建立中期预算框架的国际比较与借鉴，本文主要内容关键词为：预算论文,框架论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中期预算，是20世纪中期、特别是20世纪90年代以来世界上很多国家为实现财政可持续发展而对年度预算管理制度实施的一项改革，构成了西方国家新型财政管理模式的基本组成部分。目前，编制中期预算已成为国外很多国家、特别是OECD国家的通行做法。
一、中期预算的三种经典形式
中期预算，也称中期财政规划(the medium-term fiscal framework)、中期宏观经济框架和财政战略或多年度预算。中期预算的具体编制做法大体有以下三种：第一，以报告年度为基年的滚动方式编制三到五年期的预算计划，将年度预算纳入其中。这种方法将经过议会批准并付诸实施的预算年度定为中期预算的第一年，预算提交议会审议的预算年度为第二年，后续的一个到三个预算年度为“纯计划年度”。对三到五年期间的每一年为执行政府职能安排了哪些支出、支出是如何筹措的，做详细、全面的安排和审查。这是典型的中期预算模式。第二，以报告年度为中心，将年度预算予以前后扩展，通常只是对原年度预算在编列形式上做某些改进。第三，在预算中增加了某些中期预算的因素，对某些重点项目做重点反映。某些国家虽未采用上述典型的中期预算模式，但在沿用年度预算的同时，也注意将中期预算的某些因素引入年度预算的编制当中，主要是在涉及某些需要多年投资才能完成的重大支出项目时，所编制的年度预算不是仅仅反映该项目一个年度所需的拨款，而是对多年投资做全面的反映。
不难看出，如果说第一种模式是中期预算的典型(成熟)模式的话，第二种、第三种都是年度预算在向中期预算演进过程中的一些过渡形式，而这种演进和过渡正是发生在弥补年度预算不足、发挥中期预算优势的过程中，正是体现了中期预算作为一种新生事物的旺盛生命力。
二、中期宏观经济框架和财政战略的国别比较
(一)美国的中期宏观经济框架和财政战略
美国的预算要对预算年度之后4年的情况做出估测(例如，对于2005预算年度，要对2006年到2009年的情况做出估测)。对于进行预算估测所需的宏观经济数据，由经济咨询委员会(the Council of Economic Advisors，CEA)、财政部和管理与预算办公室共同来完成。预算提案要说明其所依据的经济前提，同时要对前些年度所做出的预测情况做出调整(管理与预算办公室，2004a)。上述的经济前提包括要对总统所采取政策的影响进行估测。与之不同的是，国会预算办公室会对管理与预算办公室所提出的前提进行挑战，其中也不会考虑政策调整所造成的影响。因为随着《预算执行法案》(the Budget Enforcement Act，BEA)的到期，多年的支出预测就失去了法律上的限额。
(二)英国的中期宏观经济框架和财政战略①
按照《1998年的财政法案》(第156条)，英国的财政部都要提交《预算展望报告》(a pre-budget report，PBR)和《债务管理报告》。此外，财政部还要发布年度财政与预算报告(the annual financial statement and budget report，FSBR)和年度财经战略报告(the annual economic and fiscal strategy report，EFSR)，这并不是《财政法案》所必需的。
根据《1998年法案》，财政部(而不是议会)会确定相关文件的主要内容。《财政稳定法案》(Code for Fiscal Stability，CFS)为财政部确立了基本框架(《1998年财政法案》，第155节)。从立法技术上讲，这种法案(code)还不是法律，因为它还没有经过议会上院的批准(该法案是《1998年财政法案》的一部分，但作为一种货币政策，并没有经过议会上院的审批)，尽管它是经过议会下院审批了的。《财政稳定法案》规定，政府要按照该法案中的原则，说明本届议会的财政政策目标。每次预算中都应重申这些目标及其运行规则(《财政稳定法案》，第9节)。该法案还规定了政府改变这些财政政策目标的条件(第11节)。该法案中规定了一些相关报告的内容。财政部至少要在提交主报告前的三个月之前发布《预算展望报告》。即使每年的预算可能不止一次，但每年只要求发布一份《预算展望报告》。《预算展望报告》在内容上是建议性的，它会就政府正在酝酿的财政政策的一些重大变化提出建议。《预算展望报告》还要对财经形势做出预测，分析经济周期对主要经济指标的影响情况。财政部在预算时必须要提交《财政与预算报告》。《财政稳定法案》(第18、20-25节)对其规定了最低要求，其中包括财经形势预测和对预算中的重大财政政策举措进行阐释。预测期限要涵盖发布之日起的至少两个完整财政年度之后(即预算年度结束之后的两年)，同时还应发布与前两年财政数据的对比情况。
财政部在发布预算时，通常还要每年发布《年度财经战略报告》。《财政稳定法案》规定，《年度财经战略报告》应当包括以下内容：
◆政府的长期财经战略，其中包括主要长期财政目标。
◆对长期战略的近期影响做出分析。
◆对欧盟规定的遵守情况做出短期和长期的分析。
◆对主要财政指标做出不少于10年的预测，以对财政政策的可持续性以及其可能对不同代际造成的影响做出分析②。
◆就经济周期对主要财政指标的影响情况做出分析，包括在经济周期的不同阶段需要做出的调整情况等。
关于《债务管理报告》，《财政稳定法案》规定，政府应当每年报告政府债务的结构和借债成本，以使公众能够获取足够的信息来对政府的债务管理政策进行监察。《财政稳定法案》中还规定，政府应当在《债务管理报告》中明确债务管理的责任，其中包括预计从国民基金(National Savings)中的融资额度，金边债券(the gilts)担保的总规模，债务的期限结构，指数化债券和传统债券的比例，以及债券发售日历等。
(三)法国的中期宏观经济规划和财政战略③
法国1959年关于预算体制的条例也没有要求在中期规划中进行年度预算(尽管2000年前就开始编制中期规划了)。这种情况是在2001年《预算基本法》(Loi organique relative aux lois de finances，LOLF)(第50条)中改变的。法国《预算基本法》要求对财政收支做四年的规划。在向议会两院提交预算草案时，法国《预算基本法》(第48条和50条)要求政府提交一个关于国家经济形势的报告，其中应包括以下内容：
◆根据国民账户(national accounts)做出的宏观经济预测。其中还应包括预测假设和预测方法。
◆中期规划，至少应该涵盖提交预算草案之后的4年的情况，其中应当包括一般政府收支和按部门对其分类情况。《预算基本法》规定，要对国家预算的收支情况进行中期预测，并按主要功能进行分类。《社会保障融资法》也要求对收支的中期情况进行预测。
◆根据法国对欧盟的承诺，法国未来经济和预算政策的主要导向。
(四)德国的中期宏观经济计划和财政战略④
德国法律规定，在提交预算草案的同时，还要向立法机关提交5年财政计划(即关于财政政策战略的量化说明)，用于议会中的预算辩论(《预算原则法》，第50节)。财政计划是由政府自己制定的(《经济稳定和增长促进法》，第9节)，提交给议会只是为了向其提供信息。财政计划中的第一年是关于当前财政年度的，第二年是关于预算年度的，此后还包括了3年。法律规定，联邦财政部长要负责起草财政计划，并将其根据每年的经济发展状况进行更新(《经济稳定和增长促进法》，第9节)。联邦的部长们要负责编制其所负责领域中的投资计划。这些投资计划中要反映每年项目的直接支出情况，以及联邦给予第三方投资的财政补助(《经济稳定和增长促进法》，第10节)。
对于联邦政府来说，除了联邦预算草案之外，联邦财政部还要提交一个报告，说明公共财政的当前状况，以及其对未来整个经济的可能影响(《联邦预算法典》，第31条)。这份《财政报告》是一个核心的预算文件，其中说明了关于预算提案评估的情况。法律没有规定它的具体内容，通常其中会包括：预算简表和说明；联邦中期财政计划；宏观经济状况和税收政策说明；联邦、州、市的财政关系说明；与欧盟的财政关系；联邦的债务、承诺(commitments)和责任(obligations)；联邦的特别目的基金；关于政府资产和参与私人经济活动的情况等。
关于中期财政计划，根据惯例(而非法律)，联邦财政部要：
◆根据前两年的可能发展情况以及后三年不考虑经济周期下的发展情况，说明宏观经济指标的情况。
◆区分两类支出：一类支出必须有确定的法律条款加以规定，另一类支出则只有一般性的规定(如工资支出)。
◆财政收支的预测都要考虑未来政策变化的方向。
◆年度预算和中期财政计划之间的关系并不是非常密切。
出版的财政计划中大约会包含40类功能支出。但是，联邦、州和市的行政管理部门会进一步编制7000-8000项支出和1100项收入的详细情况，这是参与中期财政计划所必需的。
(五)日本的中期宏观经济框架和财政战略⑤
尽管预算要根据《公共财政法案》(the Public Finance Act，PFA)(第14条)规定的一年原则编制，日本法律也没有规定要提交中期预算规划，但是，政府还是会编制中期财政规划，以为政府的经济和财政政策的决策提供基础。财务省通常会在1月底国会开始开会时发布“中期财政规划”。内阁办公室也会根据宏观经济模型编制中期规划。尽管这些规划并不会对以后年度的一类支出、主要支出或总支出规定强制性的限额，但是，国会可以根据这些预测，分析当前预算政策对中期财政规划的影响。
(六)韩国的中期宏观经济框架和财政战略⑥
韩国《预算和会计法案》中没有要求预算文件中要包括任何关于中期预算总额的信息，因为其现行的预算程序主要都是关于一个财政年度的。但是，《预算和会计法案》中规定，计划与预算部可以编制一个中期财政计划，以提高财政管理的效率和可持续性(第16条)。根据这一规定，韩国自从20世纪70年代开始就公布中期财政计划。中期财政计划只是非正式的指导原则，并不是具有法律约束力的限额。中期财政计划的主要内容是统一(consolidated)中央政府的总赤字和五年期的财政战略。宏观经济框架是预测的基础，但是，中期财政计划中详细阐述的是关于总赤字的，而不是关于财政总额和宏观经济框架的。宏观经济规划是预算编制的基础，但是，《预算和会计法案》中没有具体规定哪个部门负责宏观经济规划。但是，《政府组织法案》制定财政经济部要在编制年度经济政策中进行宏观经济规划，计划与预算部要提供有关资料⑦。预算文件中只包括关于预算年度的宏观经济预测。公众并不了解经济预测根据的宏观经济模型，也不了解那些影响财政总额预测的核心参数的情况。
三、时间区间与覆盖范围
在几乎所有的欧盟国家当中，中期预算框架覆盖的时间区间都是包括预算年度在内的3到4年。但也有一些例外。例如，在拉脱维亚，中期预算框架预测的时间是5年，其中包括预算年度。各国中期预算框架所覆盖的政府财政范围差别更大。14个成员国的中期预算框架覆盖了所有的一般政府部门(the general government)。在荷兰和瑞典，中期预算框架的范围是中央政府和社会保障部门；在爱尔兰，其范围是中央政府和地方政府。在其他3国，覆盖范围只是中央政府。在17个中期预算框架覆盖全部政府部门或多个政府部门的国家当中，只有9个国家的政府部门之间有着很好的协作。在其他国家当中，财政目标，至少在某种程度上，都是由中央政府制定发布的。在这些国家，地方政府可能没有足够的动力去履行中期预算框架。
四、中期预算框架与年度预算之间的关系以及政治重视程度
对于中期预算目标的重视程度，各国差别也很大。在几个国家，中期预算目标只是象征性的。而在其他一些国家，中期预算目标会具体到各个政府部门。在斯洛文尼亚和瑞典，中期预算目标是要经由国会批准、并要写入法律的。在荷兰和奥地利，中期预算目标是执政党联合执政协议的一部分。在芬兰，新一届政府成立之初，就要确定中期预算目标⑧。法国和波兰的中期预算目标是要作为预算法案的附件的。
五、国外实行中期预算的特点与启示
(一)高度重视中期预算的作用，提高中期预算对年度预算的约束力
编制中期预算，对于宏观经济来说，可以通过对未来数年财政收支情况进行估测，事先考虑到各种因素变化对财政的影响，弥补单年度预算的不足，避免财政经济发展过程中可能出现的盲目性；对于私人经济来说，可以为其提供有关国家长期经济发展的信息，有助于促进私人投资和消费的有序进行。因此，各国非常重视中期预算的作用，并将中期预算以法律的形式固定下来。
各国中期预算对年度预算的约束力都是比较强的。各国有关法律都对其法律地位和作用做出了规定。同时，《欧盟条约》也明确要求各成员国必须编制中期预算，并提交欧盟委员会监督。这不仅提高了计划对经济运行的指导作用，保证了计划得以实施，而且增强了对年度预算的约束力。
目前我国虽然也编制中期预算——财政中长期计划，但主要作为内部参考文件，没有明确的法律地位，因而其作用难以充分发挥。如何适应社会主义市场经济发展的要求，逐步提高财政中期预算的法律地位，是我国今后需要认真研究和解决的一个重要现实问题。
(二)逐年编制滚动式财政中期计划
多数国家编制的中期预算都变现为一种滚动式的财政中期计划，计划期一般为3至5年。每年编制一次，每次向前滚动1年。在此过程中，根据经济发展各方面情况的变化，对有关经济指标和财政收支指标进行必要的调整。这样，不仅可以确保与政府宏观调控意向相一致的跨年度项目有足够的资金来源，从而避免计划与实际脱节的现象，而且可以克服年度预算编制过程中的短期行为和随意性，保证国家宏观决策和财政政策执行的一贯性、连续性，保持宏观经济的稳定。
我国一般是每5年编制一次财政中期计划，计划一经确定一般不再做调整，与实际经济运行脱节的现象时有发生。因此，有必要尽快改变目前单纯编制单年度预算和每5年编制一次财政中期计划的做法，将二者有机地结合起来，逐年编制滚动的财政计划。
(三)规范财政中长期计划的编制程序
各国在财政中长期计划编制的过程中，部门之间的职责分工是相对比较明确的。在法国，财政中长期计划是由财政部预测司和预算司共同完成的，预测司负责预测财政经济发展趋势，提出计划安排的基本原则和重大的财政改革措施；预算司负责测试财政收支具体情况，编制年度预算和财政收支计划，提出具体财政政策措施。在德国，财政中长期计划是由财政计划委员会负责的，具体工作由财政部会同有关综合经济部门完成。澳大利亚联邦政府的财政管理职能由国库部和财政部分担，国库部主要负责宏观经济政策以及税收管理，财政部主要负责财政支出管理和预算编制。在“1+3”的中期预算编制过程中，国库部和财政部既相互独立、各负其责，又通过组成联合工作组的方式密切合作。这种分工协作，有利于集思广益，发挥各部门的优势。
为了搞好我国的中期预算编制工作，有必要进一步规范中期预算计划的编制程序，明确规定财政部与有关部门以及财政部门内部各司在制定中期预算中的职能分工，以便各部门形成合力，提高中期预算的科学性。
(四)重视吸收社会力量参与中期预算的制定
在中期预算的制定过程中，各国非常重视社会力量的参与，如法国的经济和财政部在编制中期预算时，通常要召开专家座谈会，并与国家经济研究与统计局等单位合作；德国成立了财政计划委员会、税收测算工作组等一系列机构，以吸收社会力量参与。为了保证中期预算的科学理性，在制定中期预算的过程中，我国也应重视吸收社会力量参与，从而制定出切实可行的计划，作为政府有效履行宏观调控职能的重要工具。
注释：
①OECD，The Legal Framework for Budget Systems：AN INTERNATIONAL COMPARISON，p420-421，2004.
②政府可以自己确定长期预测的时间跨度。在这方面，英国财政部已经发布了对财政政策未来50年影响的预测。
③OECD，The Legal Framework for Budget Systems：AN INTERNATIONAL COMPARISON，p198，2004.
④OECD，The Legal Framework for Budget Systems：AN INTERNATIONAL COMPARISON，p236-237，2004.
⑤OECD，The Legal Framework for Budget Systems：AN INTERNATIONAL COMPARISON，p268，2004.
⑥OECD，The Legal Framework for Budget Systems：AN INTERNATIONAL COMPARISON，p296-297，2004.
⑦在过去的十年间，韩国发生了几次政府机构重组，尤其是负责宏观经济预测、预算和协调的机构。1994年，负责经济预测和预算的经济计划委员会和财政部合并，组建了财政经济部。财政经济部很快又分出了计划与预算委员会(the Planning and Budget Commission，PBC)和国家预算办公室(the Office of National Budget，ONB)。没过多久，计划与预算委员会和国家预算办公室又合并成了计划与预算部。这样一来，现在负责经济预测的是财政经济部，负责预算的是计划与预算部。
⑧每年，都要根据价格变化情况和预算结构的变化对支出限额进行调整。此外，政府可以自由的对支出在各政府机构之间的分配进行调整。
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