有的以当地最低工资为标准；有的就是一个绝对数，每人1000～2000元。目前因支付下岗职工经济补偿标准问题引起的争议增多。所有这些问题，都亟待有明确的政策和指导性的办法予以解决。
3.企业无力承担经济补偿，无力偿还历史欠债。支付经济补偿金对下岗职工多的企业来说是一个很大的负担。如成都市无缝钢管公司估计，与下岗职工解除劳动关系需支付经济补偿金5000万元；山东省淄博市一家棉纺厂有1000多名下岗职工，企业需付3000多万元经济补偿金。上海实行“协保”[对中国年龄段的下岗职工（男40～55岁，女35～45岁）实行协议保留社会保险（缴费）关系，简称协保]的一个重要原因是，行业和企业难以集中支付巨额的经济补偿金，而实行“协保”政策，用经济补偿金支付“协保”费用，虽然绝对额要高于一次性经济补偿金，但由于是（平均）长达10来年的分期支付，可以有更大的回旋余地。
除经济补偿问题外，历史欠债也是解决下岗职工劳动关系的一大障碍。调查发现，不少企业无力偿还拖欠的下岗职工的债务。这些债务主要包括：拖欠下岗职工的工资、养老和医疗保险费以及集资款、住房公积金等。如四川省机械化建筑施工公司欠职工集资款达1600多万元；武汉市内燃机厂1998年清理欠职工的工资、医疗费、住房公积金、退休统筹费等达800多万元。
下岗职工在回答问卷调查“同意与原企业解除劳动关系有何要求和希望”的问题中，选择“补发工资，补缴保险费，偿还医疗费、住房公积金和集资款”的比率达到44%。说明很多企业在下岗职工身上多少都有这方面的拖欠。调查发现，那些长期亏损、扭亏无望或长期停产企业的下岗职工对企业已不抱希望，只要能够给他们经济补偿和偿还债务，他们就会“走人”。有的下岗职工甚至表示：“不要经济补偿也行，只要把欠我的钱还我就走。”这些企业资产变现又十分困难，指望其靠自身力量解决上述资金，事实上已不可能，需要政府作出统筹规划和决策，解决资金问题，以促进这些企业妥善解决下岗职工的劳动关系。
4.下岗职工再就业能力偏低。根据课题组的调查，从总体上讲，下岗职工年龄偏大，又技能单一、文化水平不高，就业能力弱。据劳动保障部统计，1998年底35岁以上的下岗职工占的62%以上，补中以下文化程度的占53%。根据课题组对72家企业的问卷调查，下岗职工中35岁以上的占70%。
下岗职工以年龄和再就业能力划分，可以分为35岁以下、36～46岁、46岁以上三部分。35岁以下的职工再就业机会相对来说要多，更容易走市场就业的路子，解决其劳动关系也相对容易；50岁以上的大龄职工，相当大部分由于身体、年龄等方面的因素，成为就业特困人员，但只要解决了他们的出路问题，劳动关系也比较好理顺。而占大比例的中年年龄段职工在再就业上处于比较困难的境地。在目前的劳动力市场状况下，他们能找到的工作多是不稳定的。从就业能力的角度讲，他们无法与城市新成长劳动力竞争；从用工成本的角度讲，他们又无法与农民工竞争，成为市场竞争就业中的弱势群体。因此，最主要的是让他们能以低“价格”进入劳动力市场，或者说解决好他们的社会保险关系的接续问题，这样才有可能处理好这部分下岗职工的劳动关系。
二、若干认识问题
由于下岗职工的劳动关系处理，不单纯是企业与职工间的关系问题，而是涉及国有企业改革和调整、劳动力重组、市场就业、社会保险体系建设等多方面的复杂问题，人们的认识也不尽相同，而这些认识在很大程度上影响着劳动关系的处理工作。因此，要处理好劳动关系，理清一些认识问题是必要的。
（一）关于政府的定位和责任问题
处理下岗职工劳动关系问题产生于国有企业改革中。政府推动国有企业改革，把国有企业推向市场，提高其在市场经济中的生存、竞争和发展的能力，必须讲究策略，尤其深层次的改革，涉及各种群体利益关系的调整，更应该讲策略。只有有所不为才能有所为。关键是政府应该管什么，不应该管什么，这是大的策略问题。政府指令性地安排下岗和亲自“操刀”去“断”劳动关系，是最不策略的办法。它可能产生的后果是引火烧身，不得不包揽所有的职工与企业的利益关系处理问题。在下岗职工劳动关系处理上，政府的主要作用应该体现在：采取适当的社会经济发展政策，制定和实施促进下岗职工再就业的宏观经济和社会政策；加强执法，规范用工，营造有利于下岗职工再就业的环境；制定劳动关系处理政策，诸如解决再就业资金、经济补偿、历史欠债等方面的资金困难，为企业处理好下岗职工劳动关系提供一个宽松的政策环境。
政府对下岗职工转换身份、进入市场还有两个方面的责任。第一，补偿责任。在计划经济体制下，我们实行统收统支的政策，长期保持高积累率，企业利税绝大部分上交国家。对国有企业职工实行低工资、全保障、高福利的政策，形成事实上的国家职工身份，其保险甚至福利由企业和政府负责到底。现在职工下岗、进市场、失业，总之是没有了国有企业职工的身份，享受不到这种保障和福利，政府应该给予补偿。第二，雇主责任。在计划经济体制下，国有企业与政府是“两位一体”，原固定工实质是国家职工，政府是雇主，劳动关系是政府与职工的关系。因此，对下岗职工应承担的雇主责任理应由政府和企业来共同承担，企业是主要责任人，而政府是承担“连带”责任。这个责任，在当前劳动关系处理上主要是历史欠债清偿、经济补偿金支付和社会保险关系接续三项。
（二）关于劳动关系处理如何配合劳动力重组问题
在国有企业改革和调整中，劳动力重组是必然的，但有重组的方式和途径问题。“进中心”是一种方式，“进市场”也是一种方式；社会再就业是一条途径，企业分流也是一条途径。
“进中心”和“进市场”既有并行又有转变问题。对多数地方、多数企业以及多数下岗职工来说，通过中心过渡到市场就业是稳妥的基本的方式。它为下岗职工走向市场提供了缓冲的时间。而那些年青的或其他再就业能力强的下岗职工，由于能够较快地适应市场竞争，应该直接进入市场就业。这是并行问题。“进中心”的下岗职工还有个向“进市场”转变问题。中心毕竟只是过渡和缓冲，劳动力重组最终需要通过进市场来完成。从目前的“进中心”为基本方式，转变到“进市场”为基本方式，重要的任务是：一方面加大直接进市场比例，另一方面加快出中心、进市场的步伐，两个方面的合力推动“进中心”向“进市场”转变。要加快转变速度，劳动关系处理的政策、措施、工作的力度就要加大。
企业分流和社会再就业是下岗职工分流和再就业的两条基本途径。在政策上，这两条途径都要拓展。相对而言，扩大社会再就业是社会各方的共识，但对下岗职工的本企业分流安置，却因为担心企业富余人员的回流而致使政策不明朗，实际工作上也有疑虑。这种担心当然并非没有道理。但是，实际情况要求在扩大社会再就业的同时，不排斥企业分流。一是大龄职工，比较稳妥的也是他们能接受的方式是企业内部的分流，如内退；二是发展较好，特别是要通过改革、改造、改组以加强实力的大型企业，面临改制、技术进步和资产重组，人员分流就可以也应该与资产重组、主辅分离结合起来；三是有部分企业处于资源型城市之中，企业比城市大，社会承受力不允许其排放过多的人员。其下岗职工分流就须与分离社会职能结合，走多种形式的企业内分流安置路子。总之，在劳动关系处理上不能一律要求都要理顺，如一定都走“单行道”，有些企业、有些职工就走不通。
（三）关于隐性就业问题
隐性就业是目前下岗职工中的普遍现象，并成为各方共同关注的新焦点。从根本上说，隐性就业是市场自发形成的一种典型的利益平衡机制。它是下岗职工因在计划体制下受损，而从市场机制中寻求补偿的一种自发行为，是两种体制并存的必然现象。隐性就业在短期内无论对下岗职工、对企业、对政府有它有利的一面。对下岗职工，基本生活费实际上并不能保证其家庭的基本生活，隐性就业使下岗职工得以补贴生活，同时也是参与市场就业的开始，对下岗职工增强市场就业意识，转变就业观念，提高自谋职业的能力都有一定的积极作用；对企业，下岗职工隐性就业可减轻企业再就业服务中心工作压力。对政府而言，隐性就业也是一种再就业，而且多是职工自找门路，对于减轻再就业的压力和保持社会稳定都有好处。
但隐性就业的长期存在，对职工、企业、政府又有不利的一面。对职工，长期的隐性就业，使其正当的、合法权益得不到保障；对企业，没有解决其富余人员问题；对政府，隐性就业没有实现劳动力的重组，并带来劳动管理的困难。因此，隐性就业问题肯定要解决，关键在于用什么办法解决。
隐性就业宜疏不宜堵。大规模地清理隐性就业，强制解除劳动关系，还没有哪个地方取得比较好的实际效果。因为所谓“清理”，就是认定下岗职工的再就业状态；而隐性就业所谓“隐性”，就是不让你认定。强制清理注定是事倍功半。隐性就业实际上是下岗职工以低价格的姿态参加市场竞争，是有人预付了他们的一部分人工成本（社会保险，甚至福利）情况下的竞争。下岗职工作为市场竞争的弱势群体，只有低“价格”，才能在市场竞争中占有一席之地。这是必然的选择，是旧体制向新体制过渡产生的必然现象。在这种情况下，要由政府、原企业解决其社会保险负担问题，隐性就业才可能显性化。所以，上海等地的协议保留社会保险关系，才较好地解决了隐性就业问题，取得了促进再就业、鼓励出中心的效果。因此，采取积极的、解决问题的政策措施，可以更好地使隐性就业显性化。
（四）关于失业保险的承受力和作用问题
按照劳动保障部的计划，1999年在扩面和提高缴费比例的情况下，失业保险基金累计节余100亿元左右，按目前的失业保险支付水平可负担200万人。要加快下岗职工出中心、进市场的步伐，如果有30%的下岗职工享受失业保险，就可以吃空预计的节余数。而我们还没有考虑以下的因素：按照三三制要求，失业保险承担的第一道防线资金从目前的20%多要提高到1/3；下岗职工基本生活费及失业人员的保险金增加30%。如果考虑这些因素，失业保险预计亏空会更大。
实际上相当多省市失业保险基金已经出现或预计出现缺口：浙江省1998年14个县市收不抵支，缺口1800多万；福建省预计1999年缺口1.65亿；天津市预计缺口3500万；贵阳市缺口680万；青岛市缺口100万。因此，失业保险的承受力将成为下岗职工出中心、进市场的重要制约因素。
在这种形势下，失业保险的扩面、提高收缴率，以及建立起财政补贴、兜底制度都是重要的，但更重要的是发挥失业保险促进就业的积极作用，提高下岗职工的再就业率，减少下岗职工转失业的数量，从根本上减轻失业保险的压力。
三、总体思路
（一）基本目标
根据上述指导思想和基本原则，我们可以明确下岗职工劳动关系处理的基本目标：与国有企业改革的目标相衔接，和社会保险体系完善的步伐相一致，进中心与进市场并行，企业分流与社会再就业并举，逐步缩小在再就业服务中心的下岗职工规模，并在3～5年内使绝大部分下岗职工出中心，稳妥解决其与原企业的劳动关系，逐步取消再就业服务中心，基本建立起市场就业机制。
“进中心与进市场并行”是要加快市场就业的步伐。已经进中心的继续保生活、促就业、“断”关系、进市场；新下岗的能直接进市场的就直接进市场。“企业分流与社会再就业并举”是要拓宽下岗职工分流再就业的渠道。进中心的下岗职工出中心既可以企业分流安置，也可以社会再就业；新下岗职工，能在本企业分流安置的先分流安置，而不必都进中心。
（二）政策建议
下岗职工劳动关系问题的处理，需要一系列配套政策。目前，各地相继制订和实施了一些有关这方面的专门政策，但还处于探索之中。为此，本项研究报告提出一些原则性的政策建议。
1.中心与市场衔接的政策
在政策取向上，在加快下岗职工出中心步伐的同时，企业可不再建中心的不建中心，下岗职工可不进中心的不进中心，可直接市场就业的直接走市场就业，可本企业分流安置的要分流安置，以实现从中心向市场的尽快过渡。
可以选择的政策包括：盈利或“转制”企业未建中心不再建中心，下岗职工或内部分流安置，或直接进入市场就业；新下岗职工经过先分流，后下岗和直接进入市场途径分解，剩下的少部分符合进中心条件的组织进中心，从源头上减轻中心压力；在经济发展状况比较好的地区，在产业结构调整较早、力度较大的一些行业，加快由中心过渡到市场的步伐，在撤消中心方面先行一步；确定下岗办法的最后期限和延续政策。大部分地区，从2001年开始，终止职工下岗进中心；到2003年底之前，下岗职工基本上都应出中心。在停止实行下岗进中心的办法后，对于与企业解除劳动关系的职工，有关的经济补偿和社会保险关系接续政策对他们仍然适用。
2.促进再就业政策
基本政策取向是，针对已经进入再就业服务中心和新的下岗职工，提倡多渠道再就业。既鼓励社会再就业，又支持本企业分流。
(1)鼓励本企业分流安置下岗职工。按照1998年中央10号文件关于鼓励企业吸收安置下岗职工的精神，贯彻落实有关政策。不再简单地提倡“单行道”，但提倡配合国有企业改革的“主辅分离”和减下来的人员不再流回主业的做法。
(2)鼓励企业招收下岗职工。对吸收下岗职工的各类企业，按照招收的数量和签订劳动合同期限，给予税收和其他优惠政策。
(3)进一步扶持自谋职业者。对于下岗职工提前与企业解除劳动合同之后从事个体经营或创办私营企业的，除落实现有的优惠政策之外，还可给予安置费扶持和社会保险缴费支持。对组织起来就业或从事个体经营的，国有银行应提供贷款予以扶持，由当地劳动保障部门以提供信贷担保或贷款贴息。
（三）加强劳动合同管理的政策
加强劳动合同管理的目的是从法律上处理好出中心、出企业的下岗职工与原企业的劳动关系，该解除的要解除，该变更的要变更，以实现职工身份的转变。对已经确认为实现再就业的，要及时解除劳动合同；与企业签订保留社会保险（缴费）关系协议的，必须同时解除劳动合同；对被原企业重新招回的下岗职工，应与中心解除协议，并重新签订劳动合同；对停薪留职、请长假或“两不找”等各种人员的劳动关系，应通过国家政策予以明确，可以解除劳动合同的要及时解除。
4.过渡性的社会保险政策
制订和实行过渡性的社会保险和福利政策，是为解决中老年下岗职工的出路问题，其中包括中间年龄段下岗职工的社会保险关系接续而采取的特殊政策，体现政府对中老年职工的负责态度。因此应提倡对距离法定退休年龄5年以内的下岗职工，实行内部退养；提倡对中间年龄段的下岗职工（男40～55岁，女35～45岁），实行协议保留社会保险（缴费）关系（简称协保）办法。协保办法由各地政府做出原则规定。各企业制定具体实施方案和办理程序。应提倡双方协商，共同分担，形式多样的协保办法。
5.经济补偿金和历史欠债清偿政策
下岗职工出中心，与原企业解除劳动关系的，应支付经济补偿金和清偿历史欠债。提倡经济补偿、清偿历史欠债和协议保留社会保险关系的统筹考虑、多渠道筹集资金和多种形式的支付办法。
针对下岗职工与企业解除或终止劳动关系的问题，应专门制定相应的经济补偿政策。除规定的经济补偿金外，允许以安置费等形式加付补偿，以鼓励下岗职工出中心或新下岗职工的直接市场就业。对于下岗职工的历史欠债的清偿，应在与职工解除劳动合同时给予解决。
在支付形式上，除了现金支付外，还可以有其他形式，如经济补偿和历史欠债可以用于协保缴费，也可以折算为住房、改制企业的职工个人股份；对新办经济实体或组织起来就业的，也可以折算为资产，以安置职工；对于特困企业，也可以与职工签订分期付款协议。
通过多种渠道筹集资金。允许破产企业将经济补偿与清偿历史欠债列入职工安置费中，不足的由财政兜底；应允许困难企业变现资产，筹集资金；条件允许的，还可由国有银行提供专项贷款，或地方财政适当分担。
6.其他的配套政策措施
加强劳动保障监察。当前，劳动保障监察工作比较薄弱，这不只是力度不够的问题，而更主要是制度缺陷问题。要扩大劳动保障监察机构的执法权限，使劳动保障监察在规范下岗职工劳动关系方面发挥应有的作用。
失业保险要未雨绸缪。要通过失业保险扩面，提高收缴率，增加积累；发挥失业保险在促进就业方面的作用，要将一部分资金投入于促进再就业，缩短失业周期，减轻失业保险基金支付压力；要尽快提高失业保险基金的统筹层次，以增强失业保险基金的承受能力；要建立和完善财政补贴和兜底制度。
总之，下岗职工的劳动关系处理是一个错综复杂的问题，涉及面广，难度大，不仅劳动保障部门内部各有关单位之间在政策上要相互协调，工作上相互配合，而且劳动保障部门与各有关部门之间也需要通力合作，把劳动关系这一涉及下岗职工切身利益的问题稳妥、顺利地处理好，为国有企业改革攻坚创造必要条件。
课题组主持人：于法鸣
课题组成员：郑东亮 金维刚
郭悦 岳威
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