我国利用外资的基本状况和若干重大政策问题，本文主要内容关键词为：利用外资论文,状况论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前我国利用外资领域的基本特点
当前我国利用外资领域的情况总的来看是好的。1994年出台的各项改革措施从总体上说，也都有利于外商投资的健康发展和内外资企业政策的统一，对今后的利用外资工作产生了深远而重大的影响，使我国吸收外商直接投资进入了产业结构调整期，并呈现出如下特点：
1.出现了新批外商投资项目数和外商投资协议金额下降，而实际利用外资金额上升的趋势。这在去年特别明显，1994年全年新批项目和协议外资金额两个数字同时出现下降，而且下降幅度之大，是我国对外开放以来的第一次。究其原因，受国家加强宏观经济调控、紧缩银根的经济政策影响是一个方面；另一方面，增收土地增值税抑制了外商投资房地产的盲目发展；取消小汽车免税进口等优惠待遇后，单纯为取得优惠的小项目和假合资项目也大大减少，这说明项目数和协议金额下降是一种合理现象。与此同时，去年全国实际利用外资金额继续增长。这主要是前两年批准的项目入资延续到去年到位。但去年项目数和协议外资金额的减少，使年底实际利用外资的增长幅度远低于上年71.7%的增长水平。随着今后利用外资工作着重抓大项目，抓资金到位率，在协议金额可能会回升，实际利用金额将继续增长的同时，项目数下降可能会继续下去。
2.外商投资产业结构有所改善。国家鼓励外商投资的基础设施、能源、交通等项目正成为外商投资的热点。大的机电产品项目、原材料项目和基础设施项目越来越多。在去年新批准的项目中，一、二、三产业吸收外资金额有所下降，但各自在外资总额中的比重变化不大，仍以工业项目为主，比重比上年有所上升，产业结构有所改善。
外商投资的产业结构变化对合理调整我国的产业结构起到了一个重要的调节作用，但分析外商投资的产业结构，可以发现，由于种种原因包括一些政策上的因素，国家鼓励外商投资的限额以上大型基础设施、能源交通等项目真正谈成的很少。工业项目中，技术密集型、资金密集型的高科技及附加值高的项目所占比重不大。劳动密集型、资源密集型的加工业项目所占比重仍然较大，这种情况在中西部地区更为突出。当然，这与中西部地区利用外资的现状是分不开的。
3.项目规模有所扩大，项目质量有所提高。据统计，1994年全年新批外商投资项目平均协议金额达171.4万美元，比1993年的133.6万美元增长了28.3%。主要原因是由于机电行业和基础设施行业等资金、技术密集型项目有所增加。项目规模的扩大，明显带动了项目质量的提高。
4.国际知名的大跨国公司对华投资增加，并将中国列入其国际化经营的重点区域，制订对华投资战略。截至1994年底，已有100 多家外国跨国公司来华投资。从投资国别来看，以美国、日本的跨国公司居多，其余来自欧洲、亚太一些经济发达国家和地区。从投资地区来看，以上海、北京、天津、广东等地区居前位。
去年跨国公司对华投资还有一个新现象，即根据其对华投资战略，一家跨国公司往往同时在中国几个省市进行不同行业或不同产品的投资或增加投资。这从另一个方面反映了我国的投资环境进一步得到改善，跨国公司看好中国市场。
5.在华投资的国别地区情况更为多变。按实际使用外资金额排序，1994年1～9月在华投资的前10个主要国家和地区是：港澳、台湾、美国、日本、新加坡、英国、韩国、泰国、德国、澳大利亚。但与上年同期相比，港澳台投资协议金额下降幅度最大，其中香港投资协议金额下降38.1%，台湾投资下降53.6%。其次，美国投资下降29.2%。而日本、新加坡、韩国、英国、 德国的投资都有不同幅度的增长， 增长幅度为15～46%。从总体上看，港澳台投资在整个境外投资协议金额中的比重由1993年的79.3%降低到1994年的69.6%，下降近10个百分点。
台资的减少，主要是由于东南亚国家外资政策的放宽，增强了对台资的吸引力。去年1～9月台湾对印尼的投资增长了31倍，对马来西亚的投资增长了5倍。
6.外商投资企业经营性进出口继续保持顺差，进出口产品结构有所改善。1994年外商投资企业进出口继续增长，增长速度也继续高于全国平均水平。扣除其作为投资进口的设备、物品203亿美元， 经营性进出口顺差20.7亿美元，比1993年的0.4亿美元有巨大的增长。 外商投资企业工业制成品出口320.9亿美元，占其出口总额的92.5%， 占全国工业制成品出口总额的31.7%。外商投资企业机电产品出口132.8亿美元， 占其出口总额的38.3%，占全国机电产品出口总额的41.5%。工业制成品和机电产品出口比重均比上年同期有所上升。这反映了外商投资企业出口在不断扩大，出口产品结构不断得到改善，进出口平衡继续良性发展，在对外贸易中的地位进一步加强。
7.外商投资管理工作得到加强。在前两年吸收外资高速发展之后，各地已开始认真研究吸收外资工作的健康发展问题。许多省市根据当地经济发展情况，制订了吸收外资的目标和重点，注重吸收大跨国公司的投资和对基础设施、基础产业项目的投资。前两年存在的盲目追求数量、忽视质量的现象开始扭转，这也是小项目下降较多的原因之一。1994年以来，政府各部门注意完善法规体系，相继出台了《劳动法》、《外商投资企业劳动管理规定》、《关于进一步加强外商投资企业审批和登记管理有关问题的通知》、《关于加强外商投资企业工会工作几个问题的通知》等一系列法规和规定，并在各项具体管理工作中加强了对外商投资企业的监督管理。由于管理工作的加强，外资到位率也在提高，中方国有资产评估工作也进展较好。
二、目前存在的主要问题
1.改革配套措施出台较慢。1994年我国出台的一系列重大改革措施的运行情况总体是好的，对改善外商投资结构，加强对外投资的监督管理发挥了积极作用。但改革的配套措施相对滞后，涉及外商投资的土地增值税、出口退税、外汇管理等实施细则有的至今未能出台，有的虽已出台也难以落实。相当一部分外商对我国与外商投资有关的政策调整持观望态度，认为我政策走向不明，政策变化太快，因而放慢了投资速度。
2.对外商投资的产业导向引导不够。随着形势的发展，过去的产业导向政策已不适应，给正确引导外资投向带来了一定的困难。近两年来，不少部门自行制定与外商投资有关的规定，有的还通过内部文件下达，同时又在一些场合对外宣讲这些内部文件的主要精神，对外造成不好的印象。有的规定不符合现行法律，也造成被动。
3.通货膨胀对吸收外资存在不利影响。目前外商非常关心我国的通货膨胀问题。能不能尽快抑制住通货膨胀率，与今后的利用外资工作关系甚大。对此我们要有充分的思想准备，要及时研究相应的对策。
4.外商投资企业出口退税问题尚未解决。目前实施的外商投资企业出口退税的规定，外商反映很大。虽然国家税务总局对此作了解释，但尚未完全解决问题。实际上，许多外商投资企业采取通过外贸企业代理出口，或由国内企业出口原材料然后再进口的办法，也有的改用进口原材料，从而导致了一些企业大量采购进口原料，影响了企业产品国产化程度的提高和外汇收支的平衡。
5.外汇调剂市场问题。1994年实行新的外汇管理办法后，保留了外商投资企业调剂市场，一年来总的运行效果是好的。但由于外汇调剂中心实行三级清算制度，买卖交易和资金交割时间长。有些企业已在银行结汇，造成外汇调剂中心运作困难。国务院正在研究取消外汇调剂市场的问题。取消调剂市场，对外商投资企业实行统一的结售汇制后，如果对外资企业结售汇的办理程度、范围、数量加以限制，或采用批汇和切块下达外汇指标等办法，可能对基础设施项目和一些外汇不能平衡的中小项目产业产生很大影响。
6.外资政策不平衡，沿海与中西部地区经济发展的差距继续扩大。近几年，外商主要投资于沿海地区的趋势仍未改变。沿海在吸收外资的数量和质量方面已与内地出现越来越大的差距，沿海地区经济发展大大快于内地，沿海与内地人民生活水平上的差距也越来越明显。这主要是由于现在还没有一整套有效的政策措施来引导外资向中西部地区转移，沿海地区吸收外商投资的政策仍优于中西部地区。
7.配套资金缺口较大。外商投资企业的配套资金仍未纳入国家的统一规划，加上贷款不能用作股本金等规定，现在许多已经设立的合资企业的中方资金不能按时到位，也影响了一些中方控股的大型项目的举办。同时，企业设立后，在经营活动中流动资金也很难筹措，影响了企业的正常经营。
8.特大型基础设施项目进展缓慢。由于国家控投、外汇平衡等政策性问题未得到解决，许多需要国家审批的基础设施项目的洽谈和审批缓缦，有的处于停滞状态。
9.对外商投资企业的管理尚存在一些问题，主要表现在对企业合同、章程执行情况的监督检查不够；一些企业还不同程度地存在着侵犯职工合法权益，以及污染环境等问题：对外商通过高进低出、价格转移等方式逃税、避税缺少有效的管理手段。
三、利用外资需要抓紧研究、制定和落实的若干重大政策
（一）坚决贯彻执行“积极、合理、有效”这一利用外资工作的总方针
我国吸收外资已有一定规模。到1993年底，实际使用外资金额已占全社会固定资产投资额的13%，外商投资企业工业产值已占全国工业产值的11%，外商投资对国民经济发展的促进作用越来越显著，得到全国人民的认同。但按国家经济规模和人口来计算，我们吸收外资的水平还大大低于泰国、马来西亚、印度尼西亚等经济发展较快的国家，而且投资主要是在沿海开放地带，对中西部地区经济发展所起的作用还比较小。要保持较高的经济发展速度，引进技术，扩大出口，增加就业，需要更多地吸收外资。
现在是我国扩大对外开放，加快吸收外资的最好时机。国际资本看好我国经济的快速增长和巨大市场。但在看到有利因素的同时，还必须看到我们所面临的竞争。最近几年，无论是我国周边的东南亚、南亚、独联体国家，还是中、东欧国家，中、南美国家，都放宽了政策，大力吸引外资，其中许多国家的综合投资环境也不算差，形成了一个吸引外资的激烈竞争格局。处于这种大环境中，我们必须增强紧迫感，进一步改善投资环境，否则就有可能在竞争中处于不利地位，丧失机遇，延缓我国经济发展的进程。
90年代最后几年，每年吸收外资的规模应保持在一个较高的水平上，但也不是越多越好。外资在国民经济中占多大规模比较合适，需要认真研究，而且要讲结构讲效益，减少盲目性。十几年来，我国外商投资结构不断改善，从整体上看基本是合理的，能够符合国民经济发展的要求。已经批准的外商投资项目中，工业生产性项目占项目总数的74%，占协议外资金额的52.8%。工业项目中能源、基础设施、电子、机械等行业占有较大比重。近两年，技术、资金密集型项目、基础设施项目和第三产业项目有了较快的发展，单项平均投资规模有所提高。
但要看到，这几年一些产业吸收外资的政策不够明确，外商投资结构中存在一些不尽合理的地方，先进技术型和产品出口型这两类企业所占比例仍然较小，大多数项目还是一般加工业项目，内销比例偏大。一些地方外商投资的房地产项目发展过快，存在一定的盲目性。 1992 、1993两年，房地产业外商投资占30%以上。高档公寓、写字楼过多，结构不够合理，助长了炒买炒卖土地现象和土地价格的迅速上升。一些高消费服务设施迅速增加，有的地方还弄进了一些带有赌博、色情性质的资产阶级腐朽没落的东西。
今后，吸收外商投资要针对现有的问题正确引导外资投向，进一步优化投资结构，把利用外资同国内产业结构和产品结构调整结合起来。对外商投资，要引入竞争机制，实行招标的办法，加大产业倾斜政策的力度，保证产业政策能对外资投向实施有效的指导。吸收外商投资的产业导向目录即将公布，〔1〕我们将尽快制订出台相应的具体产业政策，如外商投资于铁路、公路、港口、码头、农业、房地产等的管理规定，引导外资投向高科技领域和基础产业、基础设施项目。对外商不能来者不拒。要暂停高档公寓、别墅的房地产项目，限制高消费、低附加值的项目。对外商用于开发房地产项目而进口的设备、材料，要照章征税，不再给予优惠。
今后几年吸收外资的产业政策重点是：提高基础设施、基础产业、资金技术密集型和高新技术项目在外商投资中的比重；鼓励举办为现有产品配套的原料、零部件、元器件的项目；鼓励利用外资加快现有企业特别是国有大中型企业的技术改造；继续鼓励对出口加工业的投资，沿海地区要重点培育和促进技术密集度和附加值较高的产品出口企业，增强国际市场竞争力；鼓励对农业开发项目和外向型农业的投资；旅游宾馆的发展要合理适度；房地产业主要发展中低档居民住宅；控制高消费服务设施的过快增长；金融、商业物资、外贸、运输等服务贸易行业根据情况与条件，有限度、有步骤的通过试点逐步对外开放或扩大开放。
随着外商投资企业的迅速增加，我们在继续改善投资环境的同时，还必须加快企业经营环境的改善，加强对企业经营活动的监督和管理工作，做到有效地利用外资。外商投资企业的生产经营条件主要靠市场调节。目前，我国经济体制正处于转轨过程中，许多政策规定还不符合市场经济的要求。企业外部环境还不十分理想，经营中存在许多困难。要着力培育和完善各种生产要素市场，为外商投资企业创造一个好的生产经营环境。在市场条件还不健全的情况下，要帮助企业疏通资金供应渠道，解决好水电供应和建立原材料、零部件的国内协作配套关系。建立和扩大进口生产材料保税市场，使企业直接面向市场，减少外来的中间盘剥。简化进出口审批程序，改进进出口管理和出口许可证、配额分配方式，使企业进出口环境更为宽松。纠正存在的乱收费、乱摊派现象。建立健全外商投资咨询服务体系，加强外商投资服务中心和外商投资企业协会的服务功能。在吸收外资工作中，还要强化对国有资产的管理，通过中方在董事会中的代表，加强对企业经营活动的管理和监督。行业管理部门和行业协会从行业政策上对企业指导、服务和监督。简化企业设立和生产经营中的审批手续，放宽对生产规模和经营范围的限制，保障法律赋予企业的经营自主权。
我们现在虽然名义上已批准了22万多家外商投资企业，但实际情况有很大差异，有些企业已终止或撤并，造成较大的虚数。我们拟对全国已批准的外商投资企业进行一次全面普查，重点检查企业的出资、盈亏、纳税、外汇等经营管理状况。严格检查外商投资企业的合同、章程执行情况，把外商投资企业的进出口依法纳入国家进出口管理制度内，实行统一管理，依法监督外商投资企业产品返销比例执行情况、资金到位情况。对于侵犯职工合法权益、工作条件恶劣、随意克扣工人工资、严重污染环境的外商投资企业要进行制裁，要防止外商通过高进低出、价格转移等方式逃税、避税。在外商投资企业中要建立健全党团、工会组织。具体工作由地方政府牵头，外经贸、税务、工商、外汇、海关各有关部门一同进行，对检查合格的企业换发新的批准证书。
（二）加快中西部地区吸收外商投资的步伐
拥有18个省、自治区的中西部地区无论就面积还是人口而言，都在我国占有相当大的比例。然而，这些地区利用外资的水平却大大落后于沿海地区。一是在全国利用外资中所占比重很小。以1994年为例，中西部地区新批准外商投资项目9229个，占全国新批项目数的19.4%；实际利用外资金额42.9亿美元，占当年全国实际利用外资金额的12.7%。二是一些少数民族集中地区吸收外资的规模上不去。比如1994年，贵州省批准的项目数只有171个，实际利用外资金额只有6300万美元； 内蒙古批准的项目数2116个，实际利用外资金额4000万美元；青海省批准的项目数仅18个，实际利用外资金额才76万美元。三是中西部地区吸收外商投资主要以劳动密集型的简单加工项目为主，基础设施、第三产业和农牧业的比重很低。
中西部地区吸收外商投资之所以如此，一方面是自身的经济发展落后，尽管这个地区有土地费用低、资源丰富、劳动力充足且便宜等优势，但大部分地区是农牧业区且农牧业投资不足，加上工业落后、人力资源素质偏低、贫困人口比例大、信息闭塞、基础设施差、资金短缺等因素，使其优势发挥不出来。另一方面，国家给予的各种吸收外资优惠待遇偏少，比如在行业投资方面，一些沿海地区允许投资的行业（如银行、保险、商业零售等），中西部地区暂时还不允许，再加上多年来审批权限仍然沿用沿海地区3000万美元、内陆地区1000万美元的标准，限制了中西部地区利用外资的规模。税收优惠，特别是企业所得税方面的差距更大。沿海地区在税收方面已享受多年的优惠，中西部地区却一直没有得益于这方面的优惠。根据国内外的历史经验和现实状况，我们首先要从民族团结和国家安定的高度来认识中西部地区的经济发展和利用外资工作。我国有56个民族，少数民族所占区域很大，人口不少。从根本上说，少数民族地区的经济发展取决于中西部地区的经济发展，而中西部地区的经济发展则是我国民族团结和国家安定的必要条件。
其次，要把中西部地区的经济发展和利用外资工作提高到能带动整个国家经济发展的战略高度来认识。在第一个五年计划期间， 全国156个重点项目中有不少是布点在中西部地区。50～70年代，国家先后在中西部地区兴建了一批重点项目和“三线”工程，形成了一定规模的工业基础，使中西部地区经济得到了很大的发展。当时中西部地区与沿海地区在经济发展方面的差距并不是很大，后来由于长期政策上的倾斜，使得中西部地区与沿海地区经济发展的差距逐渐拉大。如果继续忽视中西部地区的经济发展和吸收外资工作，到本世纪末，我国整体经济的发展将受到严重影响。
此外，还要从合理配置生产要素的高度来认识中西部地区的经济发展和利用外资工作。中西部地区矿藏资源、人力资源丰富，但由于长期的政策倾斜，各种生产要素没有得到合理的配置。丰富的矿藏资源没有得到合理的开发和利用，或者闲置、浪费，或者长距离运往外地，给交通运输部门造成很大压力。人力资源方面也是如此，每年的“民工潮”就不得了。
考虑到中西部地区的经济发展和利用外资实际上是一个系统工程，应该与资源开发利用、农牧业开发利用、落实民族政策，扶贫、建立外向型经济等目标结合起来，现提出以下建议供研究：
1.中西部地区吸收外资应享受沿海开放城市的同等待遇（包括企业所得税率减按24%征收）。鉴于减免所得税对中央财政影响不大，因此对中西部地区特别是边远地区应给予省一级所得税减免权。地方政府可根据自己的财政状况，通过减免所得税，支持当地急需发展的农业开发和能源、交通等基础设施项目。
2.应放宽对中西部地区吸收外资的产业政策。对中西部地区具有优势的农牧业开发、资源开发、能源和原材料工业项目制订相应政策，给予特别鼓励。在保证国有资产不流失的前提下，可允许中西部地区向外商出让部分现有基础设施的股权，将其所得投到新的基础设施项目上。支持中西部地区建立矿产深加工项目，逐步改变这些地区只能开采、不能深加工的不合理生产结构。国家限制利用外资的项目，除极少数必须严格限制以外，在中西部地区原则上应为非限制项目。限额以下的原规定需报国务院有关部委审批的项目，可考虑由中西部地区自行审批。对于极少数必须限制的项目，只要对地方经济发展有利而又不影响全国经济大局的，应予同意。宾馆饭店项目，由各省市根据本地区经济发展需要制订5年建设规模计划，经国家主管部门审核批准后， 由地方政府在核定的规模内自行审批。可考虑扩大商业零售、金融等行业的试点范围，允许在中西部地区试点。以后新开的试点行业和试点地区，不仅要安排在沿海大城市，也要选择有条件的中西部地区，在同等条件下，优先安排中西部地区。
3.扩大对中西部地区吸收外商投资的国内配套资金的贷款规模。适当切块安排一些政策性贷款。对于国家已安排贷款的新建和技改项目，如果能找到外商投资的，可考虑允许中方将部分贷款作为股本金投入。
4.坚持以市场换技术的战略。对中西部地区举办的外商投资企业，应允许其产品以内销为主或全部内销。国家应采取措施帮助中西部地区解决基础设施项目、以内销为主的国家鼓励项目的外汇平衡问题。
5.鼓励在中西部地区举办出口型外商投资企业。中西部地区外商投资企业申请的出口许可证应优先予以安排。对主产地为中西部地区的产品的出口许可证，也应优先予以安排。
6.可考虑将中西部地区利用外资审批权扩大到3000万美元。今后在下放审批权时，对沿海地区和中西部地区同步下放。
沿海地区由于资源条件限制和劳动力成本上升，一些已办成的外商投资企业的扩大再生产受到了局限，可以探讨沿海地区的外商投资企业向中西部地区进行再投资，以便与中西部合作，带动中西部发展。
（三）进一步引导外资投向基础设施领域
基础设施是制约我国国民经济发展的“瓶颈”，是我国利用外资的重点。中国未来基础设施建设需要大量的资金，据世界银行预测， 1995～2000年，中国总的基础设施共需资金约5000亿美元， 以往由于种种原因，基础设施吸收外商投资十分有限，大型电站项目只有十几个，铁路项目只有一个，公路项目只有广东省的几条，港口码头项目大型的也只有几个，还主要是对原有码头的改造。要想进一步吸引外商投资于基础设施，需要解决好以下问题：
1.中方控股问题。允许外商在基础设施项目上拥有多大的股权，这是吸收外商投资基础设施项目遇到的首要问题。特别是1993年底国务院83号文要求国家对关系国计民生的支柱产业的外商投资项目要拥有调控权以后，中方在基础设施项目上能否控股更成为中外双方谈判的重点。为处理好这一问题，我们认为应正确认识和处理以下关系：首先，中方如能在所有项目中都控股固然是件好事，但事实上我们很难做到这一点。在目前吸收外商投资项目大部分由地方财政解决中方配套资金的情况下，地方政府是无力拿出几亿、几十亿美元来满足基础设施项目中方控股需要的。其次，国家也没有必要对所有的项目实行中方控股。客观地说，外商在某一基础设施项目中控股，并不能达到对整个行业的控制或直接垄断。比如，外商在某一电站上控股，但整个电力行业还在国家调控下，是不会有太大影响的。国家只应对少数行业、少数项目实行控股，如机场、铁路干线、重要的港口、核电站、城市地铁等。再次，要正确理解国家调控权的含义。我们说，调控权不能简单地理解为等于中方控股，也就是说，国家对外商投资的基础设施项目的控制不是完全通过中方在注册资本中控股来实现的。一方面，国家可以通过其他一些经济手段来实现调控的目的，比如，可以通过价格、税收、信贷等宏观经济调控手段来管理这些项目。一般来说，基础设施项目都是通过为社会公众提供服务来取得收益的，企业虽然可以自行拟定服务收费价格，但国家要保留对这些价格的核定权，尤其是对那些易形成垄断的港口等项目，更要严格核定其价格。另一方面，中方也可以通过谈判，经过协商，在原材料供应与采购权、产品定价权、产品销售权、人事安排权、重大问题决策权等方面，用非股权多数控制方式来取得对合营企业的实际控制。
2.投资回报率问题。投资回报率也是外商投资基础设施最敏感的问题之一。我们经常听到外商一方面抱怨中国政府不允许外商在基础设施上取得较高的投资回报率，另一方面又在拼命地要求中国政府或中方保证其取得多高多高的回报率。在这个问题上，我认为应持以下态度：
第一，不规定投资回报率。投资回报率作为投资者对未来收益的一种预期值，是不需要政府人为地确定一个最高上限的。首先，政府难以确定合理的投资回报率数值，虽然每一个行业可以算出大致的投资回报率，但这只是一个平均值，每个项目千差万别，投资回报率的差异很大，如果我们取平均值，那么高的会不满意，低的会向平均值看齐。其次，我们对内资项目不规定投资回报率上限，而只对外商投资企业有此限制，与国民待遇原则不符。
第二，不承担投资回报率。无论是政府还是中方投资者，都不应对外商承诺投资回报率。这是因为，外商投资于某一项目，完全是企业行为，外商应事先做好市场预测，搞好企业的生产经营，能否赚钱，风险应由外商自行承担。其次，如果政府或中方承担了投资回报率，那么外商就没有了投资的风险压力，不管企业怎样，最终都由政府或中方兜着，即使企业亏损也要保证其投资回报率，在这种情况下，很难想象外商会在资金、技术、管理等方面做到全力以赴。
第三，投资回报率要由综合因素决定，投资回报率的高低要取决于该项目的投资规模大小，是否达到了规模经济效益，还要看其采用的技术设备状况，是否具有竞争力，更重要的是其经营管理状况怎样，以及市场状况、价格水平等多种因素。因此投资回报率是一个动态的变量，最终的结果与投资者最初的愿望可能相符，也可能不一致。至于能否达到投资者的预期回报值，完全取决于投资者自身的努力和客观经济条件的变化。只要依法经营，最终取得了更高的投资回报率也应是允许的。
第四，政府应通过宏观经济调控手段间接控制投资回报率。政府不规定或不承诺投资回报率，不等于政府不控制投资回报率。如果在客观经济条件发生较大变化，外国投资者不能回收投资或取得暴利的情况下，政府可以用调整服务收费价格等宏观经济手段来加以干预，以影响企业的效益，最终影响外商的投资回报率。
3.外汇平衡问题。基础设施项目大都自身不创汇，如何解决外汇平衡也是一大难题。面对基础设施项目的巨额外汇需求，无论是计划部门还是外汇管理部门，谁也不敢对此做出承诺。在外汇来源尚不落实的情况下，外来投资者不得不放慢其投资计划，有些项目甚至因此而搁浅。解决这一问题应从以下几方面来考虑：
第一，政府应大胆承诺保证供应外汇。基础设施项目虽不直接出口创汇，但这些项目有助于缓解基础设施落后于国民经济发展的“瓶颈”局面，它会促使更多企业多生产多出口，从这个意义上说是一种间接出口。如果我们自己建设这些基础设施项目同样是要花费大量外汇的。
第二，基础设施项目的生产建设周期相对较长，大量用汇都在3 ～5年以后，届时我国的外汇储备状况将会更好。
第三，对外商投资的基础设施项目实行综合开发，可适当扩大这类项目的经营范围，允许其从事与该项目相关的配套项目和经营活动，以此来增加这些企业自行实现外汇平衡的能力。
4.配套资金问题。国家的统配基础设施建设资金盘子中，一般不包括外商投资的基础设施项目。事实上，外商投资的基础设施项目，如果没有国家的配套资金支持，是很难完成的。今后我们在将外商投资基础设施项目纳入国家计划时，也应考虑为其安排配套建设资金；也可提供国家政策性银行贷款，或实行国有商业银行贷款向外商投资基础设施项目倾斜。
5.优惠政策问题。基础设施虽是利用外资的重点，但仔细分析，并无多少优惠可言。已有的优惠也具有明显的区域性。今后能否考虑将基础设施15%的所得税率及5免5减的优惠适用于全国各地，而且将注册资本与总投资的比例、出资期限等条件适当放宽。此外，地方政府对港口、公路等项目的审批权限可适当放宽。
（四）搞好利用外资改造现有企业的工作
吸收外商投资举办中外合资企业，是搞活现有企业的一种重要方式，也是我们利用外资工作的一个重要课题。多年来已有数万家国有企业、乡镇企业通过合资、合作方式进行了设备技术改造，转化了企业的经营机制，使企业恢复了活力，得到迅速发展。目前我国还有十几万家老企业面临着设备老化、技术落后的局面，我们要继续通过吸收外资来改造老企业。但利用外资改造老企业的工作目前仍有一定难度，概括起来，需要妥善解决的问题是：
1.是否允许外方控股问题。利用外资改造老企业遇到的首要难题是，是否允许外方控股。有人担心，许多老企业都属大中型国有企业，有的还是国家支柱产业的骨干企业，如果都合资了并由外方控股，就会涉及到公有制地位问题。当然，这种担心不无道理，但我们认为，对这个问题不能一概而论。一方面，对某些关系国计民生的具有垄断地位的支柱产业的项目必须坚持中方控股，但大部分老企业包括大中型企业则不受此限制，外方控股也无妨，控股后反而能加速这些企业的改造；另一方面，我们在观念上也应有所转变，即使有些项目外方控股了，但作为合营企业，仍有中方的股权，有国有经济成份，不能一律视为资本主义成份，何况还有非股权多数控制这种方式。
2.配套资金问题。老企业利用外资同样需要大量的中方配套资金，有些项目往往就是由于中方的配套资金不够而使项目无法进行。国家应采取一定的信贷扶植政策，比如亏损的老企业与外商合营时，原欠银行贷款、欠财政上的资金，允许3～5年内挂帐，待老企业经营状况好转时再偿还。国家可拨出专项贷款，用于老企业与外方合资，这样使用贷款的效果比目前对老企业的贷款输血政策效果要好得多。
3.关于资产评估问题。现有企业以固定资产存量与外商合资，必须搞好资产评估和国有资产的管理。以往在与外方合资时，存在着国有资产流失的现象，值得引起我们重视。一是没有按规定进行资产评估，或资产估值偏低，产权交易行为不规范，产权转让所得收益使用不当。二是将一些已经通过引进国外技术、设备进行了改造的企业又与外商合资。有的外商在自己的投资尚未到位的情况下，就通过这种方法使自己在香港的股票成为中国概念股，价格剧增，谋取暴利。
4.富余人员安置问题。我国老企业普遍存在人员过剩。老企业无论是部分与外商合营还是全厂与外商合营，都存在多余人员安置上的困难。这还关系到社会的安定。能否考虑采用以下办法来解决这一困难：老企业全厂与外商合营时，也要保留作为投资者的独立法人地位，以便为多余人员的安置提供一个基本条件；对于年龄偏大的职工，在征得本人同意后，可提前退休，按退休职工处理；将有能力的多余人员，重新组合并允许增添部分设备，为合营企业生产配套产品；老企业合营前，原有的“历年留存工资基金”应予保留，允许用于多余人员的安置；企业自身安置多余人员确有困难的，主管部门和当地劳动部门应予以支持，即组织有劳动能力的多余人员进行“再培训”，然后把他们介绍到其他企业就业。
5.利用外资改造老企业的方式问题。除了已采用的中外合资、合作经营企业以外，还可采用将现有资产作股本，吸收外商入股，组建外商投资的股份公司，待条件成熟时再向市场公开发行股票。大中型企业具备条件的可通过发行B股、H股、N股等形式来吸纳外资，外资达25 %以上时组成外商投资股份有限公司。至于以地方城市全行业或跨行业整体企业存量资产与外商合资的问题很复杂，需要慎重对待。
为了进一步鼓励外商投资参与我国企业改造，能否考虑凡属国家鼓励外商投资的老企业项目，不受企业所在地区限制，一律享受沿海经济技术开发区待遇。
（五）逐步给予外商投资企业国民待遇
逐步给予外商投资企业国民待遇一直是我国利用外商工作中的重要问题，随着对外开放的不断扩大和经济体制改革的不断深入，外商投资企业国民待遇问题愈加突出，无论是“复关”谈判还是更加积极、合理、有效地利用外资都迫切需要解决这一问题。对此提出以下几点看法，供参考：
1.明确国民待遇的含义。国民待遇是关贸总协定中最重要的原则之一。国民待遇原则是建立在非歧视原则基础上的，主要强调对外国产品及与贸易相关的投资措施不能给予低于本国产品、企业、个人的待遇。关贸总协定的国民待遇条款最初不涉及外国投资问题，但在乌拉圭回合谈判中，国民待遇扩大了适用范围。首先，在服务贸易领域，规定可以通过成员国间谈判来确定国民待遇实施范围；其次，在与贸易有关的投资措施（TRIMS）中，也要求按照国民待遇原则， 不能为限制成员国产品的进入，而给予外国投资者强行的产品当地含量要求、企业出口实绩与优惠挂钩、关税优惠与国产化率挂钩等。
由此看来，国民待遇原则已从进口产品延伸到投资领域，但还是有限度的，许多问题还要通过多边或双边的谈判来解决。我国在与60多个国家签订的双边投资保护协定中虽未承诺给予外国投资者以完全的国民待遇，但是如果中国的有关法律和法规规定在某些特定的方面给外国投资者国民待遇，甚至高于内资企业的待遇，外国投资者也是可以充分享受的。在我国，给予外商投资企业国民待遇有两层含义：一是按照国民待遇原则，取消对外商投资企业的歧视性待遇；二是调整我国已给予外商投资企业的优惠待遇，使其逐渐与内资企业的待遇接近。
2.给予外商投资企业国民待遇应遵循的原则。给予外商投资企业国民待遇是一个十分敏感的问题，涉及的问题较多，应慎重行事。我们认为，应遵循以下原则：
第一，要符合积极、合理、有效地利用外资的总方针。给予外商投资企业国民待遇应作为进一步改善投资环境的一项内容，目的是使吸收外商投资工作更加健康地发展，而不是抑制其发展。
第二，要与国际规则及国际惯例接轨。我国正在进行“复关”谈判，最终要成为世界贸易组织（WTO）成员， 我们要按照国际上通行的国民待遇原则来进行调整，不应再增加对外商投资企业新的差别待遇。
第三，要逐渐统一内外资企业政策。内外资企业待遇上的差别，不利于企业间的公平竞争。今后我们总的目标是，内外资企业待遇尽可能地趋于一致。一方面，尽快取消对外商投资企业的歧视性待遇；另一方面逐步减少对外商投资企业的优惠待遇。但减少外商投资企业的优惠待遇应是一个渐进的过程，不能操之过急。要充分考虑到吸收外商投资政策的延续性，变动时要做好充分的准备工作，要通过立法程序来修改法律，要给一定的缓冲期。
第四，不应向发达国家看齐。目前世界各国吸收外资的政策各有差异，从西方经济发达国家来看，一般不给外国投资者特殊的优惠待遇，但国际资本又主要流向经济发达国家，这是因为这些国家的投资环境完善，市场经济机制发育成熟，经济发展水平、科技条件、市场条件都有利于外国投资者经营，因而无需刻意对外资采取特殊优惠政策。而大多数发展中国家，包括新兴工业化国家及东欧各国，都对外商投资给予不同程度的优惠政策。国际投资是需要竞争的，哪里吸收外资的政策优惠，国际资本就会更多的流向那里。近几年，越南、印尼的外资流入量急剧增加，无一不是优惠政策在起作用。我国吸收外商投资的经验也是如此。如果我们在国民待遇问题上急于向发达国家看齐，我们在吸引国际资本上与其他发展中国家相比将处于劣势。因此，对外商投资企业的优惠待遇还要保留一段时间，采取逐步减少的策略为宜。
第五，应与我国产业政策相结合。给予外商投资企业国民待遇，应结合我国的产业政策加以区别对待，要体现产业倾斜政策，而且做到内外资企业一样。比如，属国家严格限制的（不包括因布点而列入限制类的资金密集型项目）服务贸易项目、污染严重且技术档次低的项目、重复引进的项目，不管是内资企业还是外资企业，都要逐步减少直至取消其享受的优惠待遇。反之，对于基础设施项目、进口替代的原材料项目、高科技项目，内外资企业均应给予较优惠的政策。泰国、巴西等国在这方面取得了许多成功经验，值得我们很好借鉴。
第六，要注重中西部地区的发展。吸引外资投向中西部地区，促进内地经济发展，是我们的一项重要战略任务。今后对中西部地区外商投资企业仍要给予一定的优惠政策。这种地理环境上的差异，有必要通过一定的倾斜政策来弥补。
根据以上原则，目前在给予外商投资企业国民待遇的问题上，可采取以下办法先做起来。
一是在近期内取消对外商投资企业的各种高价收费，取消对外籍人员购买飞机、车、船票和公园门票以及享用公共文化设施的两种收费标准，取消外商投资企业上缴财政的食品补贴。世界上已很少有对外籍人员实行两种收费标准的国家。这也是“复关”谈判中，主要缔约方攻击我违背国民待遇的一个口实。二是在信贷方面，建议国家今后将外商投资企业的贷款列入国家信贷计划，尤其应优先考虑基础设施等国家鼓励的项目。三是在近期内保持对外商投资企业税收优惠的稳定。建议在以后修改外商投资企业和外国企业所得税法时，将从获利年度起计算减免期，改为从投产之日起计算；把国家鼓励的外商投资项目优惠待遇从沿海扩大到内陆地区，同类的内资项目也享受同样的优惠待遇。逐步取消限制性项目（不包括因布点而列为限制类的资金、技术密集型项目）的“二免三减”优惠待遇。四是目前应保持外商投资企业关税政策的稳定，今后可结合世界贸易组织的规定，在调整进口关税、增值税时，逐步减少限制类外商投资项目（不包括因布点列为限制类的资金、技术密集型项目）机器设备进口免税的额度，直至最终取消其进口关税的优惠待遇，五是取消外汇调剂市场。在外商投资企业实行统一的结售汇制度以后，其参加结售汇的自由度、范围、手续、效率及费用，至少应同其在外汇调剂市场进行外汇余缺调剂时的自由度、范围、手续等方面维持同等水平。六是为了扶植中西部地区的发展，建议对外商投资企业的优惠政策向中西部地区倾斜，引导沿海地区相对饱和的劳动密集型加工项目向内陆地区转移；对于一些投资于内陆地区的限制类项目，同样给予比较优惠的税收政策。
利用外资的政策问题很广泛，需要我们不断地进行深入的研究，以上所谈的只是其中一些主要问题。还有不少问题，如我国当前的通货膨胀与利用外资有什么关系，如何发展外商投资股份公司和BOT 等新的投资方式，如何利用国外金融市场进行融资，如何吸引大跨国公司来华投资，等等，都需要我们继续认真研究和妥善处理。
注释：
〔1〕已于1995年6月27日由国务院批准公布，参见1995年6月28、29日《人民日报》及本期《国际商务》54页—60页。——编注。
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