城乡统一土地市场制度创新及政策建议，本文主要内容关键词为：城乡论文,制度创新论文,土地市场论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2007-01-08
中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1002-9753(2007)02-0028-13
一、我国土地市场制度结构的典型二元特征及其矛盾
(一)割裂：土地市场制度结构的典型二元特征
随着改革开放的不断深入，我国社会主义市场经济体制逐步形成和完善。土地市场作为我国社会主义市场经济体制不可分割的一部分，也不断发育和形成。目前，我国的土地市场由三部分组成：农村土地市场、征地市场和城市土地市场。我国的城市土地市场已基本建立起来并且形成了相应的地价体系；而在农村，由于大量的农用地和非农用地都在自发流转，客观上土地市场已经形成，但是在制度和政策上并没有建立起来，地价体系也未形成。至于所谓的征地市场，由国家独家垄断，行政运作，一边低价从农村农民手里征得土地，另一边高价在城市土地市场出让，征地成为农村土地“转换”为城市建设用地的惟一合法途径，由此，割断了城乡土地的自由合理流转，割断了城乡土地市场的有机联系。因此，我国城乡土地市场和地价体系是割裂的。
我国城乡割裂的土地市场制度结构，表现为典型的二元特征。一是土地产权城乡二元。农村土地属农村集体所有，城市土地属国家所有，城乡土地所有权及其使用权之间不准自由交换。二是城乡土地用途二元。农村土地农用，城市土地用于城市经济建设，城乡土地不能自由合理流转。三是城乡土地市场二元。城乡土地市场是割裂的。四是城乡土地价格二元。城乡土地价格体系是割裂的。五是城乡土地规划和土地管理二元。规划和管理政出多门，城乡割裂，尤其是农村土地规划和管理薄弱而无力。
市场垄断和城乡土地市场割裂，一方面排除市场机制，造成农地非农化过渡，另一方面驱使地方政府过度征地和逐利。二者都同时导致工业化、城市化用地粗放、效率低下及不利于土地的可持续利用和侵害农民的土地财产权益。我国城乡割裂的土地市场制度结构，使其效率和公平双双受损。
(二)城乡土地市场制度割裂的原因
1.传统计划经济体制的产物 新中国成立后，在资金稀缺的条件下，优先发展重化工业的赶超战略的确立使政策偏向城市[1]。国家为了保证城市工业的快速发展，通过严格的户籍管理体制、严重扭曲的产品和生产要素价格的宏观政策、高度集中的资源计划配置制度以及没有自主权的微观经营机制等手段，建立了城乡分割的二元经济结构和二元管理体制。国家通过财政税收体制和统购统销政策把农村的财富转移到城市。我国城乡割裂的土地市场制度就是在这种二元体制背景下逐步形成的。即农村的土地属于农村集体所有，农村土地农用；城市土地属国家所有，用于城市经济建设，二者的分割十分明显，土地作为一种生产要素在城乡之间不能自由流转。若军事国防、行政或工业用地占用农村土地，采取行政无偿划拨，不存在市场交易。
2.基于现实的考虑 一是保持农村土地集体所有是对农民就业和社会保障的考虑。我国是世界上人口最多的国家，在农村地区存在着大量的剩余劳动力，土地是最重要的农业生产资料，农村土地的集体所有在一定意义上隐含着对农民劳动就业和基本生活权利的保障。国家希望通过农村土地的集体所有、农产承包来缓解农村剩余劳动力转移的压力和减轻贫困农村基本生活保障的压力。二是城乡土地市场“二元”管理也是国家粮食和农业安全的需要。我国属于人口稠密的国家，可利用的土地特别是可耕地少，人均耕地面积大大低于世界平均水平，为了保证国家粮食安全，也必须要严格保护可耕地面积，严禁耕地非法转用[2]。
3.法律体系不完善的结果 国家立法部门对农村集体土地流转问题向来持谨慎和保留的态度。1988年《宪法》修正案规定“土地使用权可以依照法律规定转让”，同年修改的《土地管理法》第二条亦曾规定，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权的转让办法，由国务院另行规定”。事实上，两年后于1990年国务院仅出台了有关国有土地使用权流转的法规性文件，即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。农地使用权流转则由15年后于2003年实施的《农村土地承包法》做了详尽规范，而有关农村集体非农建设用地(使用权)流转的实施性立法至今没有出台。虽然1998年和2004年修订、修改的《土地管理法》第二条第三款仍有“土地使用权可以依法转让”的规定，但第六十三条同时明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”第二条第四款和第四十三条又分别规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”由此可见，国家立法对农村集体非农建设用地流转设定了严格的限制，从法规制度上严格地将农村集体土地拒之于市场门外，而事实上农村土地市场又是客观存在的，这就形成了中国土地市场的双重性，即较为规范的城镇国有土地市场与欠规范的农村集体土地市场同时存在，然而由于法规的制约，两者之间难以有效地融通而呈割裂状态。
4.国家土地征收(用)制度安排直接阻断城乡土地市场 随着工业化、城市化的加速，必然有相应量的农村土地转换成城市或工业用地，在我国，这个转换的惟一合法途径是土地征收。我国新《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。新《土地管理法》第二条第四款也规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国的土地用途转换制度包括两个环节：一是国家或其代理人各级政府发动土地征收权，征收农村集体所有、农民承包经营的土地，“转换”成国有性质的土地；一是通过城市土地市场，以“招、拍、挂”，协议，划拨等形式出让。国家独家垄断土地征收市场，既是农村农民土地的独家“买者”，又是一级城市土地市场的独家卖者。可见，土地由农业用地转为城市用地，并非是土地的供给者和土地的需求者直接进行市场交易，正是这种人为设置的制度壁垒把城乡土地市场割断，这是一个层次意义上的城乡土地市场空间上的割断。然而，土地的转换，不仅仅是土地权利的“转换”，而且是土地产权在价值上的实现。国家一边从农民手里低价征收到土地，之所以说是低价，是因为现行有关法律规定，征收耕地的补偿费用按原土地用途产值的若干倍进行补偿，而非土地的市场价格；一边高价在城市土地市场出让，二者之间有相当大的价差甚至是巨额的获利空间。从理论上讲，一定面积收益为1的农田，转换为工、商用地，其收益可增加为10倍、100倍，甚至更多。实证研究结果表明，经济发达地区土地征收、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50[3]。可见，在土地权利价值实现的过程中，市场机制被排除在外，土地均衡价格形成机制和基于竞标地租理论的一般土地利用机制不起作用，当然也就不存在土地的供给与需求通过市场机制的作用形成土地的均衡价格，同样也不会得到基于竞标地租理论模型的平滑和连续的均衡地租曲线，在这里，由于行政垄断定价势力，导致竞标地租曲线折断(图1)。这是又一层意义上的土地市场的价格割断，也是最实质意义上的割断。
图1 非均衡价格/折断的竞标地租曲线
注：①土地供给曲线所以是垂直于横轴的一条直线，是因为假定土地的经济供给缺乏弹性。②竞标地租曲线是城市各种用地竞标地租曲线的包络线[4]，这里是一条简化的、折断的竞标地租曲线，用D来代替。
5.法律制度背后的土地产权歧视 我国农村土地产权是虚位、残缺和模糊的[5]，由此导致土地产权不具有排他性及其在土地市场交易中的一系列不良后果。从另一种意义上讲，我国农村土地产权与城市土地产权不对等，存在着严重的产权歧视，这是导致土地市场制度割裂的背后力量。一是城市土地所有权与集体土地所有权在内涵与外延上有很大的区别，国家土地所有权更具有所有权的绝对性特征，而集体土地所有权受到比国外私人土地所有权更多的限制，集体土地所有权不具有绝对性，不是一项真正的“所有权”，是国家通过政治力量赋予农民集体的，其权能的缺失是与生俱来的、无法改变的[6]。二是城市土地使用权与农地承包经营权也有很大差别。目前农地承包经营权的债权特性强，而物权特性较弱，从物权法角度，农地使用权应称为农地物权。农地使用权流转制度的不健全，使农地资源的利用处于分散和低效状态，不利于土地的集约化经营和土地经济效益的提高，不但把城乡土地市场分割开来，而且严重阻碍了土地、人力等资源向工业、城市的转移。农地使用权分配的利益格局缺乏法律上的稳定性，靠政策调整难以解决现实中的利益冲突。三是城市土地使用权与乡镇企业建设用地使用权的不统一，乡镇企业建设经营用地的初级市场发展不规范，乡镇企业建设用地流转的二级市场法律规定不健全、交易不规范的问题严重影响并畸化工业化、城市化进程[7]。
(三)土地市场制度的矛盾
现行土地市场制度，特别是征地制度对推动城市化进程、保护耕地资源和增加地方政府收入曾起到很大作用，但是人们也付出了沉重的代价。这套制度越来越不适应我国经济社会的可持续发展，暴露出许多问题与矛盾。
1.与市场经济体制改革方向相矛盾 自从党的十四大确立我国建立社会主义市场经济体制改革目标以来，经过十几年的改革发展，商品市场已建立起来并逐步完善，但要素市场特别是土地市场发育滞后，城乡割裂的土地市场制度是与建立和完善社会主义市场经济体制的努力方向格格不入的，这个问题不解决，统一完善的社会主义市场经济体制就不能最终建立起来。所以，首先要解决以土地市场的特殊性而固守政府行政垄断土地一级市场的观念认识问题，土地要素配置必须市场化，即在国家宏观调控下充分发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。
2.与效率目标相矛盾 从整体上来把握，无论是国家垄断的征地市场，还是城市政府垄断的一级土地市场，仍然是运用行政权力决定土地资源的配置，市场交易价格被各种行政特权制定的垄断价格所替代，土地价格机制扭曲。实践已经表明，由政府垄断的土地市场结构必然是低效率的。一是城市化进程中土地价格不能正确反映其稀缺程度，土地市场价格机制无法正常发挥作用，导致土地扩张速度过快，对耕地保护造成很大压力。二是土地利用效率低下，土地资源浪费现象严重。尤其是各类开发区滥占耕地问题最为严重，并造成了大量土地“撂荒”现象。
3.与公平目标相矛盾 随着市场经济体系的建立，过去简单的国家、集体和个人之间的利益关系由于私人利益的凸显、社会阶层的分化和利益集团的形成而变得十分复杂，突出地表现为公众利益与个人利益、公众利益与政府利益、政府利益与官员利益之间的分化明显，公众利益与公益事业的区别也日趋明显。而现行的土地征收制度一方面几乎将所有的农地非农转用都纳入征收范围，而不管转用的目的是个人利益、公众利益还是公益事业；另一方面土地征收基本排斥了市场在农地产权转移中的作用和公众参与，“涨价”全部“归公”[8]，尤其是地方政府摄取了农地转非后的巨大土地收益。尽管政府凭借行政权力进行资源配置可以获取高额垄断利润，实现政府自身的政治和经济偏好，但在实际上，政府独占垄断利润的代价是国民经济的整体利益受损。在政府获取巨大垄断利润的背后，有相当大一部分来自失地农民的利益损失，来自于城市消费者为政府垄断利润的付费，来自对公众投资人投资收益的摄取。从这个角度看，政府通过垄断土地资源所获取的利润实质上是“行政垄断市场权力的租金”[9]，而为权力租金支付成本的则是国民大众。
4.与推进城市化目标相矛盾 从宏观上讲，城市化是我国全面建设小康社会和实现现代化的基本途径。从城市化与土地利用关系来讲，在正常的土地市场机制下，城市化是节约土地的，但在我国现行城乡分割的土地市场制度下，使城市化的进程偏离了正常轨道。一方面伴随着土地的城市化，使地方政府和开发商获取了农地转非的绝大部分好处，而拥有绝大部分土地产权的农民则没有相应地分享到城市化的成果，这是矛盾的。另一方面，现行土地市场制度为政府滥用土地征收权、热衷经营土地牟利和开发商大肆圈地大开了方便之门和提供了法律制度保护，一致出现土地的城市化超过人口的城市化，看似低成本的城市化恰以土地浪费等巨大的社会成本损失为代价，而且也损害了未来城市化的健康发展。再者，本来城市首先具有集聚功能，其核心是农村人口进城，转变成城市人口，通过人口集聚和产业集聚以及生产力和效益的提高来促进整个经济的增长，但是我国的城市却没有明显地看到这些特征。因为现行土地市场制度下，农民的土地不能自由向城市流动，其财产权利不能在经济上得到实现。而靠另一种行政手段对失地农民的补偿，不能保障农民进城立家兴业，农民不能真正离土离乡，民工潮成为世界城市化过程中独有的现象，这对农民和城市化都造成不利的影响，从而使我国的城市化徒有其表，所以必须对城乡割裂的土地市场制度进行改革。我们认为，建立健全城乡统一的土地市场制度是解决全部问题的核心和关键。
二、城乡统一土地市场制度创新的理论和路径与目标选择
(一)城乡统一土地市场制度创新的理论依据
1.现代市场经济的一般特征 尽管中国已经选择了市场化的改革道路，但不容否认的事实是，20多年来，中国的改革只是在技术层面模仿了现代市场经济的形式，而没有认真汲取现代市场经济制度的本质。尽管这种模仿在短期内可以产生较大的收益，甚至可以率先推进产品的市场化，但从长远看，由于在基本经济制度、主导意识形态、乃至国家政治架构层面，传统体制的制度机理仍在发挥作用，致使要素市场化的改革严重滞后[10]。根据现代市场经济理论，现代市场经济是指存在政府宏观调控的成熟的法治市场经济。现代市场经济的一般特征包括：(1)现代市场经济是以完整的产权为前提和基础的经济，是不同产权之间的平等交易；(2)政府主要借助经济和法律手段间接干预经济；(3)完备的法律体系成为经济稳定运行的重要条件，政府的权力行为受到公众纳税人的有效制约和法律的有效规范；(4)健全的现代市场体系成为资源流动和配置的载体。
2.统一市场一般质的规定性 现代市场体系是统一、开放、竞争、有序的市场体系。现代市场体系所要求的统一、开放、竞争、有序诸方面是相辅相成的。统一市场要求竞争和开放，竞争有序依赖于统一市场，建设统一市场是建设现代市场体系的关键环节。统一市场可以从多角度做出其一般质的规定性：(1)从市场体系规定，统一市场是指完善的市场体系，不仅包括商品市场，也包括各类生产要素市场；(2)从产品和要素的流动性规定，在统一市场上要素自由流动、企业自由流动、产品和服务自由流动，这就是马克思在《资本论》中描述的“资本和劳动力能够更容易地从一个部门转移到另一个部门，从一个地点转移到另一个地点”；(3)从各类市场主体的市场定位规定，统一市场要求各类市场主体平等地进入各类市场并平等地使用生产要素；(4)从市场规则规定，各个地区的市场规则统一，各个地区市场按照统一的规则运作[11]。
3.土地使用权能在性质上是一致的 土地市场作为一种重要的生产要素市场是现代市场经济及其市场体系不可分割的一部分。土地市场制度同样具有上述现代市场经济和统一市场制度及其运行机制的一般性质。并且由于土地商品的特殊性，“土地所有者在实际上所拥有的是实施一定行为的权利。对他来说，通过挖掘将土地移到其他地方也是不可能的[12]。”“在市场上交易的不是物资实体，而是采取特定行为的权利，个人拥有的、由法律体系确定的权利(科斯，1991)[13]。”这种权利的交易也必须按照市场平等交易的原则进行。为此，市场交易的客体——土地权利(使用权能)首先必须是统一对等的。国外土地市场制度的历史变迁向我们说明，土地使用权能和土地市场在本质上是统一的，不同的土地市场管理制度仅仅是因为不同的土地利用方式而已。纵向上看，随着社会大分工和城市的形成，从而形成了城市同周围农村相对立的地域分工时，才具有近代的意义。即城市与农村的差别在于社会分工的差异上，城乡土地利用的功能分区取决于社会经济形态的演变，城乡土地利用的各个方面反映和适应的是社会经济的差别，那么对于农村土地和城市土地而言，相同的利用方式下其土地经济属性和政策应该是一致的。即对于土地市场的建立，土地价格内涵的确定应该在同类型的用地类型中达到一致，同时对于土地流转和土地产权的限制都应该是出于国民经济发展的必要而针对不同土地利用类型。横向上来看，国际上各个国家或地区对于土地市场管理政策的差异都是集中在对于不同土地利用类型上而采取不同的政策，特别是对于农地和非农地之间的差异。例如：一个农户拥有一定量的农地用于农业劳作，同时也拥有一定量的非农建设用地(例如自住房地产)满足自己居住等生活上的要求。他的非农用房地产与土地市场中的其他非农用地在产权属性和经济属性上没有差别，能够自由进入市场租赁、买卖、抵押并获得合理的收益，即拥有完全产权；但是他所拥有的农地则因为国家对农地的保护政策不能擅自改变用途，其土地产权受到一定的限制，但同时得到国家相应的合理补偿，其土地权益在实质上是等同的。比如在美国，如果某一地块的农地发展权受限，即意味着国家购买其发展权并给予对等的市场价格补偿[14]，如果因规划的改变，这一地块重新获准开发，那么该土地的拥有者，既可以自己开发也可以转移(让)其发展权。从中可以看出，土地产权市场制度在本质上是统一的，土地使用权能在性质上是一致的。国家对于同一产权主体下的农地和非农用地采取不同政策，这种不同并不是因为土地权能或权属差异，或者是行政范围归属的不同而产生的，仅仅是因为两种土地截然不同的利用方式而产生的[15]。
上述现代市场经济和土地市场制度理论为我国城乡统一土地市场制度的创新提供了强有力的理论依据和发展方向。因此，我国土地管理政策的制定也应该是在城市和乡村之间没有根本上的割裂和差异，达到城乡土地市场制度的统一，使得不论在农村还是城市，等同经济属性或产权的土地应该具有等同的土地使用、交易、收益和处分的权利。
(二)城乡统一土地市场制度创新的路径与目标选择和理论模型
1.理论分析框架和制度创新的路径与目标选择 根据新制度经济学制度变迁理论，我们可以建立如下用于分析中国土地市场制度变迁和创新的经济学理论分析框架：土地市场制度的历史变迁源于客观条件的变化，当客观条件发生变化后，就会产生外部利润，而这种外部利润并不能在现行土地制度安排下获取。因此，对经济当事人而言，要想获取这种外部利润，就必须改变现行的土地市场制度安排，实现土地市场制度的变迁和创新，这就是诱致土地市场制度发生历史变迁的经济学原因。无疑，当土地市场制度变迁和创新的要求得到满足时，土地市场制度变迁和创新也就得以完成，外部利润因而也就能够内部化。因此，土地市场制度变迁因客观条件变化产生的外部利润而起，以外部利润内部化而终[16]。
随着我国经济市场化和工业化、城市化的加速发展，土地商品的价值属性不断显现，特别是当由农村土地转换成城市建设用地时，其价值会成倍增加。然而，由于我国现行土地市场制度特别是土地征收制度的安排，使实际上的土地持有者——农民不能分享其土地转换的增值收益，即确实有外部利润存在于现行土地市场制度之外，而且数额巨大。所以，要求对我国现行土地市场制度进行变迁和创新成为了历史的必然。
对于我国土地市场制度的改进和创新，有两种路径选择：一是在现有土地市场制度框架内，主要靠增加对征地补偿费等行政手段来改进；一是打破现有土地市场制度框架，以农地(包括农村建设用地)入市为突破口，进而形成城乡统一的土地市场体系进行创新。我们运用上述现代市场经济理论和制度变迁分析框架对之进行论证分析。
路径Ⅰ：现有土地市场制度框架内的解释
按照一般流行的解释是：缩小征地范围、提高补偿标准、规范征地程序和严格土地执法。(1)缩小征地范围的逻辑矛盾。缩小征地范围，就是把征地逐步缩小到“公共利益”用地的范围内，那么，按照合理的逻辑，非“公共利益”的用地就应该采取非征地的形式或途径获取。但目前的解释似乎并非如此，其用意是仅仅提高非“公共利益”用地的征收补偿标准而已，因为征地是土地“农转非”的唯一合法途径的现有制度安排不能被打破，这在逻辑上显然是矛盾的，逻辑矛盾的背后是体制和利益的矛盾。(2)提高补偿标准的非合作博弈。地方政府滥用土地征收权的偏好和不愿退出对土地市场的行政垄断，在很大程度上是由于土地转换的巨额增值收益使然。国家也曾几次提高征地补偿标准，在很大程度上这是农民抗争和与政府博弈的结果。抗争是农民土地财产权益被剥夺的无奈举动，而中央政府、地方政府和农民间的非合作博弈是不争的事实，并且在这种非合作博弈中农民往往处于劣势。所以，靠这种非市场机制的行政征地补偿定价，很难有效地保护农民的土地财产权益，这意味着农民的“外部利润”并不能在现行土地制度安排下获取，这种“外部利润”也不能内部化。至于规范征地程序，其基本主张还是在行政程序和行政诉讼内打转转，大大限制了诉讼范围、行政立法、行政审查、行政仲裁，很难对征地行政权力进行必要和有效的约束。比如2006年国家有关部门出台的一项涉及对征地补偿安置方案和实施过程合法性审查的规定，只从行政层面审查和协调裁决征地补偿安置方面的争议，而不对经依法批准的征地合法性进行审查[17]。在西方市场经济国家都有完备的司法审查和援助机制。而我国的“土地违法”多由地方政府主导[18]，土地制度不改，违法占地难止[19]。可见，之所以土地违法屡禁不止，与地方政府的角色定位和利益分配机制有关，关键还在于现行土地市场制度无法处理好土地市场关系中实际存在的各种利益关系。在西方市场经济国家，不存在像我国如此庞大的土地执法机构和执法队伍，但很少有什么违法批地用地，其主要原因是形成了用地者的自我约束机制，关键在于运用市场机制处理好了土地市场交易中的各种利益关系，这一点是很值得我们深思的。可见，必须对现有的土地市场制度框架进行突破。
路径Ⅱ及其制度目标：打破政府对土地市场的行政垄断，以土地使用权能性质的一致性为基础，以农地直接入市为突破口或路径，建立城乡统一的土地市场制度。
前述的理论分析和西方市场经济国家的实践已经证明，土地市场本来应该是统一的。如何实现我国城乡土地市场的统一，我们认为打破政府对土地市场的行政垄断，让农地直接合法入市是必然和现实的路径选择。打破政府对土地市场的行政垄断，就是改革征地是土地“农转非”的唯一合法途径的现有制度安排，把征地行为严格限定在“公共利益”用地的范围内[20]，并按照成熟市场经济国家的做法，把征地权作为对土地市场宏观调控的一种手段来谨慎行使[21]。那么，其它大量的非“公共利益”用地，不能依靠发动土地征收权征收农地，而应主要依靠盘活城市土地存量市场以及在国家宏观调控下允许农村集体建设用地使用权直接入市等市场机制来解决。经营性用地由农民与开发商直接谈判进行市场化交易，土地交易价格和土地利用形态主要由土地市场供求或竞争地租来决定；公益性用地由农民与政府有关部门直接谈判，其公益性用地征收补偿费亦主要参照土地市场价格进行补偿，征用土地与土地自由交易的区别，主要在于弥补市场的失灵而有效地向公众提供土地公共产品服务，而不在于不合理的价格差别[22]。农民的获利机会得到实现，其外部利润得以内部化，这样一来，政府不再垄断整个土地“农转非”市场，垄断被打破和取消，城乡土地市场融为一体，城乡统一的市场制度建立。
2.城乡统一的土地市场结构理论模型 由于农地规范入市，建设用地市场化供给增加，表现为土地供给曲线的适度向右倾斜(S′)，加之征地补偿价也以市场价格为基础，所以，土地均衡价格形成机制和基于竞标地租理论的一般土地利用机制重新生成，故此，在相对原有的土地市场需求(D′)和引致需求(D″)后，分别形成土地价格和数量的均衡E′和F′，而相应的竞标地租曲线(D′、D″)也是平滑连续的。相应地，城市边界也向外(右)扩大到D[，3]、D[，4](图2)。
图2 新土地均衡价格/竞标地租曲线
与此同时，政府也不再参与土地收益的直接分配，而主要通过税收的形式间接分享。政府对土地一级市场的宏观调控主要通过税收经济杠杆和法律与规划来实施，而不再通过征收后再出让等具体行政审批项目用地的形式进行。在国家科学宏观调控下，城乡统一的土地市场机制对土地资源配置起基础性作用。由此，构建出新的我国城乡统一的土地市场结构理论模型(图3)。
图3 中国城乡统一土地市场结构模型
城乡统一的土地市场结构理论模型的基本含义是：打破国家对土地一级市场的行政垄断，实现城乡土地产权的对等和城乡土地市场的对接(统一)，在国家科学宏观调控下，允许农村建设用地直接合法进入市场，充分发挥市场对土地配置的基础性作用。经营性用地由农民与开发商直接谈判进行市场化交易，公益性用地由农民与政府有关部门直接谈判以市场价格为基础进行补偿，政府不再参与土地收益的直接分配，而主要通过税收的形式间接分享。政府对土地一级市场的宏观调控不再采取征收后再出让等具体行政审批项目用地的形式，而通过税收经济杠杆和法律与规划等手段来实施。
城乡统一的土地市场结构的本质(核心)和优点如下：其本质是城乡土地市场的有机统一，其核心是在国家科学宏观调控下土地市场对土地资源的配置起基础性调节作用。其优点：一是有利于保护和实现农民的土地财产权益；二是有利于规范和理顺政府、开发商、农户的土地行为及其之间的经济利益关系，实现有效的土地市场管理，从源头上杜绝征地中的腐败；三是有利于土地资源的合理高效和可持续利用；四是有利于农民分享工业化、城市化成果和社会的和谐发展[23]。
城乡统一土地市场结构(制度)的保证条件。对上述土地市场制度改革，人们还可能有以下担心：一是农户禁不住农地转为建设用地后巨大收益的诱惑，愿意主动出售耕地，从而不利于耕地保护；二是可能出现农户不管能够得到多少补偿就是不愿流转土地的情况，从而不利于工业化和城市化的发展；三是政府应该得到的土地收益容易流失，农户成为不劳而获的阶层。对这些担心是可以理解的，然而，城乡统一的土地市场结构(制度)是有其保障条件的，主要是在构建统一土地市场微观基础的同时，认真而科学地搞好以税收、规划、法律和土地征收等为主要手段的土地市场规制与宏观调控和社会保障，从而在国家科学宏观调控下使土地市场机制对土地资源的配置起基础性调节作用。
三、城乡统一土地市场制度创新的政策建议
为了实现土地市场制度的创新和保障新土地市场制度的良好运行，需要深化土地产权、市场制度本身的改革，配套建设税收、法律、社保体系和搞好土地市场宏观调控。
(一)土地使用权能的一致性
土地交易，其实质是土地权利的交易。所以，土地产权制度对构建现代统一土地市场至关重要，前者是后者的基础和前提。前文已经证明，我国农村土地产权制度存在诸多实质性问题，必须对之进行进一步的改革。最关键的是使农村土地使用权能与城市土地使用权能统一和对等，其核心内容：一是合理确立土地产权的主体；二是构建完整的土地产权体系；三是土地产权的平等合理流动。(1)土地产权主体的确立。农村集体所有制土地与城市国家所有制土地既有相同之处，也有不同之处。二者的自然属性和经济属性在本质上是相同一致的，所不同的仅仅在于二者的管理方式而已，并由此形成了农村土地产权主体的特殊性。在城市土地国家所有制下，国家是土地的所有者，也是国有土地的产权主体，但国家不可能直接开发经营土地，所以国有土地所有权和使用权分离，国家采取土地“批租”的形式把国有土地使用权推向市场，由此形成了城市土地使用权一、二、三级市场。但是在农村土地集体所有制下，集体是名义的土地所有者，农民是真正的土地持有者和产权主体。一是因为集体经济组织实际上大多已名存实亡，而在其上界定土地产权主体是不可想象的，代之而起的乡村行政机构也仅仅主要履行土地的发包而已。在法律上它并不拥有农村土地，也不能像城市政府拥有土地及其收益并向城市居民提供公共产品服务和增加他们的社会福利一样，向农民提供相应的公共产品服务和社会保障。而这些问题的解决在很大程度上主要靠农民自己，因为农民承包经营的土地不仅具有经济功能，而且具有社会保障功能。二是因为农民承包经营的土地实际上已经被物化，具有一定的物权性质。我国农民承包经营的土地，其承包经营期30～50年不变。温家宝总理在2006年全国“两会”记者招待会上更是强调：“我们说要给农民土地经营权以长期的保障，……，就是说永远不变”。可见，农民对其承包经营的土地实际上已拥有永包权或永佃权，永佃权是大陆物权法理论中一种典型的物权形式。所以，农民承包经营的土地已具有一定的物权性质，农村土地的实际产权在农民手里，农民是其土地产权的主体。对此，我们应该有统一的认识，并上升为法律，即在有关法律中予以确认。(2)构建完整的土地产权体系。既然把农村土地的产权界定在了农民头上，那么，按照现代土地市场和产权理论，农民就应该拥有实实在在的完整的土地财产权利，包括占有权、使用权、发展权、收益权以及转让权、抵押权、入股权、租赁权等处置权，并且这种土地产权及其主体应该是与城市国有土地产权及其主体相一致和对等的。对此，也应该上升为法律，在有关法律中明确农民在规定的使用期限内可以对其土地继承、租赁、赠予、拍卖、抵押、入股，使农民的土地财产权具有独立性、排他性和确定性而不受侵害。(3)土地产权的平等合理流动。农村土地产权主体确定的同时，土地产权还必须进一步单纯化，即土地产权必须是单纯的经济权利，而不包括超经济的行政、政治等权利。正如布坎南和图洛克的契约论所说，评价效率的唯一标准是同意的一致性。因此在政府过度运用自己权力的背景下，一个配置资源的交易，从命令—服从关系转变为平等人之间的交易本身就带来了效率的提高。进一步的，衡量一个社会是不是有效率，取决于产权是不是能够顺畅地从低效人手中转移到高效人手中。效率是产权转让的实质。通过转让和交易，使产权从低效人的手中转移到高效人的手中，那么，整个社会的土地产出效率就会大大提高。我国存在的多元土地所有制是土地产权市场得以存在和发展的基础，这就要求必须改变目前土地国有化这一土地所有权的单向流动关系，而建立起国有与集体所有土地之间、城市与农村土地之间的多向流动关系，以此为基础，建立起规范、完整、涵盖土地所有权、使用权等权能的城乡统一的土地大市场。推动农民土地产权的平等合理流动，实现农民的土地财产权益和整个社会土地产出效率的提高。以上三条创设完成和实现了，才能真正实现农村土地与城市土地的“同地、同权、同价”的愿望和目标。
(二)法律与市场制度安排
“在交易费用为正的现实世界中，个人拥有的权利，连同他们的责任和特权，在很大程度上由法律决定。作为法律体系的一个结果，将会对经济体系的运行产生深远的影响，并且在某些特定的方面可以说是控制后者。通过法律上的明确和减少转让的法律要求方面的麻烦，转让费用应该很低。因为只有在一个适当的产权(及其实施)体系下才会达到这样的状态[24]。”所以，基于农村土地使用权能统一对等的一致性要求，必须对我国有关现行法律和制度进行修改和重新合理安排。(1)修改“城市土地属于国家”的宪法准则，适时结束单一国家垄断的征地制度，逐步把征地严格限制在“公共利益”目的用地范围内，并用产权和法律约束国家土地征收权，政府依法行政，尊重和保护农民的土地财产权益。(2)法律上明确在不改变集体土地所有权性质的前提下允许农村集体建设用地直接入市合法流转。(3)符合土地利用总体规划和经依法批准使用或取得的建设用地，其土地实际持有者——农民或农民代表与用地方直接进行平等的谈判，按市场法则进行土地市场交易。(4)法律上允许和鼓励农民以土地入股、产权交易、租赁等方式用来搞开发和建设。(5)大力发展和规范农地转用市场，大力培育农地市场流转中介组织和做好对其的高效服务，做好城乡两个土地市场的衔接，形成统一、开发、高效的土地市场体系，充分发挥市场对土地资源配置及土地用途转换增值收益分配的基础性作用。
(三)税收制度的合理调节
建立完善现代土地税收制度，合理调节土地主体利益和行为关系。按照平等交易的原则，进行土地产权市场化交易并用规范的税收工具进行土地市场关系及其收益的调节，是国际上通行和成熟的做法。前文已经证明，这种机制比我国现行的国家行政征地、行政确定与操作补偿和政府直接参与土地收益分配的排除市场机制的单方行政运作办法优越，这种机制不仅是有效的，也是合理的。我国农村土地直接合法入市融入统一的土地市场，进行平等的交易，同时对国家征收土地的补偿也以土地市场价格为基础进行补偿，意味着在初始交易或分配中农民获得了土地增值的大部分收益。但是，在工业化、城市化过程中土地的自然增值，是政府基础设施投资等综合因素共同作用的结果，政府应该得到应有和必要稳定的土地税收来源，农村集体行政组织作为农村社会自治管理者，也应该得到一定的收入，所以需通过税收制度对土地交易的初始分配和土地市场主体行为进行合理的调节。为此，有研究建议创立土地财产税[25]。改变现行地方政府作为建设用地的“地主”和土地直接经营者角色而“以地生财”的不合理做法，探索征收以市场价值为基础的土地财产税体系，让地方政府从土地级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收来源，这可能是一项有效和可行的选择。我们主张创设和运用如下税种对土地交易的初始分配和土地市场主体行为进行合理而必要的调节。(1)征收土地增值税。有关农户从有关政府和开发商取得地价款后，须向政府交纳一定比率的土地增值税，因为农地转为建设用地后所发生的土地增值是社会经济发展的共同结果。(2)开征不动产保有税，加大圈占土地、一户多宅、一户多房的成本。当前不动产税收主要集中于不动产的流转环节，对不动产的保有几乎没有征税，从而变相鼓励了公民、法人和其他组织尽量多占土地。如，农村一户多宅的现象非常普遍，在宅基地超占费不再征收后，该问题更加突出；各类园区中新建厂房的建筑密度，近些年来不但未能增加，反而越来越小；城镇居民出于置产投资的需要，许多人都在计划购买第二套住宅甚至第三套住宅。土地保有占用的低成本，对土地的需求形成了巨大压力。因此，建议国家开征不动产保有税，采取分级累进的形式征收，即房地产价格在一定的范围内免税，超过则分段计税[26]。(3)开征土地用途调节税，对开发商的土地开发行为进行调节。
(四)土地市场宏观调控
为了保证城乡统一土地市场规范、有序、健康的运行，政府必须转变其职能，解决政府的“越位”、“错位”、“缺位”问题，实现从房地产经营者到监管者的转变，真正把维护和增进公共利益作为唯一追求目标，综合配套运用经济法律等手段，切实搞好对土地市场的科学宏观调控。(1)坚持统一管理的原则。建设项目用地变为国家、集体和个人多元化供地，但交易的确认和审批及管理必须统一到国土部门。要对所辖地域农村建设用地做一次普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，强化土地用途管制，规范土地市场流转。(2)必须尽快制定出一个科学合理的全国经济布局规划，并切实予以执行，以防止重复建设。在此基础上，依据科学合理的经济布局规划，编制科学合理的全国统一的土地利用总体规划，各项专业规划必须服从土地利用总体规划。并且做到城市规划、乡村或集镇规划与土地利用总体规划相协调。依据经济布局规划，统筹协调好对各行各业的土地供给。(3)实行严格的全国土地利用总体规划、城市规划和乡村或集镇规划管制，从严控制农地转为建设用地。擅自转为建设用地的，处以破坏耕地罪。只要符合城市规划、乡村或集镇规划要求，经规划审核批准，可以转成建设用地的，如果农民自己有钱，可以自己直接去开发；如果农民无钱，可以通过土地产权交易而让开发商去开发，即在依法允可的前提下，农民的土地交易活动自主行使。(4)实行强制缔约制度或土地征收。对于“公共利益”目的用地，如果有关农户和拆迁户对地价补偿有异议，可提起诉讼。如果法院判决认为补偿合理，被征地农民和拆迁户必须将土地卖给有关政府或其委托的开发商，即政府拥有土地优先购买权或土地征收权，必要是可以依法行使。(5)健全城乡地价评估和基准地价制度。为了杜绝或减少土地交易活动的非公开化、非契约化现象，提高市场透明度，必须全面、深入开展城乡地价评估工作，并根据修正后的评估价格进行全国性的地价区划，从而科学确定不同地价区的地价水平，以杜绝竞相压价、低价甚至无偿出让土地的现象；要依据土地市场收益强度编制地域性地价等值线[27]，实现城乡地价一体化，从而确定土地市场开发的地域指向；基于以上工作，还要制度城乡土地的不同类型的基准价格，并制定对土地价格上涨的必要监控制度等，促进城乡土地市场的协调健康运行和实现国民经济产业的合理布局与发展。
(五)农民社会保障
在我国农村土地集体所有制的制度安排下，农村土地具有社会保障功能。在土地被征收或农地直接流转农民失去或离开土地后，必须相应地建立起农民的社会保障制度。对于因土地被征收而失去土地的农民，应由国家负责按规定对其建立起社会保障，使农民的生活水平不降低，长远生计有保障。对因农地直接流转而离开土地的农民的社会保障，应借鉴城市居民和企业建立社会保障的做法，采取政府强制引导加市场化的模式。(1)有关法规应明确规定，建立农民的社会保障是强制性的，在土地“农转非”的同时或之前，就必须统筹安排社会保障问题。(2)建立农民社保基金，基金的来源采取“三、三”制的办法筹集并专户储存。在土地交易结束后，即代扣一定比例的农民土地收益、政府从以税收形式获取的土地收益中提取一定比例、乡村自治行政组织从分享的土地收益中拿出一定比例，农民社保基金主要由以上三个“比例”构成，并专户储存。(3)农民社会保障的内容，包括农民最低生活保障、农民养老保障、农民医疗保障和为农民提供受教育与培训保障等。(4)农民社会保障基金的监管与经营。农民社保基金由政府有关部门监管，交由专门的非赢利机构经营，也可由多家竞争经营。前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控；后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。为此，应制定相应的法律予以规范。同时应为农民提供有关法律援助保障。另外，各地探索的农民以土地入股、参股等形式分红、分利，从而获取长远生计保障的做法，可以继续探索和不断规范，防止潜在的风险。还有“以社保换土地”的创设，还有待于实践的检验。总之，在土地“农转非”的同时，应采取多种形式建立健全农民社会保障制度。
上述政策建议中，土地产权主体的确立、完整土地产权体系的构建和土地产权的平等合理流动是基础；实现城乡两个土地市场对接与形成统一土地市场和创设运用土地税收制度，合理调节土地主体利益和行为关系是关键；切实搞好土地市场的科学宏观调控和社会保障是保证。不过有一点需要强调的是，对土地市场的科学宏观调控与传统的计划调节具有本质的不同，它是以市场机制为基础的调节，其调节的目的是为了更好地发挥市场机制对土地资源的优化配置作用。对土地市场进行科学调控，首先必须转变政府职能，并主要配套运用经济、法律和必要的规划等手段，切实搞好对土地市场的科学宏观调控，以充分和更好地发挥市场机制对土地资源的优化配置作用，从而达到实现社会福利最大化和高效利用土地的目的。
标签：二元经济结构论文; 土地市场论文; 制度创新理论论文; 价格垄断论文; 土地管理法论文; 二元结构论文; 城乡差异论文; 用地性质论文; 经济利润论文; 市场经济论文; 农民论文; 经济学论文;