美国信息公开制度的建立与发展动向，本文主要内容关键词为：美国论文,动向论文,制度论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代信息技术的不断发展促进了政府部门的信息化，并使得政府部门的运行方式、工作效 率以及社会地位或形象迅速发生变化，政府部门信息的公开是这些变化中的一个突出方面。 因此，世界上许多国家已经建立起信息公开制度，并使之成为该国政府信息资源开发利用领 域中重要的法律保证。其中，美国是世界上较早重视开发利用政府部门信息的国家之一，尤 其是自1966年《信息自由法》通过以来，美国政府制定了各种促进和保障政府信息有效利用 的政策法规。如今，这些政策法规不仅保证美国公众和企业可以从政府有关部门中有效获取 信息，而且也起到促进美国信息化乃至整个美国经济和社会发展的作用。
1 信息公开制度的建立目的与过程
信息公开制度是一种承认公民对国家拥有的信息有公开请求权，国家对这种信息公开的请 求有回答义务的制度。因此，广义上的信息公开包含了国家行政机关向公民能动地提供信息 和接受公民请求被动地提供信息两方面。作为一种法律制度，它规定了行政机关进行特定信 息的提供义务和公民的信息公开的请求权利。其中最为核心的就是，任何人都有权请求公开 一切行政机关所拥有的信息，而不论与请求信息的利害关系或者信息的使用目的如何。
信息公开制度是受20世纪后半期开始出现的市民参政浪潮影响的必然结果。第二次世界大 战以后，随着科技的飞速进步，世界政治、经济格局发生了巨大变化，改革与发展是当今世 界的两大主题。在政治领域，民主化潮流不可阻挡，作为国家的主人，公民的民主意识不断 觉醒，要求参政、议政的呼声越来越高。在经济领域，经济贸易的发展、企业商机的发现、 消费者权益的实现、政府公共服务质量的提高等都离不开及时获取准确信息，企业的生存发 展也越来越依赖政府的产业政策导向。为了充分发挥信息的最大效益，加速社会民主法制建 设的进程，调动并强化广大公民参政议政意识，加强公众对政府行政行为的监督与支持，都 要尽可能让社会公众知晓并公开共享各种政府机构信息。按照这个原则，包括美国在内的发 达国家政府在这种潮流面前纷纷建立起一种适应社会发展的信息公开制度。
信息公开制度的建立是以公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有“知情权”为基础的 ，信息公开立法的目的是将保障公众知情权作为政府的基本义务。“知情权”作为一个特指 的政治法律概念，产生于二次世界大战末期的美国。1945年，美联社的一位编辑在一篇文章 中呼吁公民应当享有更加广泛的知情权，“不尊重公民的知情权，在一个国家乃至在世界上 便无政治自由而言”。几年之后，美国报纸主编人协会信息自由委员会主席詹姆斯·拉塞尔 在《自由还是保密》一书中对“知情权”的内容作了更加宽泛的解释。他认为知情权是一种 综合性的公民权利，至少包括5个方面的权利要求：获取信息的权利；免于事前检查的出版 权利；免于因出版而遭受未经合法程序的报复的权利；接近传播所必需之设施、资料的权利 ；免受政府或其他公民以法律为借口干扰信息分配、传播的权利。因此“知情权”最初使用 的背景是在新闻界，是美国直接民主制色彩的一种政治传统的体现，但是对“知情权”的理 解不尽相同。广义上说，知情权就是不妨碍来自政府、大众媒介和其他信息源的信息接受的 权利，即包括“信息接受权”和对政府拥有的信息要求公开的权利（“信息公开请求权”）两 种情况。“知情权”基本上只是一种抽象的权利，只有依据法律，将其实现制度化，而最终 获得具体的权利，这样的理解才是比较全面的。也就是说，“知情权”在法律上只有靠 信息公开制度的建立来实现。
1966年美国颁布的《信息自由法》是一项旨在促进联邦政府信息公开化的行政法规，其主 要内容是：联邦政府的记录和档案除某些政府信息免于公开外，原则上向所有人开放。公民 可以向任何一级政府机构提出查询、索取复印件的申请。政府机构必须公布本部门的建制和 本部门各级组织受理信息咨询、查找程序、方法和项目，并提供信息分类索引。公民在查询 信息的要求被拒绝后，可以向司法部门提起诉讼，并应得到法院的优先处理。行政、司法部 门处理有关信息公开申请和诉讼时必须在一定的时效范围内。
1966年前，美国公民要想查阅本国政府部门持有的文献、档案等公务资料，只能依据1789 年制定的《家政法》和1946年制定的《行政程序法》向档案保存单位提出申请，同时必须证 明自己有提出该项申请的正当理由，否则官方就有权拒绝。当时的联邦政府部门动辄以国家 安全、政务机密等含糊、笼统的理由对本应予以公开的资料进行扣压。加上“冷战”的影响 ，导致消极对待政务信息公开化、任意扩大保密权限的官僚主义倾向迅速蔓延。与此同时， 美国公众要求信息共享的呼声日益高涨，希望政府能够而且应该向公众提供更多、更好的信 息服务。经过50年代美国新闻界倡导和推动的“知情权”运动，和有关学者、议员长期不懈 的努力，参议院在1964年7月28日通过了朗—德克森法案（即后来的《信息自由法》）。1965 年2月该法的修正案又提交参议院表决通过，1966年6月众议院也批准了这项法案，1966年7 月4日，当时的约翰逊总统签署了该法案。此后，美国各州也制定或修改了本州的信息公开 法。但是《信息自由法》在实际实施过程中并不理想，一是行政当局存在较大的抵触情绪， 二是社会各界对如何行使这一权利存在逐渐熟悉理解的过程。为此，美国又在1974年与1976 年对该项法规作了重大的修改。1974年修改的部分主要包含：为达成阅览复制义务而制作文 书索引的义务（信息自由法(a)项(2)、手续费的减免（a项(4)(A)(iii)）、部分公开（a项(4)( B)）、非公开审理（同上项）、不受行政机关判断约束的法庭初审审查（同上项）等等。对于适 用例外的“非公开事由”作出的规定是，即使有总统的秘密指定，实际上也得以秘密指定的 本身是否正当为重要条件（b项(1)(A)、(B)），依法执行的信息符合从(A)到(F)的例外条件的 限定才 能看作属于适用范围以外（(b)项(7)）。1976年的修改，还对根据制定的法律对公开例外（(b) 项(3)适用范围的界限作了规定。
2 信息公开制度的发展动向
20世纪80年代，冷战到了最后对立阶段，美国在经济停滞、治安恶化的时期诞生了里根政 权。国会于1986年对《信息自由法》作了改正，设立了就犯罪搜查、恐怖活动对策等有关的 适用例外(b)项(1)的秘密指定信息作为非公开对象的规定（(c)项）。同时，明文规定了手续 费减免的标准（从(a)项(A)(i)到(vii)）。关于严格限定商业秘密及营业方面秘密信息的公开 则不够成熟，但新设立了有关事前通告、听证手续等的12600号总统令。在与国家安全保障 有关的信息秘密指定方面，里根总统在1982年制定了12356号总统令，以取代卡特总统的行 政命令。具体地说，就是放宽了“机密”、“秘密”级别的标准，但却没有像卡特总统命令 中关于6年、20年自动解密的规定。根据里根总统12356号命令，议会于1984年对信息自由法 作了修订，相对于国防及外交信息公开内容范围的扩大，在改正法(b)项(1)中根据总统令的 精神适当放宽，而实际上公开内容的范围却变得狭窄了。
克林顿总统上台后，信息自由法的环境也发生了少许的变化。1993年10月4日，克林顿总统 就《信息自由法》向各州州长及各政府部门负责人发布了备忘录，对克林顿政府来说，这是 增进《信息自由法》效果的宣言。认为信息公开制度在强化民主政府的机构方面扮演着独特 的角色，尽到说明责任是政府达到公开性所不可缺少的。因此，要求所有行政机构对《信息 自由法》的实施进行重新认识，并呼吁各政府机构把率先公布信息，通过对电子信息系统的 利用，增进普通公众对信息的获取当作自身的责任。
与克林顿备忘录同时发布的司法部长尼诺的备忘录，首先指出了政府公开性原则，根据《 信息自由法》的要求，必须保证适用于所有公开决定与非公开决定。具体地说，废止了1981 年司法部在有关信息自由的诉讼方面防范政府机构行为的原则，政府机构单凭“实际法律依 据”不能作为将该信息作为非公开对象的辩护理由。表明了是否为非公开决定进行辩护，可 适用于是否公开的推断。而且，指出了特别是仅仅当政府的利益受到影响时，就作出“有选 择地公开”决定，可能会使信息自由法适用范围例外的事项大大增加。
在《信息自由法》中，关于国家安全保障信息（适用例外(b)项(1)）、法令秘密信息（同(b) 项 (3)）、交易秘密及营业上的秘密信息（同(b)项(4)）、以及个人隐私信息（同(b)项(6)/(7)(c) ）等，被解释为需作酌情处理才能公开的限制条款。然而，尼诺司法部长在备忘录中指出， 是否为非公开决定进行辩护可适用于是否公开的推断，这种解释指针，在出现信息非公开争 议的司法判断中，反映出怎样一种情况，今后的判例将十分引人注目。
克林顿总统于1995年4月颁布12958号总统令，规定：①政府新的机密文件的解密期限为10 年；②25年以前的机密文件除了特例将自动解密等内容，显示出了冷战之后美国民主主义的 理想。据此，包括越战时期的文件，1970年以前的与国家安全有关的公用文件，原则上都可 以公开。
美国1996年关于电子信息自由的修正法案中的第2条第2款规定：“本法的目的是：①确保 公众对行政机关的记录及信息的获取，促进民主主义；②改善公众对行政机关的记录及信息 的获取；③确保行政机关遵守法定的期限；④尽可能扩大行政机关收集、拥有、使用、保存 和发布的行政机关记录和信息的可用性。”澳大利亚政府大法官在1993年关于信息自由法的 备忘录中指出，信息自由法的基础是：①政府不仅要公开公众请求的信息，而且要承担说明 责任；②让公民知晓适合的信息，拥有信息的获取权，比公众直接参与政策的制定过程和参 加政府自身更有效；③因政府决定而受影响的团体和个人应该了解该决定适用的基准。加拿 大 政府的信息委员会年度报告(1993—1994)也指出，承担说明责任的是公开的政府，无视这一 点的政府也就不成为政府。
实际上，1996年的修正是与戈尔副总统提出的信息高速公路构想（National Information I nfrastructure，即NII）相呼应的。联邦政府的信息，依据联邦政府记录法及总统记录法进 行管理。其中，政府印刷局电子信息获取改善法，对联邦公务记录等方面的电子信息日志进 行管理，并有义务提供联机获取信息的系统。而且，因特网也应作为能够普遍利用的基础而 加以扩充。在这个基础上，依据《信息自由法》作出能够利用电子邮件请求信息公开、公布 、从互联网上检索信息等法律方面的修正。
请求者在选择信息的形态时，不论是纸质文献，还是储存在计算机硬盘（或软盘）中的信息 ，都可以按照请求者的需要进行提供。而针对这种请求，行政机构有义务“及时排除对本部 门信息自动化系统具有明显影响的故障，必须为电子媒体或形式的记录研究作出适当的努力 。”（(a)项(3)(C)）
关于不属于(a)(1)(A)乃至(E)的特殊信息，就此范围以外的意见、声明、训令等，有义务 提供给普通大众进行阅览与复制（(a)项(2)），更进一步的是，因（(a)项(3)）而向数人公开后 ，实际上针对同一记录在其后成为请求公开的对象时，应向普通大众提供阅览与复制的服务 （(a)项(2)(D)）。同时还按规定制作记录的综合索引，通过互联网络等计算机通信发布。在 输入计算机的信息中，如果只公开某记录中的部分内容，“在技术允许的情况下，应将删除 的程度与位置在记录中进行标记”（(a)项(2)(E)）。此外的修改还有，将公开请求处理手续 的普通期限从10天延长至20天（(a)项(6)(A)(i)）。
对于美国政府来说，由于将从网络获取信息的制度具体化，政府信息本身将成为美国整个 企业界的重要资源，给美国经济注入活力，这可以说是冷战之后美国新的世界战略的一个组 成部分。