政府参与公益创投：模式、机制与政策，本文主要内容关键词为：公益论文,创投论文,机制论文,模式论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
慈善事业和社会投资领域正在发生深刻变化，社会利益相关者正在以更积极的方式推动慈善事业的社会创新。公益创投（venture philanthropy）是将风险投资的工具用于公益慈善事业，为社会目的组织①（social purpose organization）提供资金和非资金支持，以提高其社会效应的方法。公益创投最早兴起于20世纪60年代的美国，2007年联想集团率先将其引入我国，政府参与公益创投实践在2009年始于上海，深圳、东莞等地的实践亦居于前列。随着社会建设的加速，政府对公益创投的重视日益加强，杭州、苏州、无锡、昆山、顺德等地亦纷纷跟进，公益创投开始在国内“遍地开花”。然而，作为一个新生事物，地方政府对公益创投的认知和操作还存在许多误区，突出体现在资金来源、运作模式、投资工具和评估手段等方面常常与政府专项资助和购买服务混同，不仅没有合理使用公共资源，而且也限制了公益创投的作用效果。为此，有必要将我国政府参与公益创投视为一个政策体系进行专门研究，以更好地发挥公益创投在扶持社会组织、培育公益项目、整合社会资源、推动全民公益等方面的重要作用。
基于上述问题，本文采用归纳推理的研究方法，首先尝试对公益创投的定义、特征及其功能进行梳理分析。其次，通过对相关政策文本的分析，综合考察当前我国地方政府参与公益创投在项目管理方面的特点，归纳了政府参与公益创投存在的主要问题。最后，从模式、机制和政策三个维度对政府参与公益创投进行再设计，分析其面临的主要课题与未来走向。
二、公益创投的理论基础
（一）公益创投的定义
公益创投也称为慈善创投，学术界目前对其还没有清晰的定义（Van Slyke & Newman，2006），从现有文献的界定来看，有约七种表述（见表1）。
在实践中应用最为广泛的是欧洲公益创投协会（EVPN）的定义：公益创投是将风险投资的工具用于公益慈善事业，为社会目的组织提供资金和非资金支持，以提高其社会效应的方法。这一定义包括三个维度：投资理念（长期支持、定制资助方案、关注可持续发展）、参与和积极的伙伴关系（能力和基础设施建设、非仅财务支持）、绩效导向（里程碑、透明和社会影响）。
（二）公益创投的特征与功能
近年来，公益创投在全球范围内兴起，虽然不同国家、不同机构的做法存在差别，但依旧保留了一些被广为接受的特性。Frumkin（2003）将公益创投描述为“三条腿的凳子”，即资本化、参与和绩效管理，分别对应社会组织在传统公益慈善中所面临问题的解决方案。Sievers（2001）总结了公益创投的四大特征：绩效评估、规模化、投资者控制与退出策略。Cummings and Hehenberger（2010）提出公益创投的基本特征包括深度的参与、组织化的能力建设、量身定制的财务支持和非财务支持、网络的参与、长期的支持和绩效的评估。Francis（2012）提出了公益创投的五大要素：合作关系、社会效益、管理营运、全面支持和社会创新。
公益创投是社会投资和慈善事业的一个有效工具。在过去十年时间里，它已经广泛通过高参与度的社会投资和直接资助影响了一系列的公益慈善组织和社会驱动的商业组织。公益创投主要通过投资一些能够形成合理回报的社会目的组织并产生以下积极作用：（1）通过引导投资者和合作投资者提供投资，弥补公益慈善领域的“先锋断层”现象（pioneer gap）（Dichter et al.，2013）；（2）实现公益资源在二级市场上的流动与回收，从而帮助公益组织在更广阔的市场范围内复制其经营模式；（3）通过核心战略的重新设计和运营的重构，促进公益组织可持续发展（Paola Grenier，2006）。
三、我国政府参与公益创投的现状与问题
（一）我国公益创投的政府参与现状
我国不同地方政府的公益创投形式差别较大，本文从发起设立、运行模式、活动方式和支持工具四个方面对我国政府参与公益创投的现状进行透视。
1.发起设立
虽然各地公益创投活动基本都由政府发起，但在发起形式、政府层级和发起部门上存在较大差异，具体如表2所示。
从发起方式上看，我国公益创投的政府参与分为单独部门发起、多部门发起和联合发起；从政府层级上看，包括省级、市级和区县级；从发起的主要部门上看，主要有民政局、慈善会和共青团等，尤其以民政部门为主要发起方。其中，区、县层面的公益创投一般由民政局发起，市级和省级层面则更多采用多部门发起的形式，少数地方政府还联合企业、基金会等其他组织共同发起公益创投，例如广东省政府开展的“集思公益幸福广东”支持妇女计划就联合了香港李嘉诚基金会共同出资。
2.运行模式
以运作主体为标准，我国政府参与公益创投的运行模式可以分为两类（见表3）。
第一类，独立运作模式。这种模式通常是由政府或政府组织专家进行项目评审，然后根据评审结果对优秀的公益项目进行资助，最后再组织专人进行评估。这一模式又包括三种：第一种是整个过程都由政府独立运作，并未涉及其他独立的组织主体；第二种是政府将公益创投活动交给某一政府部门或官办NGO承办；第三种是政府为了实施公益创投而专门注册一家社会组织，由该组织承接公益创投服务。由于后两种方式依然属于体制内循环，我们一并将其归类为独立运作模式。
第二类，委托运作模式。一般是政府提供公益创投资金，第三方（通常是社会组织）提供专业的人员和服务进行评审、监督和评估，即政府委托运作模式。一些地方将评审和评估分别交给不同的社会组织承办。比如东莞市公益创投委托恩派公益发展中心进行评审，东莞市现代公益组织评估中心进行项目评估。委托运作模式也是市级以上政府最普遍采用的公益创投操作模式。
3.活动方式
在活动方式方面，各地政府参与的公益创投主要有两种，一种是各个社区或单位提出需求申请，由有关公益组织和机构“揭榜认领”，前者也被称为公益招投标（王劲颖，2012）。公益招投标包括“服务项目的立项、服务项目的招标、服务项目的投标、服务项目的评审、服务项目的审批、项目实施（其中包括签订合同）”六个环节。另一种是基层公益组织或机构提出选题，报请公益创投主管部门审核批准，一般以公益创投大赛的形式开展。公益创投包括“项目征集、项目评审、报请审批、签订合同、项目实施”五个环节。其中：项目征集阶段包括项目申请和项目初筛；项目评审阶段包括专家评审、社会公示、民政局审批等环节；专家评审委员会由相关专业人士、慈善公益专家、社区代表、有影响力的社会人士等构成；获选项目实施阶段需接受承办方的监测、评估和能力建设培训；项目总结包括项目评选、项目交流展示、项目案例梳理等。
4.支持工具
对通过审批的项目一般会获得财务支持和非财务支持，但在具体支持方式上还存在较大的差异，具体如表4所示。
在财务支持方面，政府参与公益创投基本都是以资助形式进行支持，不同的是在资助的额度和方式上存在差别，主要形式是定额资助，也有设定上限的浮动资助方式。多数城市的资助额度比较小，一般在几万元以内，个别省市上限可以达到30万元，如江西、河南。东莞市对通过评审的社会组织采取配套的方式，如果该组织获得其他资金的支持，则给予1：2的资金配套，最高额度不超过50万元。公益创投的经费来源通常是市福彩基金，如果是市级发起一般要求区县进行配套，也有一些城市，比如无锡和瑞安等对通过审批的项目，根据项目预算先由爱心企业认购支持，剩下的再由市福彩基金资助。在资金拨付方式上，一般分三次拨付，签署项目资助协议后拨付总金额的50%，项目中期评估通过后拨付总金额的30%，结题评估通过后拨付总金额的20%。
在非财务支持方面，通常是以能力建设和培训为主，分为前期申报培训和后期能力培训。前期申报培训主要是民政局会同第三方针对有意申报项目的组织和个人开展关于公益创投概念、目标、项目设计、项目运作、财务管理、督导评估等内容的培训，指导项目设计与申报；后期能力培训主要是承办方在项目运作周期内邀请专家就项目的实施、资源的整合和项目的财务管理、过程管理、团队管理以及构建项目支持网络、项目模式梳理与推广等方面，对获选项目的团队系统进行能力建设专题培训。
（二）我国政府参与公益创投存在的问题
通过考察，我们发现当前政府参与公益创投在某种程度上与公益创投本质发生了偏离，在一定意义上又回到政府购买服务的思路上去了。目前的主要问题体现在以下几个方面。
1.政府主导的片面性
虽然多数地方政府委托社会组织承办公益创投活动，但政府行政主导的痕迹依然过强，突出表现在公益创投的社会参与度不够。首先，尽管各地都推出了相应的政策鼓励社会资金投入，但效果十分有限，各地公益创投基本以政府公共支出投入为主。其次，多数地方政府的公益创投活动主要专注于公益服务项目的业务达成，这与公益创投关注组织长期发展的出发点也相去甚远，不利于调动社会组织参与的积极性。以上海为例，目前参与公益创投的社会组织不到400家，而上海全市注册登记的社会组织已超过1万家，即社会组织参与公益招投标和公益创投的比例还不到4%（王劲颖，2012）。最后，在政府委托过程中普遍存在着“非竞争性购买”，也就是指定某一家社会组织来承接公益创投活动，这种做法带来了很大的寻租空间，容易引发腐败问题。
2.资金来源的封闭性
政府参与公益创投的资金主要来源于各级民政部门的福利彩票公益金，由于福利彩票公益金使用办法规定了资金使用领域为“扶老、助残、救孤、济困”等领域，导致公益创投的投资对象受到严格的限制。相比之下，欧美公益创投支持的对象就比较广泛。受福彩基金结算的周期影响，我国多数地方政府公益创投活动的实施周期较为固定，一般为半年或一年，难以发挥长效支持的作用。在多数情况下，公益创投的介入周期应由组织发展、产出的特征以及计划的退出策略决定，这往往意味着一个弹性的介入周期。
3.评估方法的分化性
政府参与公益创投的另外一个困难就是很难将商业上的量化评估方法应用到社会目的组织的社会影响之中。当前各地针对公益创投项目的评审主要依据社会需求广泛性、现实需要紧迫性、目标定位公益性、项目理念创新性、项目策划科学性、实施主体专业性等宽泛和模糊的标准，缺乏尽职调查、影响力、契合度和投资回报率等公益创投的关键评估指标，由于难以提供用于比较的量化绩效评估结果，从而无法严格地界定公益创投所带来的社会影响和运行效率。
4.投资支出的无偿性
公益创投通常结合来源于私人部门金融的多种投资工具，例如资助、贷款、股权、债券等，并且伴随着清晰完善的退出计划。相对于传统慈善单纯资助的“沉没”式努力，公益创投通过设定退出机制可以有效地拓宽支持的对象并延长支持时间。退出机制在某种程度上反映出公益创投的本质和价值导向（Alter et al，2001）。我国多数地方政府公益创投活动普遍采取无偿的现金资助方式，缺乏对其他社会投资工具的使用，更没有建立起相应的退出机制，部分城市只是针对中期考核出现的问题或者无法完成预期目标的组织停止拨付剩余资金或者追回已经拨付的资助。
四、我国政府参与公益创投的模式、机制与政策
政府参与公益创投正在急速增长，资金的规模也在不断扩大，然而，目前公益创投所扮演的角色还未得到我国政府、双边和多边基金会的广泛重视，如何说服各级政府，在实施公益创投的过程中转换思维方式，使公益创投摆脱公益产业链的边缘地位并逐渐成为慈善和社会投资领域不可或缺的一部分，是当前亟待解决的重要问题。
（一）政府参与公益创投的模式选择
为优化公益创投的实施效果，我们提出了政府参与公益创投的三种模式。
1.直接参与
直接参与模式意味着政府采用某种形式的公益创投方法，用资金和/或非资金资源直接支持其选定的社会目的组织（见图1）。当政府希望与社区建立更牢固的关系，更好地利用金融、人力和社会资本培育社会目的组织时，可以使用这种模式。该模式尤其适合区、县一级（包括街道一级）的政府开展公益创投，其具体操作思路为：由社区居委会牵头，联络社区的业主委员会、集体经济组织、机关事业单位、企业、贤达人士、社会组织、物业服务公司、主要捐赠人等共同发起设立社区基金，并组成筹备工作小组开展创始资金的筹募、理事会人选的提名、成立申报、监督基金使用等工作。地方政府可以投入一笔种子资金，主要支持社区范围内的社会目的组织发展和资助有利于改善社区治安、邻里关系、环境、教育、卫生、文化、体育事业的公益项目。
社区基金适合于地方政府无法贡献很多资金，但能利用其无偿的服务和距离上的邻近优势向社会目的组织提供帮助，尤其是与社区社会目的组织的邻近可以使政府得以提供实物上的帮助，比如办公室的使用，如此也可以一定程度上弥补资金划拨的约束。居委会对社区社会目的组织的实际情况和工作绩效更容易有直观的评价，可以相应缩短尽职调查的过程和给予定制化的支持。
2.委托管理
政府可向公益创投机构投入资金和人力，以确保资源的有效分配，减少管理成本，减少对社会目的组织尽职调查的时间和资源。许多公益创投机构依靠专业服务公司的帮助，这也为政府提供了一种便利并且有意义的参与方式（见图2）。委托管理模式适合缺乏企业家精神但又希望支持公益创投机构理念的省、市级政府，政府虽然拥有一定的公共资源，但不需要为投入资源设立专门的实体，可通过与公益创投机构合作，同时把投资流程外包给公益创投机构。它实际上相当于公益创投进一步购买了服务/经纪组织的专业化服务，当然，这些服务也可能是无偿的。
委托管理模式同目前政府开展的公益创投不同的是，服务/经纪组织具有更大的权限，并且结合公益创投基金获取捐赠的税收抵免，更有利于吸引社会捐赠。政府的角色更类似于基金的捐赠者和投资者之一，可以通过信托方式约定各方的权利和义务等相关事项，并不介入实际操作过程。需要特别注意的是，服务/经纪组织并不一定是社会组织，在很多时候组织的商业化背景反而更加重要，基金会和风投背景的组织往往更加适合。服务/经纪组织不一定需要通过竞标才能取得基金管理的权限，但每一笔投资需要经过理事会的严格审查。
3.混合发起
政府与基金会等其他机构合作发起一个新的公益创投机构，简称混合发起（见图3）。这一模式适合于有能力投入相当的时间和资源的政府部门或官员，或是政府投入资金较大，希望以更严谨的方式实现监管的情况，具体可以参考国家层面的主权基金。设立一个单独的基金会可能会在税务和法律方面更有利，也会增强其公益事业的合法性。目前我国地方政府参与公益创投还没有采用混合发起模式进行的，在实践操作过程中，要仔细区分两者不同的使命、薪酬计划、预期回报和投资过程，将资金专注于重要的但没有获得足够关注的领域，尤其是关乎民生的社会问题。由于政府资金使用的年度性特征，在这一模式下，政府参与公益创投最好采取奖金的形式，由政府提供专项奖金，合作方配合开展非财务支持，比如英国的Unltd就采用这种模式。
（二）政府参与公益创投的机制设计
1.政府参与公益创投的社会运作机制
公益创投常常是和社会影响、社会企业家、社会创新等联系在一起的，而这些行为包含着不同的主体，我们首先应该突破政府包办的思维，把公益创投置于创新社会治理的整体框架下运行，建立公益创投的社会运作机制。这一社会运作机制主要包括三个层面：首先要在政府投入的“种子资金”基础上，更多地引入社会化资金，包括社会公众、基金会、风险投资、股权投资企业和其他机构，建立公益创投资金的蓄水池，促进政府资金与社会资金的有机配置；其次要吸引更多的具有社会责任的专业风险投资和股权投资企业乃至爱心专业人士的积极参与，灵活运用多种风险投资工具为社会组织提供全方位的服务；最后要扩大公益创投的支持对象，由社会组织逐步扩大到社会目的组织和个人。
2.政府参与公益创投的衔接整合机制
公益创投在政府培育社会组织的组合策略中处于重要位置，一方面它连接了经过公益孵化器孵化和专项资助的初创型社会组织，这些组织需要在一个新的或更广阔的目标市场中复制其经营模式，另一方面它又作为政府购买的主要输出端口，经过公益创投支持的社会组织更加成熟，并且具有承担政府转移的职能和购买服务的能力。政府参与公益创投应进一步加强与公益孵化器、政府专项资助和购买服务等工作的衔接整合，在相互学习、取长补短的基础上，进一步促进工作流程的规范化、科学化、标准化，使公益创投进一步发展成为互融互通、共生共荣的社会公益平台。
3.政府参与公益创投的科学评估机制
公益创投必须进一步强调科学评估，加强资金的使用效率，使公益组织和公益项目强化竞争机制，实现优胜劣汰。公益创投的评估包括两个部分，一是投资评估，主要影响到公益创投是否要启动对投资对象的投资。公益创投的投资评估通常包括三个步骤：第一次筛选、尽职调查和投资建议。第一次筛选的目的是确定战略目标计划，确保安全投资。它既要进行桌面研究，也要考察社会目的组织的管理层和理事会。通过第一次筛选的组织则进入到尽职调查步骤，通过对商业计划书展开分析，并结合对资助对象的管理层、员工和理事会进行面试，查阅相关的文件和外部有关该组织的信息。投资建议则包括业务计划和投资相关的问题，如阶梯式的投资计划、投资阶段的参与程度和退出选择。二是绩效评估，主要影响到对已经启动的公益创投的投资效果评价。目前已经有很多种社会绩效的测量办法，各地也都在采用不同的评估方法，常用的工具有平衡记分卡、社会投资回报（SROI）、social evaluator、IRIS/Pluse、SROI网络、Impact、GIIRS等工具，这些工具之间是互补而非竞争性的关系，需要在仔细评估目标的基础上建立一套通用的影响结果和指标体系。
4.政府参与公益创投的资金退出机制
政府参与公益创投需要建立起资金退出机制，对于政府而言，建立资金退出机制可以实现公益资源在二级市场上的流动与回收，发挥有限资源的“涟漪效应”；但对于社会目的组织而言，政府参与的忽然退出对其可持续发展或者使命的完成会产生重要影响。因此，政府参与公益创投的退出过程需要认真的规划和管理。退出方式通常包括：出售股权给其他的公益创投或社会投资者、社会目的组织的回购、出售或移交股权给利益相关者、战略性出售、社会目的组织的兼并或销售股权给公益创投的新投资者。退出方式的选择主要依据所使用的投资工具以及社会目的组织所处的光谱位置。当公益创投采取资助形式时，公益创投的退出必须考虑“组织弹性”以及社会目的组织的“财务弹性”。其中，组织弹性包括管理团队和对下一阶段的充分准备、理事会的技能和质量、品牌和形象以及筹款能力；财务弹性包括多渠道的资金来源、资产负债表的缓冲等。当公益创投采取其他投资工具时，公益创投的退出应采用完全不同的方式。面对暂时存在资金短缺的社会组织为其提供贷款或者其他风险较低的投资工具时，公益创投需要设定一个还款期限，如果超过了这一期限，公益创投的参与和非财务支持也将终止。如果公益创投通过直接的股权投资或者通过可转股的贷款占有社会目的组织的股权，公益创投需要持续地管理其与社会目的组织之间的关系，并且对其为社会目标带来的附加价值进行评估。如果附加价值低于某一水平，退出的进程就会加快。
（三）政府参与公益创投的政策创新
1.政策和立法支持
目前，虽然地方层面的公益创投开展得如火如荼，但还没有国家层面的相应政策文件出台，这种现状不利于公益创投的规范发展。首先，建议民政部通过起草“公益创投项目管理指导性意见”和“关于规范地方开展公益创投和公益招投标活动的通知”，对各级政府开展的公益创投活动予以肯定，并鼓励更多的地方政府开展公益创投活动，培育社会组织发展。与此同时，进一步规范项目操作模式和管理流程，克服公益创投活动的无序性，杜绝可能产生的寻租现象。其次，建议结合正在修订的社会组织“三大条例”，按照十八大提出的“权责明确”思路进一步明晰社会组织的法人财产权，允许民办非企业单位通过面向特定对象进行贷款、股权交易或发行债券等多种渠道筹集资金，并依据财务表现向债权人支付低额利息，从而为社会目的组织获得公益创投支持提供合法性空间。最后，应研究制定“公益服务项目绩效评估导则”，为公益招投标和公益创投的评估提供强有力的工具。这些政策支持对公益创投迅速成长、吸引媒体关注、建立公众认知都至关重要。
2.发展服务/经纪组织
欧美国家公益创投的发展得益于大量服务/经纪组织的大力支持，它们为社会组织提供培训和筹资机会，积极游说政府，开展研究，吸引媒体报道，并撰写相关文件和报告。近年来，我国也出现了许多支持性公益组织，比如英国使馆文化教育处的社会企业家技能培训项目、恩派公益组织孵化器、友成企业家扶贫基金会、易社、青年企业家基金会等，以及其他一些企业性质的包括浩盈创投、社会资源研究所、深德咨询、瑞森德企业社会责任机构等，但它们距离庞大的社会目的组织的多元化需求来说还远远不够。未来政府可以考虑从三个方面发展服务/经纪组织，一是在现在的行业协会商会类、公益慈善类、科技类和城乡社区服务类放开登记之外，适当延伸到面向服务/经纪组织的放开登记；二是在现有的政府支持社会力量服务中专门划出服务/经纪组织一类，以促进这些公益创投机构的发展；三是积极为服务/经纪组织提供税收优惠等形式的支持。
3.探索社会金融体系创新
目前的社会组织通常通过捐赠、政府专项资助和购买服务等方式启动和运转，下一步还可以通过一系列的融资方案获取投资资金。政府在参与公益创投的同时，应鼓励社会各界通过贷款、股权、准股权等多种方式为社会组织提供金融支持，并积极主动开展同这些组织的合作。目前，中国建设银行在广东省深圳市首推的面向社会组织提供金融服务的“融益贷”等金融创新非常值得推广。同时，可以进一步探索和学习欧美国家的先进经验，比如英国目前已经试点成功的社会影响债券（Social Impact Bond）和社会证券交易所（Social Stock Exchange）等，为社会投资者与社会目的组织牵线搭桥。
本文为民政部慈善事业创新和发展课题《公益创投的政府参与机制与政策创新研究》的成果之一。
①社会目的组织涵盖所有主要目的为创造社会价值而非股东价值的组织，包括慈善组织和社会企业。
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