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中国责任政府的构建,要走一条由自上而下的行政问责逐渐过渡到政治问责的渐进式路径。
今年“两会”期间，国务院总理温家宝在其政府工作报告中指出：“要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，加强政府立法，规范行政执法，完善行政监督，建设法治政府，不断提高依法行政能力。努力做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，让权力在阳光下运行。”许多学者和媒体认为，温总理的这一说法表明，中国构建“责任政府”将进入新的阶段。
国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授在接受《中国改革》记者采访时说，温总理今年的政府工作报告表明，建立服务政府和责任政府已进入制度化阶段。
事实上，2004年国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》(简称《实施纲要》)，即要求行政机关在实施行政管理中，权责统一，依法做到“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。
“之所以一直呼吁构建‘责任政府’，乃是因为中国长期以来还在责任政府的路上艰难前行，离责任政府还有很长的一段距离。”竹立家表示。
“责任政府”要义
所谓责任政府，是指政府所担负的全部责任的范围、政府在承担各种责任过程中所分别具有的行政权限，以及履行对应义务的法治运作状态。
由华东政法大学杨鸿台等专家组成的课题组对《实施纲要》提出的“责任政府”的四个标志作了如下解释：
有权必有责。即权责必须统一，权力人按照法律的有关规定实行权力，同时要承担责任。承担责任包括两层含义：一是权力人的行为违反了法律规定，就要承担违法的责任；二是权力人必须行使权力，不作为也要承担责任。用权受监督。即在行使行政权力的同时，必须受到来自权力机关、司法、行政系统内部的严格监督，更重要的是人民的监督。违法受追究。即通过建立完善引咎辞职制度、弹劾制度及其他惩戒和各种监督惩戒制度，使得违法官员因错而异地各受其咎。侵权要赔偿。即凡是经过法定程序，证明权力人行使的权力侵犯了公民的权利，必须按照法律规定给予行政赔偿。
“责任政府也是一种服务型政府。”国家行政学院公共行政学教授、政府管理专家汪玉凯在接受记者采访时表示。汪玉凯教授用六句话来概括责任政府的功能：行使公共权力、代表公共利益、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任。
《规则》力推行政问责
没有行政问责，就无所谓责任政府。
今年的《国务院工作规则》在3月21日的国务院第一次全体会议上获得通过，这是继上一届国务院首次公布工作规则后，再次公布新的规则。
新《规则》在前规则的基础上增加了一条：国务院及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。有专家表示，新《规则》明确提出推行行政问责制度，使行政问责和责任政府构建步入制度化轨道。
在前不久召开的新一届国务院第一次廉政工作会议上，温家宝总理强调：“加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任。”有专家认为，此举表明国务院已将构建责任政府、推行行政问责制纳入了工作重点。
此外，新《规则》还规范了国务院副总理、部长等高级官员需要遵守很多工作和生活纪律，典型的一条，就是在他们离开北京前，必须先行报告或请假。有专家分析，这个新规定更加强调了国务院和部门行政首长的行政责任，是对行政首长问责制的深化。
《规则》第19条还规定：“国务院在作出重大决策前，根据需要通过多种形式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。”有人士表示，这一规定意味着拓宽了建设责任政府的民意渠道。
此前，原国务院秘书长华建敏在考察重庆市责任政府构建时就曾指出，打造责任政府，主要是要建立起一套行之有效的制度，这套制度应有五个层面的内容：首先，要明确政府及其每个部门的职责；其次，要明确每个公务员的岗位责任；第三，政府依法行政要有法定的一套工作规则；第四，是要对政府工作绩效进行评估考核；第五，要实行行政问责。
但行政问责不是最终目的，而是一个责任政府依法行政的必要手段。原国家环保总局局长解振华因松花江污染事件而请辞并被批准，让我们看到了中央建立责任政府的坚定决心。
制度缺陷与问责困境
早在2002年，党的十六大就提出了“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”。有专家表示，这可以看做是中国责任政府构建的开端。但由于种种原因，这一制度在实际执行中并未得到很好的贯彻和落实。2003年非典时期，“问责”一词被广泛应用，中央政府开始探索制度化问责之路。
但实际上，在构建责任政府方面，深圳的地方探索在2001年就已经开始了。
从2001年～2007年，深圳市连续制定了《深圳市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》、《深圳市行政效能监察工作暂行规定》、《深圳市监察局处理行政效能投诉暂行办法》、《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》、《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》等多种问责制度，并在全市掀起“责任风暴”、实施“治庸计划”。
有政府治理专家分析认为，深圳市政府频频推出的问责举措，是中国政府大力推行行政改革、构建责任政府的一个缩影。
但也有论者认为，深圳市这样的举措也可能是作秀。“如果‘公开道歉’成为某些官员留守退路、把握问责话语权的工具，代替了对有过错的行政机关或公务员的问责处理，听不到令人满意的‘下文分解’，那么，不论这样的道歉何其发自肺腑，也是‘作秀’。”一位评论人士如是说。
不过，长期致力于中国法制政府课题研究的清华大学法学专家于安教授则认为，“政府部门不履行或者不正确履行职责，造成严重后果或者严重社会影响的，应当向公众道歉。这是建设责任政府的重要内容，是对行政责任体系的完善。”
在中央层面，从2004年起，行政问责制度建设接连不断。
2004年2月，中共中央颁布实施了执政54年来第一个全面、系统地推行自我约束、促进自我发展的党内法规——《中国共产党党内监督条例(试行)》，明确将“询问和质询”单列一节；同年3月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，建立健全决策责任追究制度、建设责任政府成为这一纲要的重要内容；4月，中共中央办公厅又集中印发了5个关于干部人事制度改革的文件，这5个文件连同早前由中央纪委、中组部联合发布的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，被形象地称之为“5+1”文件。“5+1”文件中最引人注目的，就是关于推行以引咎辞职为标志的“问责制”的规定。
2005年7月9日，《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》印发，推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，强化政府责任，将责任政府构建进一步向前推进。
2006年1月1日生效的《公务员法》，对问责制作了规定，让领导干部引咎辞职制度有了法律依据。
尽管如此密集的行政问责制度或规则不断出台，为中国的行政问责构建起了一套似乎严密的制度和法律体系。然而，这种问责模式仍然存在很大的缺陷，还有很大的提升空间。
有政府管理专家表示，中国目前的行政问责，大多只是针对“重大突发事件”的上级官员对下级官员的问责，这种问责的特征往往是出于某种交差或应付的被迫式问责，这往往取决于政府部门内部的监督自觉性。如果内部有着自觉、完善的监督机制，那么问责或许还能取得一定效果，如果内部没有监督自觉性，或者是下级通过某种方式贿赂了上级，那么往往是有问无责，问责只是成为一种上级向再上级交差应付的形式。
中国人民大学公共管理学院唐均教授说，除了行政体内自我问责外，更重要的是加强人大、纪检、监察、司法、民众、民主党派以及新闻媒体、社会组织等行政体外部的问责。
国家行政学院副院长袁曙宏说，作为正式追究政治责任的“罢免”制度虽然早已写入我国宪法和政府组织法，但由于法律后果过于严厉，而在实践中较少使用。也正因如此，许多行政问责便流于一种形式。
承担了行政问责研究国家课题的浙江工商大学法学院副教授陈党说，什么情况下应当追究行政机关和行政公务人员的法律责任，行政问责如何启动，由何种机构、依照何种程序认定和追究，行政公务人员究竟应当承担何种法律责任，这一系列问题都需要有法律明确加以规定。
虽然目前我国有明确的审计机构、监察机构等问责机构，但问责之后，却并无明确的执行机构，导致了长期以来那种“屡审屡犯，屡犯屡审”的制度化困境。
审计署官员也明确表示：审计署只是行政机关，只负责查明问题，指明原因，而被审计部门限期纠正，怎么整改，是不是已被究责，审计署也管不了。国家审计署审计科研所副所长崔振龙说：“涉及到问责官员追究责任问题，那不是审计机关的职权范围。”
面对这种制度困境，刚刚于今年两会光荣卸任的铁腕审计长李金华曾在公开场合表示：“不把行政问责引入审计，‘审计风暴’也将是只纸老虎。”
渐进问责之路
据了解，审计署审计报告揭露的问题，监察部一般都会会同审计署开展联合调查，中纪委也会介入到审计调查中。中纪委一位人士表示，《党内监督条例》明确提出党内监督的重点是各级领导机关、领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人，因此，要逐步形成一张严密的监督之网，对领导干部特别是“一把手”的权力进行约束。
中国人民大学公共管理学院公共政策研究院执行院长毛寿龙教授分析说，建立责任政府，首先要建立官员问责制，官员问责制有四个层面：一是道义上的责任，向受害者和公众负责；二是承担政治责任，向执政党和政府负责。三是承担民主责任，向选民负责；四是承担法律责任，向相关法律法规负责。这四个方面是逐层递进的，体现出由行政问责到政治问责的渐进式问责路径。
国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏认为，从战略上看，中国建立责任政府体制可采取“三步走”战略。在第一阶段，从现在起，用五六年的时间，重点完善“行政问责制”；在第二阶段，改革与完善人民代表大会制度，争取在2020年左右完善“政治问责制”；在第三阶段，与我国选举制度改革与完善相配套，在基本实现普选的基础上，到本世纪中叶，全面完善“人民问责制”。
李军鹏强调，完善“行政问责制”是当前中国建设责任政府的重点。
“行政问责制”包含以下几个方面的内容：一是要明确划分行政责任；二是要强化责任追究制度；三是要健全行政问责的制度体系；四是要完善行政问责制度的配套措施。要尽快出台《行政过错责任追究条例》、《道德责任规范》等法律法规。要建立政府绩效评估制度，推进政府绩效评估的法制化、制度化。要全面推进政务公开，充分保障公民的知情权。
在李军鹏的设想里，完善行政问责制只是中国建设责任政府的第一步。第二步是要在改革和完善人民代表大会制度基础上，实行“政治问责制”。
实行“政治问责制”，首先要改革和完善人民代表大会制度。其次，完善人大及其常委会对政府组成人员政治责任的追究机制。当前即可着手建立和完善人大对公共预算的审查与批准机制，强化人大预算监督和审查权。预算控制权是人大及其常委会追究政府及其组成人员政治责任的最重要手段。再次，要完善质询制度。要依法规定质询案的相关规则，如质询案的提交期限、质询人的提问、被质询人的答复和辩解权利、质询情况的通告和报告等。要明确规定，人大代表有权对国家行政机关及行政首长的重大或严重不当行为提出质询。