中国的城市化进程分析——兼评“城市化方针”，本文主要内容关键词为：中国论文,方针论文,进程论文,兼评论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从50年代初到90年代末，中国的城市化水平一直明显低于工业化水平。这种发展方式一方面避免了一些发展中国家“过度城市化”的难题，集中资源在一段时间中迅速推进了工业化；另一方面，随着工业规模的扩展，新兴的高附加值产业的发展，供给能力和质量的提高，城市化滞后于工业化带来的内需相对萎缩等负效应给经济可持续增长带来的困扰也就显得突出了。形成这种状况的原因是多方面的。正确解决这一问题的前提条件，是要结合改革、开放以来城市化的新特点完善政府的城市化战略。
本文的任务是在描述中国城市化进程的背景下，结合经济可持续增长对城市化滞后的原因、负效应和政府的城市化方针进行讨论。
一、城市化的理论、历史与现状
（一）理论和国际经验。工业化推动城市化。自工业革命以来，城市化进程才开始加速。据钱纳里的世界发展模型，在工业化率、城市化率共同处于0.13左右的水平以后，城市化率开始加速，并明显超过工业化率（见图1）。同时，发展中的城市以其“聚集效应”， 以及提供一个总量不断扩大的享有较高收入的城市就业人口等优势，对工业持续增长起到拉动作用。由此带动的农业现代化，也在提供一个不断扩大的对工业品的需求。但是，发达工业国家的经验也表明，在工业化后期，制造业占GDP的比重开始持续下降， 这时工业化对城市化的贡献作用开始减弱。这一特征在美国、英国、日本都先后有明显的表现。图2 显示了美国100年间的这种变化：50年代以后，工业化率下降， 城市化率上扬，二者开始“分道扬镳”。但是，到70年代，城市化进程开始平缓，出现城市人口向市郊、乡村倒流。
在欧、美由工业化拉动城市化率快速提高的大国中，大城市作为城市化主导力量的现象表现十分突出。英国：由于工业化浪潮支配，1801—1851年大伦敦等十大城市居住的总人口从16%增长到23%。1950年，发生逆城市化现象时（即城市居民开始迁居到郊区），全国总人口的15%仍居住在最大的城市——大伦敦（巴顿，1976年）。美国：城市化起步比英国晚。在1870—1940年工业化率快速提高的过程中，大西洋沿岸和其他交通沿线的大城市迅猛发展。1950—1980年，以大城市为中心的大都市区由169个增加到318个，增加了88.2%，其人口由8485万增加到16943万，增长97.3%，在全国总人口中的比重由56.1 %上升到74.8%，增长33.3%。其中，18个巨大都市区分别占全部大都市区人口和全国总人口的45.6%和34.7%。70年代初，美国制造业和第三产业就业人数的3／4聚集在大都市区内（《美国统计摘要》，1984年：哈理· W·理查德）。在亚洲的日本，其土地资源结构与中国相似（比较易于利用的土地面积只有20%，中国为15%）。从明治维新以来，人口即向大城市集中。在1950—1980年间，由于工业高速发展，人口加速从地方向大城市集中。城市人口约增加了3000万。其中，70%集中在三大城市圈（东京圈、名古屋圈、大阪圈），30%集中在地方城市。只占全部国土面积10.4%的三大城市圈在1970年集中了占人口总数43.5%的人口（马洪、下河边淳，1982年）。在这三个国家中，首先，工业化均集中在城市地区进行，工业化对城市化（和大城市的发展）起了决定性作用。其次，大城市的发展在城市化进程中发挥了主导作用，并派生出以大城市为中心的大都市区、城市带（圈）的结构体系，从而进一步推动了城市化进程。这种带有强烈自发色彩的城市化进程的重要启示是：城市以聚集效应引导工业向自身集中，这种不断进行的集中又在不断地加强城市的聚集效应，循环往复的过程促进城市规模不断扩大。城市经济具有规模经济递增的特点。其边界是城市的外部负效应压到正效应时，规模扩大便会中止。因此，在20世纪许多工业国家的政府认识到需要对城市经济进行干预时，研究城市的最佳规模，制定科学的城市发展政策，便成为政府制定城市化政策的一个重要组成部分。在理论上关于城市最佳规模和城市规模效益有许多不同的观点（杜闻贞，1987年），关于大城市与小城市优劣的比较迄今也在争论不休（吉利斯等，1998年）。但是，从英、美、日这类典型工业国家的历史总结经验，可以看到在市场配置资源的条件下，在后工业化社会之前，城市化进程的基本结构特点是：在不同规模城市的共同发展中，规模经济效益显著的大城市是主导力量。总结这个特征的政策含义是，大国政府在有意识引导城市化时，其战略侧重点应是发展大城市，以大城市为中心组合大中小城市的关系，如发展大都市区、城市带（圈）等。同时，政府也不能忽视制定独立的发展中小城市（镇）的战略规划。对于发展中国家来讲，城市化有独特的经验，既要创造城市化所需的资源（巴顿，1976年），也要防止大量农村人口浪潮般地涌入仅能提供有限就业岗位以致拖了城市经济增长的后腿，激化社会矛盾，造成墨西哥那种“城市病”。
（二）中国的城市化进程和水平。中国自1952年以来的城市化进程和水平如图3所示。这一进程与城市化的世界模型， 与人们熟悉的各工业国的进程截然不同。在工业化初期和中期阶段，城市化始终滞后于工业化。1952年的工业化初期，城市化落后于工业化5.1个百分点； 其后随着工业化水平的提高，两者的差距不断扩大，至1978年城市化落后于工业化26.4个百分点。改革、开放20年来，两者差距趋于缩小，至1998年城市化落后于工业化11.8个百分点，比1978年减少了14.6个百分点。这里，如果与钱纳里的世界标准模型比较，即按照在某一工业化率水准上，城市化率要高于工业化率来看问题，则中国城市化水平之低更显得突出。例如，在这个模型中，工业化率为37.9%时，城市化率为65.8%。中国在1971年工业化率已达到38.2%，但城市化率仅为17.3%，落后于世界标准模型约48个百分点。
根据世界银行《1997年世界发展报告》提供的各国数据，在按不同方法计算的人均GNP与城市化的关系中， 中国城市化的水平也都是偏低的。中国1995年人均GNP为620美元，城市化水平为30%。 同年人均GNP在500—730美元之间的11个国家城市化平均水平为42.5%。按世界银行的购买力平价（PPP）计算的中国人均GNP为2920美元。同年人均GNP 在2000—3800美元（PPP）之间的19个国家平均城市化水平为50.8 %（世界银行，1997）。中国城市化的水平分别低于同等人均收入水平国家平均水平约12和21个百分点。但是，即使如此，中国的城市化率仍然是低下的和滞后的。还需要注意的一个问题是，中国第三产业发展长期滞后的结构偏差，也是形成中国工业化率与城市化率高反差的一个重要因素。
（三）中国城市化的方式：机械增长方式为主，中小城市（镇）为主。
1.机械增长方式为主。1953—1978年城镇人口增加9419万。据这期间1953—1960、1964—1966、1971—1978年三个阶段的城镇人口自然增长率计算，第一阶段增加的城镇人口中，自然增长比重为34.2%，机械增长部分为65.8%；第二阶段增加的城镇人口中，自然增长率为46.7%，机械增长为53.3%；第三阶段增加的城镇人口中， 自然增长比重为46%，机械增长比重为54%。换句话讲，这25 年中机械增长是城镇人口增加的主要方式。1979—1997年，城镇人口年均增长速度是4.1%， 比过去加快。城镇人口增加18494万。其中，1979—1989、1989—1997 年两个阶段增加的人口中，城镇人口自然增长比重分别是19.1%、34%，机械增长部分的比重分别是80.9%、66%，机械增长仍然是城镇人口增加的主要方式。
2.各规模城市对城市化的贡献差别。1949—1979年：1949年，中国城市化率为10.6%，1979年底，市镇总人口为18495万人，城市化率为19%，比1949年提高了8.4个百分点。在这期间，一方面集中在城市进行的工业化推动了特大型和大、中型城市的增长，特大型和大型城市在各规模城市带动的城市化中贡献率最高，其城市人口占全部城市人口的62.6%（中、小城市占37.2%）。
1980—1997年。这期间城市化速度较快。 至1997 年市镇总人口为36989万人，城市化率为29.9%（1998年为30.4%）。以1996 年为例：1996年，全国设市城市666个，城市总人口为20779.1万，比改革初期的1979年增加了2.4倍，城市数目增加了3.1倍。这些城市人口占全国总人口的17%（比1979年上升8.1个百分点），占全国城镇总人口的57.8 %（比1979年上升10.8个百分点）。其中，50万人口以上的大城市（包括特大、超大城市，以下同）的人口占城市人口的49.7%，中、小城市占51.3%。在全国市镇人口中，大城市人口占28.7%，中、小城市人口占29.1%，其他小城镇人口占42.2%。这组数据反应出近20年来，大城市对城市化水平提高的直接贡献比1979年下降了0.8个百分点，中、 小城市的直接贡献上升了11.6个百分点，其他小城镇下降了10.8个百分点。这个事实意味着，第一，近20年的城市化进程中，设市城市对城市化的贡献明显上升和城市规模效益的作用比以前增强了，主要标志是设市城市对城市化的贡献率明显上升，中、小城市对城市化的贡献率明显提高，其他小城镇的贡献率明显下降（大城市的贡献率也稍有下降）；第二，小城镇和中小城市仍然是城市化最直接的主要力量。但是，要承认大城市经济的幅射作用对他们的拉动和辅助。
二、滞后的城市化与经济可持续增长
工业化在推动城市化的同时，在聚集效应和扩大需求两个重要方面也享受到城市化进程的回报。同时，工业化与城市化的发展还会支持农业人口向非农产业流动，提高农业的效率和收益，扩大农村对工业品的需求，并从此获得自身发展的更有力的支持。这些良性互动关系是维持经济持续增长的重要基础，否则将带来消极影响。
从中国的情况看，这种消极影响的主要表现是：
第一，中国城市化的严重滞后，直接影响市场容量的扩大，影响投资的增长，影响经济可持续增长，妨碍国内需求的有序扩展和升级，形成具有很长持续性的城、乡消费断层，导致工业生产能力和投资领域的扩张受到严重的城乡二元结构的明显阻滞。
第二，妨碍第三产业的发展，形成就业结构偏差，削弱了中国产业（主要是第三产业）在其结构推移过程中吸收剩余劳动力的能力。
第三，妨碍农业的发展。大量过剩农村劳动力滞留在农村，阻碍了扩大农产品市场容量，造成人地关系的高度紧张，阻碍了农业劳动方式的革新和农业劳动生产率的提高，不利于提高农业劳动者的收入和消费水平。
第四，妨碍农村工业提高素质和持续增长。分散的农村工业享受不到城市地区的聚集效应；对第三产业的拉动力弱小；存在着土地利用、规模和运输的不经济（邓英陶等，1998年）。在这些情况下，农村工业要提高素质比城市工业面临更多的困难。在工业结构升级过程中也处于不利的地位，影响其持续增长的能力。
三、城市化滞后的主要制约因素
城市化滞后的原因是多方面的，如发展战略、制度和各种物质条件等。这里，主要讨论在城市化过程中影响劳动力流动和企业选址的有关因素。
（一）劳动力流动。分为两个时期。第一阶段是50—70年代末。政府为了在一个大而穷的农业国家实现赶超战略，把农业人口和非农业人口采用行政手段予以区别，把前者强制性地固定在土地上，一方面从农民手中获取低价农产品，另一方面严格限制城市人口并实行低工资政策，抑止第三产业的发展，以得到更多的资金和资源来进行高积累，迅速实现工业化。从50年代起，政府即颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、教育制度、粮油供应制度、劳动用工制度、社会福利制度和农村市镇设置等方面，把城市人口和农村人口分割开来（中国小城镇改革发展中心，1998年）。这里，户藉管理制度在实施的一系列城、乡分割制度中居于中心地位。政府的这些制度安排使大量农村剩余劳动力滞留在农村，不能进入城市化的进程。同时，政府也抑止了农村工业的发展。在这期间，政府建立了内部自我循环为特征的重工业体系。
第二阶段是从1978年至今仍在进行的改革、开放时期。市场需求逐步成为影响经济持续增长的重要因素。政府的经济协调发展战略对市场的依赖也在不断加深。市场机制开始在资源配置中发挥基础性作用。在经济市场化过程中，前一阶段由政府严格控制的城市化的制度体系也发生松动，并成为了改革对象。到目前为止，这种松动的主要表现还不是以户藉制度的彻底改革为特征，而是以开放城、乡间的经济交流，对户政管理工作进行试验性改革，积极引导农村工业化与小城镇结合等为主要特征。1998年6月，在数年试点的基础上， 国务院已将公安部《小城镇户藉管理制度改革试点方案》批转各地执行。同年，关于城市户藉制度改革的方案也先后在一些大城市实行。根据这个方案中的一项规定，在城市投资、办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，可在该城市落户。
目前，仅仅从个人或家庭选址的角度讨论城市化问题，可以讲对城市化影响最大的仍然是户藉制度。“城外人”在城里的劳动用工制度、社会保障制度等方面遇到的不平等待遇，主要还是受户口问题的影响。但是，对投资者和少数具备其他特殊条件的个人来讲，这些因素都是可能依照政策来顺利解决的。另外，农村居民的土地使用制度、社会保障制度极不完备等因素，也是影响农村人口进入城市（镇）“落户”的重要因素。
（二）企业选址。如果从企业选址的角度来讨论城市化问题，情况就更复杂一些。近20年中国工业化率的提高，在相当大的程度上是依靠农村工业化来实现的。这与18—19世纪欧、美主要国家的工业化相对集中在城市进行的道路不一样。这种特点的发生仅用“户口”来解释是软弱的。按照企业选址理论，集中在城市进行的工业化是促进城市化的首要原因。因此，是追求利润最大化的业主根据比较成本利益选择了进入城市建厂、建店，从而带来了城市人口的持续、快速增长，及第三产业的发展。这里，决定性的因素是业主对利润的判断，以及交通、运输、通讯等技术条件的变化。从这个角度来讨论乡镇企业的选址动机与城市化的关系，起码要注意到这样几个问题，一是乡镇企业的创办动机是社区利益最大化，基层政府机构、干部与企业是连为一体的，企业并不是追求利润最大化的目标，这与欧、美工业化中企业为追求利润最大化目标向城市聚集是不一样的。社区目标使乡镇企业难进城。二是乡镇企业先是无偿（80年代中期之前）后是低价使用社区土地，这部分土地资本的收益“进城”是得不到的。这种低的“区位成本”明显降低了乡镇企业进入产业的“资金壁垒”，但也同时降低了其进城的积极性。三是乡镇企业低价使用农民工，并节省了职工福利和社会保障开支；“停产歇业”也不用建立“再就业中心”和支付待业工资。而在西方工业国家，如英国，劳动工资按全国性的协议工资率支付，其作为一种“基本成本”不受企业位置的影响。但在中国，这种“基本成本”变成了“区位成本”，即此项成本的高、低依赖于企业的位置而定。综合土地、劳动两方面的情况，据有关调查分析，乡镇企业的利润中隐含了70%以上的社区土地和社会保障转移收益。这种收益是其比在城市享有聚集效益的国有企业具有更强的竞争力的重要原因。同时，这种转移收益和竞争力只有在企业为社区目标服务时才能得到。四是乡镇企业还享有负利率和税收减免，这部分优惠形成的资产一般约占企业资产的10%（温铁军，1998年）。五是在现代的交通、运输、通讯等技术条件下，乡镇企业可以利用铁路、飞机、公路、电话、传真机、计算机网络技术等便利条件在农村从事千里之遥的信息收集和处理，并进行采购，销售。与在城市中从事全国和区域性服务的企业相比，两种企业的这些成本差别并不特别明显。何况乡镇企业享有上述高额的转移收益可以用来冲销一部分信息、贸易成本。另外，个体、私营企业低成本的长途贩运，以及大量小企业、个体户市场半径小（一些大企业也是这样），这些都使许多企业避免了交通运输成本方面的不利条件。由此可见，近20年对提高工业化率起了重要作用的乡镇集体企业，由于其生成、运行机制的特殊约束，企业选址动机是偏于“土生土长”的。在维护社区利益，享受社区优惠的前提下，具有在异地创办新企业能力的较大规模乡镇集体企业才会在城市投资，或者把公司总部迁移至城市，但生产基地仍保留在乡村。但是，这种企业并不多见。在沿海一些地方，如珠江三角洲一带，乡镇企业的发展（含集体、私营、三资企业和个体工商户）对城市和建制镇的发展、升级作出了突出贡献，但主要是靠吸引外来务工人员方式实现的，其发展模式仍有局限性，如大量没有户口，收入低下，缺乏社会保障制度保护的外来务工人员无置“恒产”之能、之心，缺乏带动当地建筑业、第三产业发展的能力（王小强等，1995年）。私营企业主、个体工商户的资产流动性强，对服务业有较强拉动作用，是促进城市化的一支机动性强的力量，但实力有限，近中期难以发挥较大的作用。
90年代以来，在乡镇企业选址中城镇“户口”对投资者已不成为制约条件。但是，出于降低成本的考虑，这类企业进城后多数偏向收农村务工人员。此类务工人员一般服务期限较长。目前城市人口统计口径中不包括他们。重要的问题是，他们大多数是城市中的贫困阶层，收入低，不享受社会保障，省吃俭用，汇款回村，对城市产业结构调整、扩大消费品需求的作用是极有限的。并且，其劳动密集型工业企业一般安置在城郊地区。由于职工收入低，储蓄动机强，对郊区第三产业的带动也是很有限的。
（三）其他制约条件。据已有的研究，影响城市化进程的其他因素还有：
1.城市人口的自然增长和高就业率占去的就业机会，明显降低了城市吸收农村人口的能力（胡鞍钢，1989年）。近几年，城市经济体制、经济结构变动减少的就业机会，也使农民进城受阻。
2.农业现代化水平低，如50—70年代按净收购量计算的粮食商品率低于20%，农业劳动生产率增长率极小，大大限制了中国城市化进程。80年代以后，这种情况有较大改变。
3.人口、土地、水的制约。有的研究指出，由于中国人口基数大、增长快，人口已构成了独立于经济发展与城市化之外，并大大制约其进程的外部变量（胡鞍钢，1989年）。
4.在政府方面对城市化关注太少，管理和引导滞后。有关制度安排还存在不合理的内容。
四、对城市化方针的简短讨论
本世纪以来，城市化已成为政府干预较强的一个领域。中国城市化的进展，也需要政府制定正确的城市化方针，并选择适当的政府——市场组合机制来保证这一方针的实施。
（一）城市化方针。50年代中期，政府已经明确指出，城市规模不宜过大，重点发展中小城市。但是，由于种种原因，大城市规模没有控制住，小城镇方针贯彻不力（国务院第三次城市工作会议，1978年）。80年代以来，“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”是政府的战略方针。近20年中，实施的结果是50万人口以上大城市的平均规模，在全部城市人口中占的比重有所降低；中、小城市的在平均规模有所降低的同时，在全部城市人口中占的比重上升了13.1个百分点。但是， 大城市中的超大规模城市在这期间是不断扩大规模的。 1980—1997年，北京市、天津市非农业人口分别增加了158.5%、131.4%，上海市城镇人口增加了192.7%。同期，大城市的数量增加了1.8倍，人口总规模增加了1.9倍。在这种背景下， 可以认为“严格控制大城市”的方针效果很有限。50万人以下中、小城市发展的方针是行之有效的。积极发展小城镇的方针也是有效的。1978年底，全国仅有2173个建制镇，1984年放宽设镇标准达7186个，1996年达1.82万个，中、东部地区占76%左右。根据1997年国家统计局、国家体改委等11个国务院有关部门抽样调查结果，建制镇居住人口为1.9亿。建制镇人口平均规模1.04 万人（1952年为0.6万人）。其中，1万人以上的镇在数量上是呈上升趋势（民政部，1998年）。
事实与城市发展的战略方针对照，对讨论中国城市化方针有几个重要的提示：
1.政府的城市化方针要与市场配置资源的机制相结合，正确处理城市化进程中政府作用与市场作用的关系。计划经济时期城市发展方针实施的结果是“计划赶不上变化”。80年代以后实行的城市发展方针是改革初期，计划经济体制作用较强的背景下提出来的。近20年城市化的发展，在资源配置上受市场机制影响的程度逐年加大。因此，这一方针与事实之间的矛盾，以及不完善之处也日渐明显。所以，政府要重新确定对城市化进行“控制”的定位：把“控制”建立在市场机制对资源发挥基础性配置作用的基础之上，对城市化进行“控制”是为了弥补这一过程中发生的“市场失效”。因为，城市化说到底就是资源的重新配置。只有在市场发挥基础性作用时，政府的干预才有可能最大限度地符合经济发展的需要。
2.需要制定更完善的发展大城市的方针。“严格控制大城市规模”仅是城市化中发展大城市战略中的一个部分。实际上，还应涉及发展城市带（圈）：涉及根据合理规模的标准扩大大城市数量，包括将有条件的中小城市（镇）发展为大城市等问题。城市化战略的侧重点应该是发展具有合理规模的大城市，带动其它规模较小的城市和镇的发展，并利用规模较小的城市和镇的发展分解大城市发展过程中的负效应，形成合理的城市结构、网络。而关于大城市规模的控制，也要实行有区别的具体政策，有的大城市由于内部产业扩展推动城市规模也在发展中，就要引导其发展；有的大城市可能其外部负效应已超过正效应，并在一定时期内具有不可逆转性，或政府出于其他特殊考虑，就需要严格控制规模；对已经衰退的大城市也要有特殊政策处理，等等。同时，控制规模的方式也要改善。如同经济政策引导市区工业迁往郊区，或在正在形成的城市带的其他地区中选址，等等。
3.需要进一步完善发展中、小城市和发展小城镇（即建制镇）的方针。首先是要通过发展几大城市带（圈）的规划来引导其规模扩张和质量提高。其次要积极引导其中成长性强的城、镇扩大规模。因为，在未来10—20年中，制度变革会增强乡镇企业的资产和劳动的流动性，从而可能导致原先分散从事非农产业的近亿劳动力利用中小城镇实现重新整合，从而加速城市带（圈）的形成和发展，加速具有合理规模的大、中城市的发展。再次，政府要进一步完善推进小城镇发展的各种相关制度安排和规划。
（二）城市化与资金。这是城市化中的大难题，也是推进城市化要解决的一个关键问题。计划经济时期城市基础设施建设是“非生产性建设”，在投资中处于次要地位；同时政府低价甚至无偿提供基础设施服务。1978年以来，由于市场准入和投融资体制等方面的问题，到90年代末如何动员民间资金推动城市化进程仍是一个课题。目前，从政府到私人投资者（包括国外投资者）在这方面已有不少创举。例如，在小城镇建设中，据国家统计局、国家体改委等部门的调查，60个中等以上经济发展水平的小城镇建设投资来源结构特点是：私人建房投资占30%，社会集资占30%，预算外投资占26%，金融性投资不足10%（其中有一部分是政策贷款）。在大、中型城市，非国有经济的发展和住房制度改革已把私人投资注入城市建设。在公益性事业中，政府也开始引入产业经营机制。今后，在城市基础设施建设包括在其他公益性产业方面应进一步扩大民间资金的市场准入范围，并运用特许权经营、股份制等多种形式，改革公益产业的经营机制，提高效益，进一步吸收民间资金，以利于缓解城市人口增长与城市基础建设资金短缺的矛盾。
五、基本结论
中国的城市化滞后已经对经济可持续增长带来明显的负效应。加速城市化进程，成为保证经济可持续增长和提高农村工业素质的当务之急。近20年的制度变革对加速城市化进程发挥了积极作用。但是，从户藉管理等有关城、乡分割的一整套制度，到乡镇企业的内、外部制度安排等都还存在大幅度改进的余地，有较强的制度效应可以发挥出来。深化改革可以明显推进城市化，并为经济可持续增长开拓新的广阔空间。自然条件对城市化的制约也有可能人为改造，变不利为利。政府的城市发展方针需要结合改革开放以来城市化进程的新特点加以完善和充实。城市化战略要侧重发展具有合理规模的城市（王小鲁，1999年）。城市建设的机制经过市场的改造，也有可能筹集、动员更多的民间资金，并为民间投资创造更多的盈利机会。
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