俄罗斯大部制改革及其评析，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,大部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革的背景
二十世纪九十年代初，俄罗斯在政治领域实现了转轨，由社会主义转变为资本主义。这必然要求对行政体制进行相应的改革，因为“行政体制是政治体制的组成部分，政治决定行政；行政改革的目的是为了适应社会环境，高效公平地处理社会公共事务”。[1]
叶利钦为了适应变化了的政治、经济形势，进行过一系列行政改革，主要体现在政府职能的重新定位、政府内组织机构的重组、中央与地方关系的调整等几个方面。但是，叶利钦执政时期政权极度不稳，政治斗争异常激烈。政府往往成为政治斗争的工具和牺牲品，其主要表现是政府和总理更迭频繁。叶利钦执政10年间曾14次更换总理人选，每位总理任期最长不过一年多，最短只有三个月。在这样的超不稳定状态下进行大规模、持续的行政体制改革是极其困难的。另外，转轨期俄罗斯经济问题严重，社会动荡不安，这也给推进行政体制改革增加了难度。“20世纪90年代，公共行政改革在俄罗斯只是一个优先度较低的议题。当时政府迫切需要解决经济衰退、财政赤字、高通胀以及民众生活水平降低等问题，建立基本的市场制度和实现经济金融稳定是政府的首要任务。全面的公共行政改革并不在政府的考虑之列”。“20世纪90年代零敲碎打的改革未能取得任何重大进展，公共行政整体表现急剧恶化”。[2]叶利钦时期的行政体制方面存在着职能混乱、结构不合理、官僚主义盛行、贪污腐败严重等一系列突出的问题。
普京执政初期并没有立即展开大规模的行政改革，但他通过每年的国情咨文阐述了他的行政改革理念并在中央与地方权力划分、中央垂直权力体系以及公务员制度方面进行了一些改革。随着俄罗斯国内政治形势的稳定和经济形势的好转，从2003年至2008年普京领导了一场大规模的行政改革运动。这场改革分为两个阶段：第一个阶段从2003年至2005年；第二个阶段从2006年至2008年。第一个阶段主要是进行政府职能和政府权力结构体系的调整，第二个阶段主要是对第一阶段改革不足之处的修正以及进行以新公共管理理念为核心的行政理念的更新。第一个阶段是俄罗斯行政改革历程中最重要的一个阶段，俄罗斯联邦权力执行机构大部制和行政三分制改革是这一阶段行政改革最核心、最重要的内容。
二、改革的主要内容
（一）俄罗斯联邦权力执行机构
俄罗斯联邦国家权力体系包括俄罗斯总统及总统权力保障机构（即总统办公厅）、立法机构、司法机构和权力执行机构。权力执行机构是俄罗斯1993年宪法确定的概念，代替以往的“国家管理机关”这一概念。俄罗斯宪法规定联邦政府是最高权力执行机构，此外联邦权力执行机构还包括“部”和其他权力执行机构。
长期以来，俄罗斯联邦权力执行机构体系设置不合理，职权划分不合理，职能重叠、结构不平衡，这种状况成为俄罗斯经济社会发展的障碍。普京认为，“执行权力机构负责安排国家的生活，负责运用法律，在采取行政措施的时候，客观上可能会曲解法律，尽管不总是故意的”，因此“社会希望加强对执行权力机构的监督以避免专横与滥用职权远非偶然”。[3]他认为行政改革的主要目的就是通过实现整个权力执行机构的现代化来为经济发展创造条件，“执行权力机构应当进行合乎逻辑和合理的配置，国家机关应该成为落实经济政策的有效工具”。[4]2004年3月9日普京签署了第314号《关于联邦执行权力机构体系和结构》总统令，稍后又签署了对该总统令进行修正的649号《关于联邦权力执行机构结构问题》总统令。2005年1月19日，俄罗斯联邦政府颁布了第30号《联邦权力执行机构相互关系的标准条例》政府令。这几份文件成为联邦权力执行机构大部制改革的主要依据。
（二）改革的制度安排
首先按照总统令的要求成立了专门的行政改革委员会，对联邦权力执行机构的所有职能进行了全面分析。结论是若部门共有5300种职能，其中800种职能是全部或部分多余的，500种职能是重复的，300种职能是需要更改其适用范围的。[5]根据上述分析确立了联邦权力执行机构改革的主要目标：1.取消或削减多余或重复的职能，将职能相同或相近的权力执行机构合并成“大部”，减少部的数量；2.将执行权力机构由6类减少到3类，即只剩下部、署和局，部的职能是法规制定和决策，署的职能是检查和监察，局的职能是法规和政策的执行、提供公共服务；3.部、署、局三类权力执行机构之间存在行政等级关系，即部有权管理署和局；4.制定联邦权力执行机构行政规则和国家服务标准。
根据2004年3月9日签署的第314号《关于联邦执行权力机构体系和结构》总统令，撤销了24个机构，新建了42个机构，改组了16个机构，更名了3个机构。通过上述调整形成了14个部（其中5个直属于总统），下辖27个署（其中有7个归属于总统所管辖的部）和26个局（其中有一个归属于总统所管辖的部）。直接归总统管辖的有5个署和2个局，直接规联邦政府管辖的有2个署。联邦署的总数为34个，联邦局的总数为28个。联邦权力执行机构的总数达到76个，其中20个归总统管辖，56个规联邦政府管辖。
2004年5月20日第649号《关于联邦权力执行机构结构问题》总统令对上述结构进行了调整。其中一个部被拆分成了两个部，两个署合并成一个署，组建了2个新署和2个新局。此后还对联邦权力执行机构体系进行了多达10次的修改，这些修改主要涉及联邦政府所管辖的部门。结果联邦政府管辖的部门增加了8个，直接归联邦政府管辖（不归部管辖）的署和局增加了5.5倍。这样314号总统令所确定的三类权力执行机构之间的等级原则完全遭到了破坏。三种类型的机构都可以直属于联邦政府或总统。总统领导5个部（下辖7个署、1个局）、5个署和2个局（共20个机构）。联邦政府领导11个部（下辖16个署、26个局）、7个署和4个局（共63个机构）。10个部既领导联邦署又领导联邦局，3个部只领导联邦署，2个部只领导联邦局，2个部没有下属机构。同时减少了联邦执行机构领导副职的人数；2004年3月9日总统令规定联邦政府只设1名副总理，部只设2名副部长。后来又更改为联邦政府设3名副总理，部设8名副部长。
截至2008年，俄罗斯联邦权力执行机构总体情况详见下表。
三、改革的绩效分析
俄罗斯联邦权力执行机构大部制改革虽然在联邦权力执行机构类型和结构有序化以及在职能认识深化等方面取得了一些积极成果，但总的说来这是一次不成功的改革。公民对权力执行机构所提供服务的满意度、权力执行机构的清廉度以及政府管理水平不仅没有明显提高，有些与改革前比甚至下降了。2005年世界经济论坛国际竞争力排名“国家机制质量”子项目排名中俄罗斯由上一年的81位下降到89位。世界银行用于评价政府工作绩效、立法水平、反腐败等方面的GRICS指数中俄罗斯处于倒数的位置。透明国际清廉指数中，俄罗斯处于世界126位。[6]俄罗斯舆论界普遍认为这次改革总体来说是一次不成功的改革，甚至时任俄罗斯总理的弗拉德科夫也称这次改革是“行政改革之乱”。[7]改革中出现的问题主要表现在以下几个方面：
1.机构总数大幅增加
精简机构是改革的目标之一，也是社会各界对改革的普遍期待。但是精简机构只是体现在部的数量上（由改革前的30个部削减为改革后16个）。由于行政三分的需要，新设立了大量的署和局，因此总的机构数量非但没有得到精简，反而大幅增加。改革前联邦执行权力机构共有58个，2004年3月增加到76个，2004年5月增加到80个，2006年已经达到了84个，比改革前增加了45％。
2.机构设置不合理
为了减少部的数量，建立“大部”，将过多的政府职能整合到一个部里，管理范围过宽，完全超出了部的管理能力，比如新设立的“大部”——经济与贸易发展部的职能多达210项。内涵和性质差距过于悬殊的部门拼凑在一起导致机构之间整合困难，难以形成一个有机的整体。“危机恰恰是由于把本质上职能完全不同的、相互之间毫无关系的领域合并成一个部造成的，而最危险的情况是把不同活动类别领域合并在一起”。[8]“比如把调节民族关系的职能交给了文化和大众传媒部。将医疗保健、社会发展、消费者权益保障、劳动就业、体育、旅游等几项不具有相关性的职能部整合到医疗保健和社会发展部中来。更令人不可思议的是，改革后的联邦权力执行机构体系竟然没有气象局，后来普京总统坦承‘忘记了’把气象局纳入改革方案之中”。[9]
3.部、署、局三类结构之间的矛盾与冲突
按照改革方案，部以前所管理的国有资产大部分要转给负责提供政府服务的下属局来管理；但是下属局不能自由支配这些资产，必须经过部的批准。这样造成的局面是：部具有决定权但没有资产实际支配权，局有名义的资产实际支配权但没有决定权。“在形式上隶属于各部的机关与各部存在着客观上非常尖锐的矛盾：这些机关在履行国家公务的同时，直接支配自己的资金，并拥有与此相关的公开和私下的好处。同时比他们更高一级的部长们能够决定的只是一般政策，并且得到的只是可怜巴巴的残羹剩饭”。[10]部和局往往建立了名称和职能完全一样的下属内设机构，而他们对同一个问题往往有着自己的立场和看法，因此经常要进行无休止的协商。有些隶属于部的署和局转为隶属于总统或总理，有些还获得了独立财政预算和通过法规的权力，俨然变成了“小部”，与部抗衡的能力更加强了，矛盾也越来越激烈。
行政三分也为部门之间相互推诿责任提供了可能性。“各部可以抱怨它们的下级机关政策执行走样，而联邦局和各部门则相互埋怨，也抱怨各个部。结果，各部的政策既不可能受监督，也无法提供任何服务”。[11]
资料来源：俄罗斯国家权力机构网（http://www.gov.ru/）。
4.“大部”领导副职数量的急剧减少导致行政效率下降
改革方案规定，部只能设2名副部长。改革后的部是整合了很多职能的“大部”，职能扩张很大，但同时副部长的数量又急剧减少，这给部的正常管理工作带来很大困难。比如，改革前经济和贸易发展部有14名副部长，改革后像其他部一样只有2名副部长，他们平均每人每天至少需要审阅500份文件，这意味着按照8小时工作制计算，约1分钟就要审阅一份文件。部长们除了签字外他们已经没有时间考虑文件的内容，领导工作变为根本无法胜任的体力劳动。这导致了文件周转时间变长，行政效率下降。开始实施改革后的第一年（即2004年）联邦权力执行机构发布法规的数量比上一年下降了2倍。[12]
四、俄罗斯大部制改革的经验教训
俄罗斯大部制改革过程中以有下几个方面的问题需要引起我们的关注：
一是权力主体的二元化。俄罗斯大部制改革之所以没有取得成功，其中很重要的一条原因就是权力执行机构领导主体的二元化。俄罗斯在急剧的转轨过程中，叶利钦及其继任者普京为了保证社会稳定，加强政治控制，总统权力极度扩张，不断侵蚀政府权力，并进而形成了权力执行机构领导主体的二元化问题。俄罗斯总统是国家元首，代表着国家主权，但又同时掌控着核心的行政权力；总理名义上是政府首脑，具有行政权，但事实上却被大大削弱。“俄罗斯政府首脑事实上有两个权力构成主体，即实际上的权力主体和名义上的权力主体，或者说主要的权力主体和次要的权力主体。同时在俄罗斯的权力执行机构中起主要作用的不是政府，而是总统办公厅。”[13]俄罗斯联邦权力执行机构在大部制改革方案中，有些部门归总统直接领导，有些归政府直接领导，整个联邦权力执行机构事实上被划分为两个阵营，联邦权力执行机构的完整性受到破坏，它们之间的利益冲突和矛盾是不可避免的。另外，将一些原来由部管辖的核心和要害的署和局转为总统直接管理，完全破坏了改革方案所确立的三类机构的等级原则，进而引起不同机构间的矛盾和冲突，也使原来设计的改革方案变得面目全非。我国的大部制改革必然涉及党政关系问题。如何从我国的实际出发，使大部制与执政党的组织结构和职能的无缝隙对接与有效协调将考验我们的智慧。
二是大部制与行政三分制的关系。十七大报告中提到大部制改革时，确立了“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又协调的权力机构和运行机制”改革方向。周志忍认为，“与大部制改革同时进行的是卸载、分群和设立执行机构，这反映出有限政府和决策／执行适度分离，在一定程度上是大部制有效运转的基础和条件”。[14]毛寿龙认为，“实行大部制最重要的是强化决策职能，把相关的执行职能从决策部门分离出来，各自有各自的独立规则，同时监督机制又是相对独立的。这样决策、执行、监督既分离开来，又相互联系，按照新的体制机制去运行，这样的大部制才能达到目的。”[15]这就意味着大部制改革与行政三分制改革（虽然目前还没有这样命名，但其实质就是深圳曾经试图推出的行政三分制）应该同时进行，行政三分制改革是大部制改革的配套改革。俄罗斯的大部制改革与行政三分制改革也是同时进行的，其模式是建立每个“大部”时，都分别建立与之相对应的署和局。部负责决策、署负责监督、局负责执行。俄罗斯的这种模式造成了行政机构数量的急剧增加，行政成本大幅提高，这种结果与建立“精简”、“低价”政府的改革目标是相悖的。我国如何采取什么方法才能既满足行政三分的需要，又不会使机构膨胀将是一道难题。另外，如何确定决策、执行、监督三类机构之间的权力结构关系，如何调整他们之间的利益关系、如何避免他们之间的矛盾、冲突和扯皮也是必须认真研究的问题。
三是管理幅度的问题。“大部”必须确定合适的管理幅度。如果“大部”管理幅度过窄，就达不到整合资源和机构，集中统一领导的目的；如果“大部”管理幅度过宽，则可能造成“大部”内部机构间关系的复杂化，使它们之间协调困难，甚至造成相互之间各自为政、互相牵制、职责不清等问题。过多的机构组合在一起可能使“大部”本身的运作都十分困难，高效率的管理将成为不可能完成的任务。再说，组成机构太多也将给“大部”组织结构的融合和组织文化的再造造成困难，尤其是它们之间同质性和相似性比较低的时候。合理地划分“大部”之间的边界、确定“大部”合适的管理幅度，既是科学也是艺术，是建立“大部制”必须解决的问题。
五、结语
大部制发源于西方，是当今西方发达市场经济国家普遍采用的政府组织形态，因此学习、借鉴西方国家的大部制理论和方法是必要的，但是我们也不必“言必称西方”，俄罗斯的大部制改革甚至可能比西方国家更值得我国学习和借鉴。中俄两国大部制改革的背景具有高度相似性：俄罗斯与中国同为转型国家，两国都有长期实行计划经济体制和高度集权的政治体制的历史，虽然两国选择了不同的转轨路径，但是目标都是建立现代市场经济。转型过程中中俄两国都面临着行政体制转型的任务，也就是将原来僵化、低效、集权的行政体制转变为低成本、高效率、服务型的行政体制。大部制改革就是中俄两国在转型期内在行政体制转型方面的探索和尝试，两国殊途同归，相继走到通过大部制改革促进行政转型的道路上来。因此刚刚进行过的俄罗斯大部制改革的经验和教训对我国来说具有更为直接和现实的借鉴意义。但是遗憾的是，我国目前还未见到对俄罗斯大部制改革进行较深入研究的文章，这也证明我国在这项改革的过程管理中调研工作还不够深入。英国在进行大部制改革时“保守党组织的调研持续了5年，4类不同群体先后介入了调研，这一做法值得我们引以为鉴”。[16]