农民国民待遇与制度伦理分析——兼论“三农”问题的解决对策，本文主要内容关键词为：三农论文,伦理论文,对策论文,国民论文,待遇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“三农”问题根源于缺乏社会公平和经济理性的制度，是积累已久的政治经济矛盾的总反映，而其焦点就是在我国以往的制度设计中，有意无意地损害了农民的国民待遇，对它们造成了制度性的歧视。本文就是本着这一思路，在论述“三农”问题的制度性根源以后，再来探讨这一问题的解决途径，即给农民国民待遇及其制度伦理根据。
一、制度及制度绩效与制度伦理的关系
对于“三农”问题的解决方法的本原性探讨必须首先对一些本原性概念及其相互之间的关系作出分析。我国涉及“三农”问题的一些制度安排之所以无效甚至负效，主要在于它们欠缺公平性，即不符合制度伦理。而分析制度绩效与制度伦理的关系就得先从制度的定义谈起。制度是人类围绕一定的目标而形成的具有普遍意义的、比较稳定和正式的社会规范体系，是大家共同遵守的办事规程或行为准则。制度的本质是通过权利与义务来规范主体行为和调整主体间关系的规则体系，即是一种权利义务分配的关系，它规定了社会成员在现实生活中的实际活动范围以及基本的行为方式。换言之，制度通过对主体权利与义务的明确界定，规定了各种情形下主体的权利空间和利益限度，为主体提供了何者可为、何者不可为的信息和预期。它不仅决定人们发展的社会前景，决定人们的最初机会或出发点，而且决定了个人所拥有的基本权利和应承担的义务以及对社会利益的分享。制度的这种特点使它与人的生存和发展具有了内在的紧密性。制度在一定程度上表明了人的生存和发展的状况，它不仅构成了个人生活于其中的社会环境，而且构成了人的最基本的规定性。制度一旦形成或建立，就成为了任何个人的存在和发展前提，在某种程度上，也就是说，个人一出生就面对既定的制度，面对制度所规定的权利，面对权利所表现的社会关系，这是个人无法选择和逃避的。
制度作为调节主体活动与主体间关系的规范或规则是在主体的实践活动中产生和形成的。可以说，它体现或满足了人类的自身存在和发展的需要，是人类发展自己，完善自己，不断满足自己需求的结果。制度的发展是主体摆脱其原始本能的动物存在而不断拓展其社会性的标志。因而制度是主体社会属性的一种物化形式，是社会关系的整合机制。由于制度安排和规定实际上就是对人们利益的分配和权利与义务的规定，所以，它是否符合社会公认的正义精神和社会上大多数人的利益要求，不仅直接关系着人们对制度的接受、认同、遵守，而且间接关系着由此带来的制度的经济绩效。[1]
制度绩效就是一个经济体系在采用新的制度后，相对于以前而言，在经济质量和数量上所得到的改善和提高。在这里，制度被看作为促进经济发展的一个生产要素，是生产关系中的一个内生变量。著名经济学家舒尔茨曾计算了各种“有形”要素对于经济增长率的贡献，结果发现各种有形要素的贡献所占比重不大，还有很多剩余值得不到合理解释。诺思等人证明这些“剩余值”不是由技术因素造成的，而是源于制度因素。[2]并且进一步对人类经济发展的历史和现实进行全面考察和实证分析后证明：决定或制约经济发展的关键要素是制度而不是技术。正是鉴于制度与经济绩效存在着如此密切的关系，制度经济学把它看作是继天赋、技术、偏好之后经济发展的第四大支柱。
所谓制度伦理是指一定的制度赖以建立和存在的伦理基础，以及制度中所蕴涵的伦理追求、道德原则和价值判断，亦即制度中的伦理。一定制度的设计和安排，要依据某种特定的伦理原则；人们又依据一定的道德标准，对制度是否合道德性及符合的程度进行评价。制度伦理的基本含义是制度的合道德性。它由制度内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所表征，并通过社会经济结构关系和一系列的政策、法规、条例等环节具体表现出来。它依附于制度而存在，对于维系社会经济秩序、规范人们的社会行为具有绝对优先的地位。制度的建立与选择、变革与创新是否与人的发展的根本目的——人本身全面而自由的发展相一致或符合，即制度是否有利于调动主体的积极性、主动性、创造性，是否有利于人的个性解放，是否有利于培养和提高人的素质，是制度伦理存在的目的和意义。换言之，制度与人的发展关系问题就是我们所要研究的制度伦理的历史基础和逻辑根据，是制度伦理研究的不可缺少的重要内容。制度伦理的核心在于公正的社会安排、规范和保护，亦即制度公正是制度伦理的根本原则和最高目标，舍此，制度本身将失去其基本正当的伦理维度。从而公正，包括自由和平等，就成为了制度伦理最重要的衡量标准和原则。从以上分析可自然推知，制度绩效和制度伦理有着密切的正相关关系，即凡是符合制度伦理的内在要求的制度就会产生较好的绩效，相反，如果一项制度设计限制了人的自由，不符合平等精神，从而缺乏激励功能，那么它将是低效、无效甚至是负效的。因而，制度的伦理评价在人类社会的发展过程中是制度变迁与创新的诱导因素与内生变量。
那么，制度伦理到底是怎样来促进制度绩效的呢？这一机理其实并不复杂。制度伦理的功效在具体实践中是借助于制度这个主体来起作用的。符合制度伦理的制度，即通常所说的良好的制度，通过确定行为框架，提供激励机制，激发人们的潜能，创造有效组织运行的条件，降低交易和转化成本，协调复杂的生产过程，促进技术创新等来提高生产效率。与此同时，公正的制度及其蕴含的伦理道德因素具有促进合作效益，克服“搭便车”和机会主义，以及使社会形成良好的利益分配格局，避免一些不必要的利益冲突，减弱人们利益摩擦的尖锐性，为个人与社会的和谐发展创造条件等社会经济功能。制度的这些功能决定了经济活动的获利性和可行性，并影响到收入分配、资源配置和人力资源的开发，从而使得制度框架在一个经济的绩效中起主要作用。[3]但是，在某种意义上，现代社会经济树立符合制度伦理的制度不只是为了降低经济生产和交易的成本，或者是直接为着促进和保证经济生产和经济交易的效率增长，它在很多的时候也是为了更有效和更合理地协调各种社会利益关系，减少甚或消除社会经济生活中可能出现或实际出现的利益矛盾冲突，从而更有效地维护社会经济生活的基本秩序，使之能够真正维持长久的稳定和效率。
正是因为制度是在社会契约和政治认同的基础上对社会全体公民的权利与义务的安排，或者说是为实现此类安排所建立的各种政治规章和伦理规范。那么为了维持制度绩效，制度安排就必须符合制度伦理的核心价值——公正，即国家必须对全体公民的权利和义务作出公正的保护和分配。但是，我国涉及到“三农”问题的制度安排却没能实现权利和义务分配的公正，具体地说，农民在尽到了对国家的义务的同时，却没能享受到对等的权利。农民的政治、经济权利因现实存在的二元结构（主要通过户籍制度、剪刀差及不平衡的财税、社保体制表现出来）而受到侵害，从而使农民与城市居民相比，在权利和义务的分配中处于不同等的地位。并且使得制度性歧视成为了一种客观事实，这不仅体现于城市和乡村之间的关系中，而且还体现于国家与农民的关系中。在国家与农民的关系中，农民处于被动、弱小的地位，其合理利益和正当权利不断地受到来自国家合法权力的伤害。农民权力与国家权力的不对称性，真正意义上的契约精神的缺乏，使村民自治在国家的主导下，其发展不仅受到了来自政府行政权力扩张的压缩，而且具有了浓厚的行政化倾向。我国和农民有关的不符合制度伦理的制度设计不仅使中国社会的城乡差距成为世界之最，而且使“农民”这一具有强烈“身份性”色彩的职业不再是社会分工发展的必然结果，而是演化成了一种社会低等级的象征，不仅使农民享有的政治权利、经济权利、文化教育权力等处于一种萎缩状态，而且使“身份化”的农民向“契约化”的公民转变的过程变得复杂而漫长。
二、依据制度伦理精神，给予农民国民待遇是解决“三农”问题的必然选择
在这里，制度伦理精神即是指制度伦理的核心价值——公正，而公正是由自由、平等这些人类的普遍价值予以说明和表现的，离开了它们，公正将是抽象的、空洞的、不可理解的东西。自由和平等成为当代人类社会的普遍价值追求，是以人类历史发展的深刻必然性为基础的，它们既是人的发展的前提，也是人的发展的必然结果。如果背弃了自由和平等的价值要求，制度就失去了其存在的合理依据，也就无公正可言。
自由和平等不仅是制度合理或公正应诉求的基本价值，同时它们本身也构成制度的基本内容。自由和平等在其现实性上是人的权利与义务的统一。权利表征着人的发展源于个人是作为独立自主而又平等的人而存在，是人的自由、平等价值的重要表现。人的自由、平等价值的实现程度是通过人们在现实生活中所能够拥有的政治权利、经济权利以及其他各种权利实际体现出来的。
自由和平等之间有着密切而内在的联系。首先，自由以平等为条件，自由是平等的自由；如果没有平等作保证，自由就会为不自由所取代。在不平等的社会条件下，自由会异化为一部分人的自由，另一部分人的不自由。如果一部分人的自由以另一部分人的不自由为代价，那么这样的自由也就不成其为自由。因而自由必然要以一定的社会平等为其基本前提，在此，平等是自由得以存在和发展的保障，是防止自由异化的防线。其次，平等是自由的平等，平等以自由为基础、为其基本内涵，如果不是这样，平等就会成为一种空壳，就会演化成为一种变相的特权和歧视。在现实中，正是自由和平等的这种相互依赖性、统一性体现了制度的公正和合理。
1.废除二元户籍制度，给农民以真正自由的人身权利，是解决“三农”问题的根本途径。一个国家的公民享有多大程度的自由，往往代表着这个国家文明发展的程度。人的自由价值在制度中具体化为主体所享有的各种个人权利。个人作为主体享有一系列的自由，如人身自由（包括迁徙自由）、政治自由、经济自由、社会自由等等，这些自由往往是以个人权利的形式表现在制度中，即自由转化为法定权利，成为自由权。因而，制度对个人权利的保障，是一个社会肯定人的自由的最直接的方式。没有制度对个人权利的保障，自由就是不完善的、不充分的。而且历史证明，只有保证和促进所有公民的自由权利得到公正平等的发展，才能真正持久地保证和促进每一个人的基本权利和自由，从而最终较为稳妥而和谐地保持社会的稳定和发展。具体地说，全社会所有的人在多大程度上获得了自由平等的发展，主体性在多大程度上得到充分发挥，社会生产力也就在多大程度上获得了发展。
有效率的经济制度要求各种生产要素能自由流动，但在我国的二元户籍制度下，人力资源这种最重要的生产要素的自由流动却受到了限制，从而使得资源配置无法达到最优状态。在二元户籍制度下，每一个人一出生就被严格地划分为“农民”和“城市居民”，这实质上是血统论的翻版。农民也就因其身份的限制，失去了自由迁移的权利，被牢牢地束缚在生养他的土地上。由于二元户籍制度人为地在城乡之间挖出了一条难以逾越的鸿沟，剥夺了农村人口自由向城市迁移的权利，使得农民在就业机会、发展机会和受教育机会等方面天然地与城市居民不可同日而语。这既不符合市场经济发展起码的公平竞争原则，也与制度伦理的本质要求相去甚远。此外，这种制度严重制约着我国现代化的进程，造成大规模的农业劳动力不得不在农村社区内部从事高度分散的、低效率的劳动，导致小规模土地经营上农民兼业化的普遍发展。[4]由于农村劳动力无法自由迁移，使得农村中过剩的劳动力和城市中充足的资本的结合发生了阻隔，现代商品生产的关键一环在此遭致了缺损，由此，刘易斯的“二元经济结构模型”的运行机制的重要前提被彻底破坏，不仅严重阻碍了我国工业部门的发展和城市化的进程，而且也有违“转移农民、减少农民、富裕农民”的改革思路。长期维持这种局面，不仅不利于彻底打破农民与土地的联系，而且会严重滞缓传统农业向现代农业转变的进程，阻碍农村生产力的发展，并进而影响到整个社会的经济发展状况和文明进步的程度。所以，废除城乡隔绝的二元户籍制度，给农民以真正的自由迁移的权利，不仅是制度伦理的内在要求，而且是实现劳动力与资本的自由组合，优化资源配置的必然选择。这样，不仅有利于农村生产效率的提高，而且有利于社会整体福利的改进。
2.遵循制度伦理的平等原则，取消剪刀差，改革不平衡的财税体制，使农民享受到均等的公共品供应，以及让社保系统覆盖到包括农民在内的全体国民，是解决“三农”问题的现实操作途径。
制度设计应该遵循的第二个伦理原则就是平等原则。制度伦理的平等原则是建立在人的种属平等基础上的社会平等。社会平等最基本的内涵即是人与人之间的同等对待的社会关系，它通过人在社会生活中的方方面面表现出来，其中最主要地体现为权利平等、机会平等和分配尺度平等。这些平等又可称之为社会条件平等，这是社会所能够为的，从最本质意义上以人的生存和发展为基本目的的，以及从最实效的意义上为社会的正常运转所提供的必要的、也是必须的条件。阿德勒曾经这样来界定社会条件平等：“条件平等可以是个人地位的平等和他们所享有待遇的平等；也可以是个人对这种或那种的基本人类之善事物（如政治自由、财富、一个健康的环境或教育）的拥有方面的平等。他们对这类善事物的拥有方面的平等依赖于受社会控制的各种因素，而不是完全取决于他们自己。”[5]阿德勒的这段话也说明平等是受制度制约的。
对于制度伦理的平等诉求，罗尔斯也曾说过社会制度的首要价值就是正义，在这里，罗尔斯所说的正义在很大程度上即是指社会制度的平等，并且认为，一项正义的制度安排就是使其最大限度地实现某种平等。因而一般说来，如果个人负有支持制度的义务，那么制度必须首先是正义或接近正义的，即是制度必须平等地规定每个人的权利和义务。
从20世纪50年代初期开始，国家为了加速实现工业化，通过剪刀差和农业税将大部分农业剩余和高素质劳动力投向城市非农产业，结果是城市非农产业的劳动生产率迅速提高，由此决定城市居民收入也大大提高；相反，农村为工业化发展奉献和积累了大量资金，却得不到应有的技术、资金、设备和智力投入，农村公共产品供应和城市相比存在很大差距，甚至连计划生育、民兵训练、乡村义务教育等纯公共产品也要由农民自己负担。现行财税体制使农村成为了过度输血者，导致农村的发展缺少了重要的一翼——资金积累和完备而有效的公共产品供应，农业生产效率因而长期无法提高，农民收入增长乏力，城乡居民收入差距也就随之拉大。
从制度伦理的平等原则来看，我国现有的社会保障体系也是不公平的。在我国现有的社会保障体系下，城市居民不管在岗还是下岗都享受着国家提供的比较全面的医疗、住房、最低生活补助以及退休养老等方面的福利待遇，而这些在农村中基本都是缺失的。从人道主义精神及一个公民应享有的基本权利方面来说，一个国家的社会保障体系天然地应该涵盖她的全体国民，这不仅是社会文明发展的必然要求，也是一个国家必须承担的基本职责。
生存权是公民个体所享有的最为基本的权利，而社会保障是其得到保护的主要体现，是公民生存权的最后一道屏障。每个人都需要一种起码的安全感，每个劳动者都应享有基本的保障权利，使自己和家人的基本生活需要在现在与将来都能得到一种肯定。社会保障制度是现代工业社会的产物，是随着经济的发展而发展起来的，庇古曾指出，社会福利与国民收入是对等的，但我们也应看到，保障水平也是与社会文明发展程度相一致的，尤其是和一个国家的人道关怀精神相关。由于贫病、老年化以及其他天灾人祸主要并不是源于个人的过失，在很多情况下也超出了一个人所能承受的限度，这就需要政府组织起一个覆盖全体成员的安全之网。因此，社会保障可以说是政府设立的一种制度，是运用大众的财富，来给最需要的人以最应得的支持。这里，福利既是伦理的目标，同时又具体化为社会的目标；公民的基本政治权利，既是一种抽象的概念，又是一种实实在在的体现，这就是由公意的代言人——政府，来保证公民享有最低标准的安全保障，如营养、健康、教育和就业机会。社会保障不是慈善事业，而是政府的一种职能，决非可有可无；被救助者也决非是接受施舍和恩赐，而是享有一国公民的基本权利。在罗尔斯的无知之幕后面，人们会选择每一个体都享有平等权利的社会。[6]
在最近几年又重新受到重视的新自由主义理论指出，社会经济应包含两个缺一不可的领域：一是能带来经济效率的市场，它是社会财富增长的驱动力；二是能带来社会“公正”、“安全”的社会保障制度，它是社会的安全网和减震器。对所有困难者予以救济，筑起社会安全的保障线，是顺应人类文明和人性发展的起码的社会福利要求。
制度伦理的平等诉求在我国现在所进行的市场经济的改革中显得尤为重要，国家作为立法者，在进行制度设计时必须视任何行为主体为平等的、统一的主体，绝不能预设对某些行为主体有利或不利的行为规则和规范。这一原则的现实意义在于确立一个真正公平和平等的市场竞争环境。
在我们的现实社会中，充斥着许多正式的和非正式的歧视现象，但歧视和制度伦理的平等诉求是格格不入的。歧视背离并直接损害了公正的基本规则，损害了社会的每一个成员都应具有的平等、自由的基本权利，损害了一部分社会成员作为人的基本的种属尊严；歧视背离了机会平等的基本规则，不恰当地膨胀了一部分社会成员的机会资源，同时又剥夺了另一部分社会成员尤其是困难群体成员的机会资源，限制甚至阻塞了这些社会成员的发展前景；歧视不考虑社会成员共享社会发展成果的问题，人为地在社会群体之间设置了一种刚性化的隔离，并且以此来阻塞社会各种生产要素的自由流动。歧视，尤其是制度歧视是对人的一种恶意的差别对待，它公开地不把一部分人当作同等的人来尊重和看待，并通过法律规定的形式剥夺了他们应享有的权利。制度歧视使制度本身的正当性发生了问题，从而引起社会成员对这项制度设计的怀疑乃至否定，进而导致制度运行成本的提高，并最终使得此项制度缺乏效率。从而，一个社会为了保证自身的安全运行和健康发展，就必须消除歧视现象。一个社会虽然不可能完全消除所有的歧视现象，但是一个现代社会、一个健康社会，至少应当做到在制度安排的层面上、在政策制定的层面上讲行合理的设计，以杜绝并防止正式的歧视现象亦即制度和政策层面上的歧视现象，而且应当尽可能地消除或减少非正式的歧视现象。就此而言，作为社会公共利益的代表者，政府负有不可推卸的责任。[7]具体到“三农”问题方面，如何让农民在财税体制、公共产品供应、社会保障等领域不受制度性歧视，和城市居民享受同等的国民待遇，就成为了政府不可回避的重要问题，同时，这也是解决“三农”问题的现实操作途径。
三、结语
制度规定了人们之间权利与义务的分配关系，权利义务分配的不公正，究其根底，是制度漠视和偏离了整个社会的发展、全体国民的价值追求、以及人性的需要和人的解放。今天“三农”问题的存在和发展已经使农民的生存需要的满足变得日益艰难，更无须提及农民的享受需要和发展需要的满足。反思我们的现代化发展历程，尽管我们宪法和其他法律肯定了所属社会成员的公民地位，规定了社会成员所享有的一系列的公民权利，在理论上我们也声称公民权利具有广泛性、真实性、平等性等特点。但是在社会发展的过程中，我们无论是在观念上还是在制度的构建上都忽视了农民的生存需要、发展需要以及他们的价值追求，实际造成了社会公民权利和义务分配的不公正，农民的公民地位得不到尊重、权利得不到实现。因而，确立以全体国民的生存和发展为基本价值取向的、公正的权利义务分配体系依然是我们这个时代、这个社会最为迫切的需要。
寻求社会权利义务分配的公正，给农民以国民待遇，就是要在我们的制度构建中确立农民作为“公民”的地位和保护农民的“个人权利”。只有对所属全体社会成员的个人权利予以切实的保证，制度才能够从最起码的底线的意义上肯定人的价值和尊严。尽管不同的国家或社会，其发展水平不同，但是无论如何，人的自由流动的人身权、就业权、受教育权、平等的纳税权和公共产品享受权以及社会保障权是每一个国家或社会中的所有成员都必须拥有的，这是社会、制度公正的基本之意，也是我们解决“三农”问题的根本之路，更是中国建设健全的市场经济、走向法治社会的基本方向。
由此，我们对“三农”问题的研究和探讨不能仅仅局限于经济学、统计学意义上的分析和论证，而必须立足于制度伦理的高度。在制度伦理中，人不再有等级、身份之分，都是无可争辩的平等的主体，人的价值追求、人性需要的满足，人的自由而平等的发展，成为思考一切问题的出发点和最终目的。
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