美国20世纪80年代供给管理政策实践研究——暨我国当前宏观调控转向思考，本文主要内容关键词为：美国论文,宏观调控论文,年代论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F12316文献标识码：A文章编号：1009-6116(2009)02-0066-07
发生在1973-1974年和1979-1980年的两次石油危机形成的负向供给冲击使当时的美国经济深陷滞胀的泥潭，传统的宏观需求管理应对起来捉襟见肘，左右为难。20世纪80年代的美国政府宏观经济管理在此背景下开始跟随学界反思自觉地由需求转向供给。
一、供给管理政策的理论基础
供给学派、芝加哥学派(货币主义)、理性预期等学派、公共选择学派、新制度经济学派等共同为20世纪80年代美国政府宏观经济管理视角由需求转向供给提供了理论基础，其中又以重拾萨伊定律的供给学派对美国政府的政策制定影响最大。在里根任内，供给学派的代表人物乔治·吉尔德(George Gilder)成为美国国际经济政策研究中心项目主任，保罗·克雷·罗伯茨(Paul Graig Roberts)成为财政部经济政策部长助理，马丁·费尔德斯坦(Martin Feldstein,1982-1984)及坚定的货币主义者伯瑞·普林克尔(Beryl W.Sprinkel，1985-1989)则先后担任了美国总统经济顾问委员会主席。
供给管理政策的共同核心是小政府，大市场，政府要放松和解除管制、提供正确激励，使经济运行在最优的长期增长路径上。传统的需求管理是逆周期风向而动，并依赖于经济主体对真实和名义经济变量之间的差距存在幻觉，相比之下，供给管理政策是一整套全新的、带有修正性质的、更适合用来进行长期结构调整的以解放市场提高资源配置效率为目标的宏观经济调控策略，它不是需求管理政策的替代品，也没有提供更多的宏观管理政策工具。相反，它主张减轻经济生活中因政府决策代替市场主体决策而出现的资源配置扭曲，反对政府直接对总体需求产生影响。对于诸如外部性等市场失灵问题，供给管理的倡导者依然认为政府能做的是找出市场失灵的原因，进而通过改善市场的运作环境来提高市场运行效率。
以下简单总结为美国政府宏观供给管理提供理论支持的典型主张和建议。货币政策方面：供给经济学因认为货币数量不可控制而主张恢复金本位制，而货币主义支持“单一规则”或目标。税收政策方面：减税是供给经济学派的主要政策主张，相应的理论阐释来自供给学派的创始人蒙代尔(Robert Mundell)和拉弗(Arthur B Laffer)。预算与支出政策：费尔德斯坦提出在一定的财政赤字前提下，资本形成和通货膨胀之间存在正向联系，而财政赤字下降，可以在相同的通货膨胀条件下实现更高的资本形成，其中的政策含义直指缩小赤字，以致平衡。汇率政策：20世纪60年代末供给学派和货币主义曾经就此问题发生激烈争论，弗里德曼认为汇率问题的本质是数量，它应当是平衡点，据此主张自由浮动，此时财政政策无用。以蒙代尔代表的供给学派则坚称财政政策对经济的供给调节至关重要，因此应当维持汇率稳定。产业规制和贸易政策：产业规制和贸易管理针对的都是市场失灵的情况，只不过后者面对的“失灵”是指在国际市场上取得的贸易成果不符合本国利益。开创了管制经济学的芝加哥学派代表人物乔治·斯蒂格勒(George Joseph Stigler)认为产业管制也有相应的成本和收益，实际上“管制者最终成为管制行业和企业的俘虏”，成为低效率供给和垄断性利润的保护者。具有明显新自由主义倾向的经济学家克鲁格曼(Paul R.Krugman)针对发达国家之间和国际间产业内贸易蓬勃发展的新现象指出，不完全竞争和规模报酬递增是常态，本国产业对产业内异质产品的规模经济只能借助于国际贸易加以实现。
二、美国20世纪80年代供给管理实践
综观80年代，虽然美国政府在各领域内的具体措施不一定严格符合某一特定学派的主张，有时只是各种意见的折中和调配，甚至政策本身也曾出现反复和动摇，但基本坚持了强调供给方面效率的施政主题。美国经济借此实现了长达92个月美国历史上位列第三的最长增长(1982年11月到1990年7月)。美国政府在各领域内的政策举措可被简要概述如下。
货币政策：里根政府为迎合民众更厌恶价格飞涨的心理，首先把矛头对准了通货膨胀。整个20世纪80年代除了1982年联储宣布放弃M1改用M2为主要监测目标外，美国1979年确定的以货币数量增长代替利率作为政策的中介目标的货币政策框架没有发生根本改变，在稳定的框架下，1980年到1989年中介目标M2基本都在控制的目标范围内，即等于增长率和通胀率之和。据此很多人认为80年代是货币主义的时代(见图1)。在实际操作中，还存在相机抉择的成分，比如面对1987年10月19日的股市崩溃的流动性先释放又回收等动作，说明美国当时的货币政策是在稳定、可信之下，保持了适当的灵活性。更为准确的说法应该是，货币主义并不是实际政策的唯一准绳，供给学派和货币主义共同信奉的货币供给的稳定性得到了较忠实的饯行。
图1* 美国80年代货币M2、GDP**和CPI
★图示为货币M2的同比增长年率、GDP年增长率和以1982-1984=100的通货膨胀指数(右侧坐标轴)。
★★阴影部分是美国NBER确定的经济衰退期。
数据来源：Federal Reserve Bank of St Louis，USA。
税收政策：1981年2月18日发布的经济复兴税收法案(Economic Recovery Tax Act of 1981)通常被认为是美国由需求管理转向供给管理的里程碑。其主要内容包括①：(1)从1985年开始实现税收的物价指数化；(2)大范围的边际税率削减：长期资本利得税由28％降为20％；个人所得的最高边际税率由70％降为50％，最低边际税率由14％降为11％；(3)同时税基由收入转向消费，对储蓄提供额度最高达1000美元的利息税减免，对不动产实行直接减免，全民建立个人退休账户；(4)公司所得税方面，则允许对市场价值有所降低的资产实行加速折旧ACRS以及10％的投资税减免等措施。事实上，法案的实施使公司税构成了对个人所得和财产税的一种净补贴，设备投资的实际税率出现负值，三税综合在一起的税率要使单纯后两者综合的实际税率降低大约10％②，促进资本形成投资的激励意图显而易见。之后的1986年税收改革法案虽然总体上还是秉承了1981年税法精神致力减税，但取消了ACRS和投资税减免，相比于减轻税负，该法案更注重用各种手段体现“公平”原则。对比两次减税，由表1不难看出1986年税法只取得了非常有限的实际效果。
预算和支出政策：人们对通货膨胀的厌恶同样适用于联邦财政赤字，这推动了美国联邦预算体制从国会预算法案CBA(congressional budget act，1975-1985)到格拉姆-拉德曼-霍林斯法案GRH(Gramm-Rudman-Hollings，1986-1990)的制度转变，在客观层面上决定了里根政府的平衡财政倾向。该法案制定了政府必须遵守的直到1990年为止的每年赤字目标，并计划于1991年(后改为1993年)实现平衡财政，超过目标的总统预算提案将不会得到两院批准。里根在竞选时也曾经承诺在1983年平衡预算，但事实是平衡财政的目标从来没有实现过，相反，1983年是美国在和平时期出现过的最大财政赤字高峰年(见表2)。
究其原因，通过表2不难看出，是1981年减税法案造成的联邦财政收入减少、谨慎性开支内军备开支的大量增加双重作用的叠加结果；在20世纪80年代后半期赤字的逐渐下降，则是在经济进入周期性的增长阶段后，社会保险项下的盈余所致。不管结果如何，客观上里根政府一直在为实现平衡财政而作出不懈努力。
汇率政策：里根政府在20世纪80年代中期以前一直对汇率“无为而治”，随着减税和军事开支扩大等政策的并行，美国联邦赤字屡创纪录，在储蓄资金不充足和国际赤字债券发行的双重作用之下，美元长期利率走高(见图2)，而当时的通货膨胀水平并不高，实际利率也上升，美元汇率因此居高不下。1984年的总统经济报告显示美元被高估了30％③(1985年2月美元达到峰值)。高汇率最终导致高额的经常账户逆差，该数字在1985年达到接近GDP的3％的水平，这实际上是内部资金缺口问题通过外部不平衡来加以体现的结果，而里根政府在选择政策工具管理内部经济上却陷入两难境地：财政赤字削减不现实；扩张的货币政策又会带来通货膨胀。在民主党多次利用美国债权国地位逐渐丧失的概念不断施加政治压力后，美国政府决心放弃强势美元的形象，并放弃自由放任的汇率立场，从1985年9月的广场协议到1987年2月的卢浮宫协议，美国通过财政和货币政策之外的一系列政治谈判“硬性”地解决了美元币值高估问题，美国贸易赤字问题在此后呈现缓解迹象。里根政府对汇率的调节似乎遵循了从货币主义到供给学派的轨迹，美元贬值后，汇率稳定成为主要目标。
图2 美元汇率(对主要货币的贸易加权，1973=100，月计，左侧纵坐标)和30年国债利率(右侧纵坐标)*
*阴影部分是美国NBER确定的经济衰退期。
数据来源：Federal Reserve Bank of St.Louis，USA。
规制和贸易政策：20世纪80年代初，美国国会举行了上百次有关产业规制的听证会，辩论的结果支持了里根政府的产业政策基调，此后联邦政府各部门纷纷在运输等领域通过放宽市场准入条件，掀起了一场解除管制的运动。更为重要的是，里根在1981年颁布了12291号政令，要求所有的政府部门在今后发布任何行业管制条例前，必须同时上交一份该条例实施的成本—收益报告到白宫管理和预算办公室(Office of Management and Budget，OMB)下设的信息和管制事务办公室(Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA)，该办公室将在集中审核并作出相关利弊评判之后决定政策出台与否。该政令从此改变了美国行业管制政策的制定原则和程序，也反映出美国政府管制思想的重大变化：成本最小化和收益最大化从此正式成为规范的价值取向。这种取向直接影响了20世纪80年代两宗著名的反垄断起诉的结局：对IBM的起诉被政府主动撤销；与AT&T在和解的基础上共同制定了拆分计划。政府的规制思想在对外贸易领域的延伸形成对外贸易政策，两者的共同制定基础是本国产业的竞争力强弱，但由于内外利益有别，两者通常呈现相对的形式：对内管制解除往往对应着对外的贸易管理。里根在1983年任命企业战略学家迈克尔·波特为美国产业竞争委员会主席，波特从国家竞争力的高度呼应了新贸易理论的分析结论，指出国家的竞争力体现在产业层面，而在他的决定产业竞争力的“菱形”模型中，政府的能动性被考虑在内，据此，为保护美国产业利益，重塑国际竞争力，里根在1985年11月宣布美国由倡导自由贸易转向推进自由和公平贸易，并强调“公平是自由的基础”，此后，美国政府频频与各主要贸易伙伴国展开谈判，要求对方对某些行业造成“不公平”贸易结果的一些措施和做法进行修正，以便给美国企业扩张出口创造条件，否则就扬言贸易报复，1985年，日本单方面自动地对其出口美国的汽车实行了出口数量限制的做法就是在这样的背景下产生的。之后，《1988年综合贸易与竞争法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)的出台以及其对一般、特别和超级301条款的突出强调，进一步给美国政府约束贸易伙伴提供了理由和手段。结果，美国的贸易赤字在汇率和贸易政策的双管作用下，于1987年开始改善(图3)。
图3 美国70、80年代经常项目及服务业出口状况(单位：十亿美元)*
*阴影部分是美国NBER确定的经济衰退期。
数据来源：Bureau of Economic Analysis，Department of Commerce，USA
三、美国80年代供给管理经验教训
美国工业部门中就业人数占总就业的比例在1966年达到峰值36％④，其后按照现代化阶段发展和产业结构演变规律开始减少，标志着美国经济从此进入后工业化时期⑤。后工业化是指服务业的产值和就业都超过工业和农业，与初级工业化消耗物质和能源不同，后工业化以智能和信息为基础。在生产性服务业没有得到很大发展以及全球化国际化还未成为主导的前提下，美国的后工业化主要是收入增加带动居民消费结构升级的结果，服务业发展本身又因与工业分争劳动力等资源而进一步推动了固有制造业成本的不断上升，使得传统制造业(如钢铁、汽车等)在同业竞争中所依赖的规模效应和低成本优势难以为继，只能通过技术创新和产业升级来重新打造新的竞争优势，这正是美国在20世纪70年代所面临的基本情况。英国、加拿大和日本是美国当时的主要贸易伙伴(三者与美国之间的进口和出口之和在60年代至90年代稳定占美国总进口和总出口的35％以上)，三国分别在1955、1966、1973年进入后工业化时期⑥，同属于发达国家集团，居民消费能力和结构基本相似。分析美国与加拿大和日本之间的贸易结构可以看出，在产品出口方面美国基本在60年代末和70年代初变为逆差，说明在没有大规模技术创新情况下传统制造业的成本优势正在消失⑦，若考虑到60年代布雷顿森林体系下美元被高估和1971年布雷顿解体后一直到1980年美元一路下滑的事实，则优势丧失表现得更加明显，代产品出口而起的是美国服务业出口的崛起(图3)，相反，英国由于财富积累和产业升级发生在美国之前，所以美国在服务业方面对英一直持续出现逆差。美国的产业结构升级在70年代又遭遇到两次石油供给危机，能源消耗类的工业受到很大冲击，优化和技术创新因此更显必要。80年代初美国公众对美国国际竞争优势逐渐丧失的深切焦虑转化为一场关于美国国际竞争力的热烈讨论，里根的一系列供给管理政策就是在这样的背景下出台的。正是因为政策充分考虑到产业结构升级中的供给方面的利益、顺应了国民经济结构变革要求、为R&D的基础——资本形成和投资提供了合理激励，因此最终在80年代实现了伴随着劳动生产率上升的经济增长，并为90年代的新经济打下良好基础。
另外，在具体的政策制定上，80年代的美国供给管理也有许多经验可循。
1.在货币政策的公信力建设方面。从供给方面分析，通货膨胀对价格体系的扭曲将使得无论是厂商还是居民户出于对未来的不确定性而趋向于保守的经济选择，另外通货膨胀也是一种针对一部分经济主体的不合理的税收，势必降低经济活力，因此，里根在执政初期向公众明确传达降低通货膨胀是第一目标。事实上，高利率的政策一直保持到了1985年以前，持续、连贯的货币政策使私人部门相信了政府抗击通货膨胀的决心，降低了相应的预期，是形成整个80年代低通胀、高增长局面的基础。
2.在财政政策方面。比起平均地降低税率，更重视降低累进的高端边际税率对经济主体的激励作用；在降低边际税率的同时建立了一个更平坦的税收结构，实际上是对风险承担者的“奖励”或“补偿”，因此极大地刺激了人们的创业热情；税收的储蓄鼓励倾向则增加了资本的供应。
3.在规制政策方面。1981年颁布的12291号政令对今后美国政府的产业政策产生了方向性的深远影响，解除规制的做法更成为80年代其他发达国家学习典范。其中，对能源行业的解禁最为重要。
4.在政策的组合运用方面。在稳定增长的货币环境中用减税为主的财政政策来刺激经济是基调，除此之外，规制政策的结果是竞争增加，产品价格下降，低的产品价格有助于货币政策将通货膨胀控制在合理范围内，进一步使得实际税率和名义税率之间的差别缩小，减少对经济主体的干扰，形成良性循环；在国际市场上，美元贬值结合规制结果共同降低了美国产品的国际供给价格，保证了美国在国际市场中的份额，为美国企业的产业升级赢得了时间，也提供了必要的收入基础。
总的来说，供给管理政策减少了政府对经济生活的干预，恪守政府只创造稳定经济环境的金科玉律，鼓励私人部门对市场的积极参与和反应，这一切最终都增加了市场的灵活性，里根在1988年他即将卸任时于多伦多峰会上说：“灵活性将决定未来”，这也是80年代的供给管理对美国日后经济表现所作贡献的真实写照。
如果说美国80年代的供给管理有什么教训可言，那就是，(1)政策的连贯和持续性曾因各种因素受到影响。如前所述，迁就于反经济周期目标，货币政策在短期来看并不稳定；比货币政策更明显的例子是1981年税法和随后的税法在政策衔接上出现的反复。(2)经济政策效果需要其他政策来配合和保证。庞大的军费开支使原来的平衡预算目标落空，加大了货币政策的负担，使维持高利率成为常态，进而引发史无前例的双赤字，最后只能借助国际政治谈判力量来调整汇率加以解决，80年代因此成为美国贸易争端频发的时期。(3)如果考虑到80年代的供给管理政策和经济调整对90年代新经济的正面影响，则政策效果的时滞性也应被充分认识，因为政策的主要作用层面是在供给方，显然要受制于经济实体进行结构调整所需的时间跨度，而不可能像需求管理那样追求时效性。
四、中国目前宏观管理环境与70年代末美国之对比与转向思考
对美国的供给管理政策实践加以总结是为了对比和借鉴。相比于美国80年代之前的经济环境和状况，我国目前的宏观环境有很大的相似性，凸显出宏观调控转向供给管理之必要。
首先，我国工业化正处在转型关键时期。十六大提出的新型工业化道路，就是以信息化带动工业化，以 工业化促进信息化，即进一步的工业化要以科技进步和创新、提高劳动生产率减少消耗为动力，从而发挥后发优势，实现生产力的跨越式发展。在“市场换技术”成果有限的前提下，科技创新必然要走以自主研发为主的道路，而R&D是以资本为基础的智力活动，因此这方面的投资和资本形成就成为关键因素，美国在工业化向后工业化过渡背景下给资本形成和投资提供合理激励促进产业升级的经验应该加以借鉴。
其次，中国的工业化和现代化是在全球化背景下进行的，中国经济与世界经济融和的广度和深度将不断刷新纪录，中国必须面对全球性的人口、资源、环境矛盾，而且事实上在国际分工中处于价值链中比较低的层次上的中国产业平均来讲对原材料和能源价格的变动比发达工业国家的产业应该更加敏感。2005年以来，原油在超过60美元一桶之后快速走高，各种原材料价格也出现普涨，表明世界经济正在进入一个高原材料和燃料价格时代，虽然这种价格上涨的趋势目前看似中断。(当前的金融风暴中，由于受美元依然是国际游资避险的主要币种和需求减少等因素的影响，国际油价已经回落到44美元左右。)但其长期内依旧看强的价格走势对中国经济来说还是不容忽视的压力，事实上，我国目前的转型期所面临的能源价格和美国经济在80年代经济结构调整之前所面临的环境相类似，在经历70年代石油危机后，80年代美国进行供给管理时国际油价处于由40美元向20美元回落区间，如果经通胀调整，按可比价格折算，80年代每桶38美元油价就相当于如今的每桶100美元。结果表明，相比之下，中国目前所处的外部环境还相对优越。
最后，面对国际金融危机导致出口锐减的局势，中央已经提出要着力扩大内需来保证经济平稳增长，内需既包括投资需求，也包括消费需求。消费需求因可以带动中间需求，对经济增长的拉动作用要更为直接、稳定和持续。有效的、符合人民生活需要的供给是扩大内需的必要条件，“家电下乡”的试点结果已经充分说明了这一点，在这种背景下，如果能转换调控思维模式，积极吸取美国20世纪80年代的经验教训，让货币政策以适度稳健为主，财政政策以减税让利增投为主，辅之以合理的规制(比如放开农业和能源行业的价格管制)和稳健、有步骤的汇率政策，全面加强以鼓励效率为主的供给宏观管理，复合外部压力，和企业一起度过转型难关，形成改善人民生活，促进经济发展方式转变的良性循环，则在一段时间之后，美国90年代出现的经济超长增长将很有可能成为我们不远的将来。
注释：
①Fact Sheets:Taxes,Department of the Treasury,USA。
②Martin Feldstein et al,1994,American Economic Policy in 1980s,National Bureau of Economic Research,pp 172。
③④Labor Force Statistics,OECD,1987,pp 299。
⑤服务业产值在20世纪40年代就已经超过工业部门。
⑥⑦加拿大虽然与美国同时进入后工业时代，但其出口主要依托的是自然禀赋基础上的资源型工业，与美国存在互补性，因此这里与后进入发达国家行列的日本归类在一起同美国进行比较。
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