完善公众参与之对策探析——以长株潭城市群“两型社会”建设为研究对象，本文主要内容关键词为：探析论文,对策论文,研究对象论文,城市群论文,公众参与论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F291 [文献标识码]A [文章编号]1005-278X(2010)10-0053-05
2007年12月14日，国家发改委正式发文批准长株潭城市群为“全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。长株潭城市群在经过25年自主发展后终于在中部崛起战略中异军突起，并为打造中国经济新的增长极而不懈努力。2010年1月1日，《湖南省长株潭城市群区域规划条例》正式实施，标志着长株潭城市群“两型社会”建设在地方立法的指导下全面、有序地展开。今后如何发挥该地方性法规的指引作用？如何在长株潭探索出区域协调发展的新模式？这些问题的回答都离不开对公众参与的研究。
一、公众参与长株潭城市群“两型社会”建设的内涵
随着经济社会的发展，环境问题日益凸显，并越来越受到人们的关注。在各国保护环境的实践中，公众参与逐步作为环境保护的一项基本制度在国际社会被确立下来。1969年，美国制定的《国家环境政策法》首次在法律中确定了公众参与环境影响评价的时间、途径及政府的责任，此后其他国家相继制定的环境保护法律中都规定了公众参与的内容。公众参与制度为环境问题的最终解决注入了新的动力，可以说，环境保护领域中的公众参与是民主理念发展与延伸的结果，也是实现公民环境权的重要途径。
“公众参与”源于古典民主理论的“政治参与”，指个人或组织参与政府之公共事务，但二者的性质不同。政治参与通常是指一般民众直接或尝试影响政府行动或人事选择的行为，只要是试图影响事务的执行、公共政策的决定及对政府官员的选定，均属政治参与范畴。相较之下，公众参与所涉及的范围较小，较偏向特定公共事务，遵循合法参与途径，较少涉及政治性活动如示威抗议等。在《公共行政辞典》中，公众参与被定义为：政策形成、方案执行及行政决策过程中公众的直接涉入。学者Arnstein认为，公众参与是一种民众权利的运用，促进权力的再分配，使目前在政治经济等活动的决策过程中，无法掌握权力的公众的意见在未来能够有计划地被纳入考虑之中。学者Garson和Williams认为，公众参与是在方案的执行与管理方面，由政府提供更多的施政回馈渠道以响应民意，并使公众能以更直接的方式参与公共事务。总之，公众参与强调公民或民间组织在主体意识的支配下参与公共事务，指人民或民间团体基于主权的认知与实践，以及通过公民意识的觉醒，以追求公共利益为导向，对政府行为及政策可获得充分的信息，同时亦有健全的参与渠道，付出自己的感情、知识、意志与行动，以影响公共政策或公共事务的一种自发性公民行动。
建设“两型社会”，即建设资源节约型、环境友好型社会，这是一种人与自然和谐共生的社会形态。建设资源节约型社会就是要实现资源利用效率的最大化，在发展社会经济的同时降低资源消耗总量，以保障资源的可持续利用；建设环境友好型社会就是要将生产和消费活动控制在生态承载能力及自然容量限度之内，并实现社会经济对生态环境不利影响的最小化。资源节约与环境友好的最终目标都是要实现人类的可持续发展，二者各有侧重，互为补充，是一个统一的有机整体。“两型社会”建设是一项复杂的系统工程，为了将这一任务落到实处，国务院批准将长株潭城市群和武汉城市圈建设成为“两型社会”综合配套改革试验区，以此带动中部地区的崛起，并进而为中国的改革和发展探索新的模式。
公众参与长株潭城市群“两型社会”建设，即公众或民间组织根据法律赋予的权利，按照法定程序，为长株潭城市群在发展经济的同时实现资源利用效率的最大化和生态环境的良性化，在信息公开的基础上，通过各种渠道，付出自己的感情、知识、意志与行动，以期影响公共政策或公共事务的自发性公民行动，包括公众参与相关法律、法规及政策的制定，公众参与建设“两型社会”重大决策的形成，公众参与环境行政执法和保卫执法的成果，公众监督环境资源的开发利用、环境管理部门的管理工作和环境保护法律法规的遵守与执行，以及对侵犯公众环境权的行为进行司法救济等，并最终在长株潭城市群内实现人与自然和谐共生的目标。
二、公众参与长株潭城市群“两型社会”建设的现状及不足
面对建设长株潭城市群“两型社会”这一全新命题，湖南省委、省政府科学设计了建设的总体规划，并以地方法规的形式确立下来。公众参与在总体规划及地方立法出台的过程中发挥了极其重要的作用。2007年12月，由湖南省科学技术厅牵头制定的《长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区自主创新体系建设与改革方案》的编制工作全面启动。通过大量调研、分析，并充分吸收兄弟省市的成功经验，提出了方案草稿。文稿多次征求高等院校、科研单位、科技企业、科技管理系统的修改意见，并三次召开专家咨询会，进行了20多次大的修改。2009年，长株潭城市群试验区工作全面启动，各项改革建设取得了实质性进展。2009年前三季度，长株潭城市群高新技术产业增加值增长近35％，核心增长极作用逐步显现；生产总值增长14.2％，占全省经济总量的41.8％。公众参与在这些阶段性成果取得的过程中发挥了应有的积极作用。
笔者认为，长株潭城市群“两型社会”建设中的公众参与还存在以下几点不足：
(一)公众参与意识不强，参与流于形式
公众的参与意识不强主要表现在：一方面，部分政府工作人员仍存在“官本位”的思想，认为公众参与会带来不必要的麻烦，不愿意或者惧怕公众的参与；另一方面，很大一部分公众抱着“事不关己，高高挂起”的心态，仍在以落后的工具、陈旧的工艺或方法从事生产和消费活动，仍然继续资源高消耗、环境遭破坏的行为。目前，公众参与意识尚未完全确立，仍有一部分人将参与“两型社会”建设作为口号，没有落实到实际行动中，在不清楚自己诉求的前提下盲目跟风，导致公众参与的效率低下，参与往往流于形式。
(二)公众参与的相关立法过于原则和抽象，缺乏可操作性
2010年1月1日，《湖南省长株潭城市群区域规划条例》正式实施，该条例第十条规定，省人民政府应当组织专家对长株潭城市群区域规划草案进行评审，征求社会各界意见；第二十二条规定，公民、法人和其他组织对违反本条例和长株潭城市群区域规划的行为，有权向有关人民政府或者其相关行政主管部门举报。这样的规定过于原则和抽象，不具有可操作性。该条例只规定对于违反该条例和长株潭城市群区域规划的行为进行举报，其规定的公众参与的领域较为狭窄，未明确公众参与的程序和阶段，未规定公众在参与过程中享有的权利和承担的义务，亦未提供对于公众参与的救济渠道。如此规定只能带来一种结果，即公众参与“两型社会”建设的权利只能停留在应然层面。
(三)公民个人参与的力量薄弱，影响力小
目前，公众参与的形式仍停留在以公民个人参与为主的层面上。由于个人的影响力小，常导致参与的收效甚微。长株潭城市群“两型社会”建设是一项复杂的系统工程，很多事项涉及环境与生态上的技术性问题，单凭个体的力量难以解决。因此，应将公民个人的利益诉求予以整合，以实现分散利益的组织化。为实现这一目标，应大力扶持NGO，尤其是自下而上建立的草根型NGO，减少政府的限制，扩大其规模，增加其数量和在公众中的知名度，使之逐步发展成为公众参与的最主要的主体，并不断增强其影响政府决策的能力。
三、完善公众参与长株潭城市群“两型社会”建设的对策
公众参与对于长株潭城市群“两型社会”建设的意义是极其重大的，笔者针对前文所述的不足提出完善建议，以期使公众参与成为长效机制，使法律上的权利转变为现实中的权利。
(一)借鉴国外先进经验
国外的公众参与制度起步较早，已经形成了一套较为完善的制度。通过借鉴这些先进经验，可以使我们的“两型社会”建设少走弯路，尽快实现“交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治”的目标。
在欧洲，莱茵河流域的9个国家制定了“莱茵河日常养护国际公约”，并成立了由12人组成的保护莱茵河国际委员会，委员会主席由成员国的相关责任人轮流担任。莱茵河流域现有通报检测站点数十个，设置的注册通报员上百人。这些设置在沿河自来水公司、矿泉水公司和食品加工厂等用水敏感企业的通报员，随时密切监测莱茵河水质的变化情况，这批常年活动在水质监测第一线的“报警员”，一旦发现水质稍不符合规格，就会立即报告相关监测部门，及时采取处置措施。例如：荷兰的一家葡萄酒厂突然发现他们取自莱茵河的水中出现了一种从未有过的化学物质，酒厂立刻把情况反映到委员会，委员会下设的分布在各国的8个监测站，迅速检查出这种物质是法国一家葡萄园喷洒的农药流入了莱茵河，很快就阻止了污染的蔓延，这家葡萄园也赔偿了损失。
长株潭城市群“两型社会”建设的一大亮点是将投入174亿元巨资用于整治湘江污染。上述事例为我们提供了成功的经验，在长株潭城市群“两型社会”建设中，亦应让公众参与到湘江的治理中来，建立跨行政区域的协调机制，赋予湘江下游城市最大的话语权，强化各城市之间的分工与协作，早日还湘江本来面目。
(二)强化公众参与意识，通过公众参与实现各方利益的平衡
在长株潭城市群“两型社会”建设过程中，无论是湖南省长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设改革试验区领导协调工作机构的决策过程，还是长株潭城市群区域内各市人民政府的决定过程，在本质上都充满了各方利益主体的竞争与妥协。正如哈贝马斯所说，公众参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流及协商妥协的制度过程，其合法化机制的核心是平等而理性的协商。
立足于长株潭城市群的实际，一方面，政府应顺应社会发展的趋势，更新陈旧的思想观念，增强公众参与意识，通过公众参与和有效协商的途径为“两型社会”建设提供合法依据。首先，明确“两型社会”建设过程中特定事项的参与各方及其不同的利益诉求；其次，为各方利益的代表参与特定事项提供公开、公平和公正的程序；再次，对通过参与过程而提出的各种可行方案进行科学论证，充分考虑各方的利益诉求，最终做出选择与决定，并应说明理由；最后，对参与各方是否获得了平等的参与机会，以及参与各方的活动是否合法进行监督和审查。这样才能保障公众参与权的有效行使，实现各方利益主体“平等而理性的协商”，达成长株潭城市群“两型社会”建设的民主化、科学化目标。另一方面，广大公众应增强参与意识、环保意识和节约意识，培养危机意识，从点滴做起，为“两型社会”建设贡献自己应有的力量。通过政府的引导，明确提出正当的利益诉求，并在政府的监督下合法、有序地从事参与活动，避免盲目跟风，使参与落到实处，不再流于形式。总之，“两型社会”建设绝不是一蹴而就的，也不是政府一方能够实现的，必须依靠公众的力量才能完成中央下达的艰巨任务。
(三)完善相关立法，构建公众参与的整体制度框架
针对相关立法缺乏可操作性的现状，应以完善立法为契机，构建公众参与长株潭“两型社会”建设的整体制度框架。
第一，构建公众参与的基础性制度。为保证公众参与长株潭城市群“两型社会”建设的有效性，应打好参与的社会基础。具体而言，这些制度应包括：保障社会成员以某种方式进行“有组织”地参与的制度，其中社团登记管理制度的改革是核心环节；信息公开制度，有效的、有意义的参与以充分、及时的信息披露为前提，应当进一步推进政府和企业信息公开制度的建设，使公众能够更加及时、有效、充分地获得参与所需要的信息。
第二，构建公众参与的程序性制度。参与的程序性制度是保障“两型社会”建设合法的先决条件。在程序方面，应建立便于公众有效参与的平台；规范公众参与的途径和渠道，增强立法和决策过程的开放性；明确公众参与过程的公开性、参与的程度、参与的标准及参与的具体步骤等；建立政府对公众评论和意见的“回应机制”；确定公众参与的具体方式，并根据事项、参与者、目的等的不同而对方式的选择进行有针对性的规定；建立违反公众参与程序所应承担的法律责任制度和相关救济手段。
第三，构建公众参与的支持性制度。公众参与的有效性，不仅受程序的影响，而且也依赖于资源、参与者能力和专业知识等因素。现实社会中，这些要素的分布并不平等，因此公平的参与需要有支持性制度作为保障：为弱势社会群体的有效参与提供知识和资源支持的制度；完善专家咨询制度，特别是关于专家咨询的透明度、咨询组织的利益平衡化的结构、专家咨询的独立性等制度保障；注重公众参与和技术的结合，完善互联网作为参与平台的有效性和可利用性，通过技术的支持更有效地处理公众评论和相关信息；完善公益代表制度，包括公益代表的遴选、规范，公益代表的参与及公益诉讼等。
国务院批准长株潭城市群作为试验区与以往的试点不同，这次的综合配套改革得不到国家的任何政策优惠和资金支持，试验区获得的最大权力就是按照建设“两型社会”的要求，具有政策和制度创新的自由权。由此可见，创新是长株潭城市群“两型社会”建设的灵魂。以立法的形式构建上述三个方面的制度，既是长株潭城市群“两型社会”建设中的重大创新，又是使公众参与富有意义的基本保障。
(四)建立公益诉讼制度
公益诉讼制度因其公益的目的而可能带来滥诉的非议，但是资源与环境是人类的公共产品，不可再生资源及生态环境具有一旦被破坏便难以恢复的不可逆性。为了长株潭城市群整体的环境与生态安全，有必要建立公益诉讼制度。该制度既可以保护公民的环境权，又可以强制污染者、浪费者纠正错误，以节约资源和保护环境，还可以实现社会正义与公平，是促进长株潭城市群“两型社会”最终建成的有力工具。但是，公益诉讼往往因其高昂的费用令人望而却步，司法机关应通过改革诉讼费用收取制度来鼓励公众提起公益诉讼。当然，公益诉讼离不开信息公开，建立健全政府及企业的信息公开制度是建立公益诉讼制度的前提条件。可在长株潭城市群内试点公益诉讼制度，取得好的成效后再向全省乃至全国推广。
(五)大力扶持NGO，实现分散利益的组织化
分散的个人力量是微小的，“两型社会”建设这一庞杂的系统工程要求将分散的个体利益组织化，以建立各方参与主体力量均衡的结构体系，并使公众获得更强的参与能力。与分散的个体相比，个体利益的组织化可以带来更多的参与资源、更丰富的信息及对政策制定的更大影响力。实现分散利益组织化既是民主理念彰显的过程，又是管制型政府向服务型政府转变的应有之义。
根据民政部民间组织管理局统计的数据，全国在民政部登记注册的民间组织已近30万个，涉及文化、艺术、体育、环保、教育、扶贫和社会福利等各个领域。但是，这些组织大多有着浓厚的官方色彩，有人甚至称其为政府组织的非政府组织。但是，事实上存在而未登记的组织，即草根NGO，大概有200多万个，而其中绝大多数既没在民政部门，也没在工商部门注册。鉴于中国的非营利性组织高度依赖政府的事实，政府应鼓励各类组织独立决策，以增强其自治能力和发展能力，并在条件成熟时推动其完全独立。此外，降低民间组织的设立门槛，尽可能减少一切不必要的审批及其他限制，壮大NGO队伍，加强NGO自身的建设以吸引公众捐助，提高NGO的知名度，使NGO成为政府与公众之间沟通和对话的桥梁，这些举措都将为公众参与“两型社会”建设注入新的动力。
长株潭城市群“两型社会”建设涉及方方面面的改革与创新，需要边实践边探索，如此浩大的工程必须有公众的全面参与。在建设过程中，要始终坚持“以人为本”的理念，绝不能以牺牲公共利益为代价来换取经济的短期发展，要形成3+5>8的合力，让城市群内的每一位公民都明白建设“两型社会”有自己的一份责任与义务。各城市还应树立共赢意识，这样才能不断完善公众参与机制，实现人与自然的和谐发展。