财政政策与金融政策的协调，本文主要内容关键词为：财政政策论文,政策论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政政策与货币政策的明确分工及分工基础上的协作，是需求管理的主要工具，本文以体制变革为背景，考察财政政策与金融政策的配合问题。
一、基础货币和货币供给量的变动
为观察基础货币的变动，可从中央银行的资产负债表开始，就其简化形式而言，中央银行资产为对各专业银行或商业银行（下文把二者等同使用）的信用贷款和所持国债，当然二者之比例在不同国家的不同时期是有差别的，这种差别反映了供给基础货币的不同方式：中央银行负债包括流通中现金和商业银行的法定存款准备金。中央银行的负债不仅是一般的货币，而且是基础货币。因此，中央银行负债增加，就是基础货币的增加，而基础货币作为商业银行的存款准备金，可以创造出多倍于基础货币的货币供给量。所以，经由中央银行的行为就可导致基础货币供给变动，从而增加货币供给量，这正是强调中央银行要控制基础货币的主要原因。由中央银行资产负债表可以得出恒等式；国债＋贷款＝流通中现金＋法定存款准备金＝基础货币，即中央银行所持国债增加，或对各专业银行信用放款增加，平行地转化为基础货币的扩张，而控制基础货币，无非就是减少对商业银行的信用放款或减少国债持有量。
依上述恒等式，即可以分析财政行为与金融政策的相互关系。就我国而言，中央银行供应基础货币的方式主要是对商业银行的信用放款，目前趋于增加以持有国债的方式供给基础货币。改革以来，财政赤字、货币供给增长率超过经济增长率是财政、金融方面两大特征，而财政赤字和货币供给增长率偏高之间存在着内在联系。关于财政赤字怎样衡量有软、硬赤字之分，本文将财政收入定义财政经常性收入，主要包括税收和国有企业上缴利润，在此基础上的财政支出大于财政收入即为财政赤字。显然，赤字需要弥补，实际上，赤字的出现即意味着它已得到弥补，弥补方式有二，一是向非银行系统或非中央银行发行国债，其二是向中央银行透支。1981～1993年间，我国系统地使用了这两种弥补方式，即除了依靠向非中央银行系统出售国债外，还不断地向中央银行透支，向中央银行透支的原因则是单凭国债不足以弥补赤字。可是，在中央银行的帐户上却看不到财政透支，所看到的只是对商业银行的信用放款。但从实际支出过程看，中央银行对商业银行的信用放款的一部分是通过各商业银行所进行的财政支出。因此，中央银行信用放款的一部分是用于弥补财政赤字的，属于财政性发行，财政赤字转化为基础货币增发，并带动货币供给量扩张。这一过程极具破坏性，因此，割断财政赤字与基础货币供给的内在联系，是控制货币供给和通货膨胀的唯一出路，也是建立健全中央银行制度的唯一出路。因为，财政向中央银行透支深刻地反映了中央银行缺乏独立性。
二、国债与公开市场业务
要割断财政赤字与基础货币供给的内在联系，首先应消灭透支，即财政赤字要依靠向非中央银行系统出售国债予以弥补，其前提则是国债的市场容量要足够大。1981～1993年的国债发行及流通状况恰恰表明没有如此之大的国债市场容量。在此期间，我国的国债制度是没有公开市场业务支持的，严格意义的没有公开市场业务是指银行系统主要是中央银行被禁止从一级（发行）市场和二级（交易）市场买进政府债券，其极端情况则是居民户、企事业单位、地方政府也只能从一级市场买进，不许进入二级市场，实际上是对国债流通的全面禁止。即使开办了国债转让市场，国债也不是中央银行的操作对象。如1985年以前的国库券条例均规定国库券自由流通，1985年首次规定了国库券可以用作获得银行贷款的抵押，个人持有的国库券可以得到银行贴现；1988年规定国库券可以转让，且开办了国库券转让市场，但国库券的购买者只限于非银行系统。这一规定表明，银行系统不仅不能进入一级市场，也不能进入二级市场。实际上，由于我国国库券的期限较长，一般为3～5年，属于中期国债，流动性较低，也不适合于银行尤其是中央银行进行操作。因此，国债市场只是非银行间的有限的市场，即国债交易规模是非常小的。
由于国债交易仅限于非银行公众，且国债主要被居民持有，这一点对国债的流动性及居民的国债偏好产生了重要的影响。比较国债、银行存单这两种金融资产，它们承担的通货膨胀风险和违约风险是无差异的，但银行存单之流动性明显高于国债，这可以用1981～1993年的资料得到证明。一方面，国债期限较长，期限长则流动性低；另一方面，国债的二级市场极不活跃，进一步降低了国债的流动性。为克服低流动性对于市场规模扩张的约束，只能给国债以较高的报酬率。因此，国债走上了以高利率诱导投资者购买的道路，或是强行摊派。高利率诱导和摊派均是在国债市场狭小的限制下，试图扩充其市场容量所做出的努力。一级市场发行困难和二级市场低速构成了国债制度的主要走势，巨额财政赤字无法靠发行国债予以弥补，剩下了硬赤字缺口由中央银行透支弥补。
扩大国债市场容量是弥补财政赤字、割断财政赤字直接转化为基础货币增加的主要选择。为此不仅要求商业银行可以进入国债市场，也应该使中央银行能够进入二级市场。如此，就要求改革国债制度。改革的内容包括：(1)缩短国库券的期限，形成短、中、长期国债并存、以短期国债为主的格局。国债期限缩短提高了其流动性，从而增大其市场容量，这也是商业银行、中央银行买卖所要求的。尤其是中央银行只能操作短期证券所要求的。欲开展公开市场业务，必须缩短国债期限，而在我国已发行的国债中，除了即将到期的国债外，基本上没有短期的，这显然不利于公开市场业务的展开，反过来又会压迫国债市场，使其难以扩张。(2)改变国债的持有结构和开展公开市场业务所要求的国债持有结构——机构投资者占主体、居民持有比例低，相比较，我国刚好相反，这就降低了国债买卖对经济影响的力度，增大了公开市场业务的难度。(3)培育以国债为主要买卖对象的证券商，为国债发行、交易创造市场。
所以，我国的国债制度设计，基于禁止银行系统持有而规定了较长期限，正是这一特点严重地约束了国债市场，使国债发行额不足以弥补赤字，向中央银行透支就不可避免了。建立有公开市场业务所支持的国债制度是解决透支的主要选择。
三、公开市场业务中的财政与金融政策
公开市场业务的建立、运作足以割断财政赤字与基础货币供给的内在联系，随着公开市场业务规模的增大，中央银行调节基础货币的方式就逐渐转移到通过国债买卖来进行，克服以向商业银行直接贷款的方式供给基础货币。
如果国债期限较短、建立了主营国债的证券商、商业银行可以进入国债市场、中央银行以国债作为主要的操作对象，严格意义的公开市场业务就步入了正轨。中央银行可通过买卖短期国债自由地调节基础货币，影响商业银行的存款准备金及货币供给量。因此，公开市场业务，就典型地反映了财政、金融政策的相互配合问题。同时也为基础货币供给建立了资产——短期国债的保证。金本位制崩溃后，国债逐渐取代了黄金和其他资产成为主要的货币发行准备，公开市场业务取代了贴现政策成为主要的调节基础货币的政策工具，如美、日等国的基础货币供给有60～90%都是由政府短期证券支持的，而我国的基础货币主要是通过向专业银行提供无资产担保的信用贷款提供的，因缺乏资产保证，信用贷款所创造的基础货币趋于不稳定，既然获得此项贷款不需有资产作担保，中央银行就很难控制商业银行的需求，因此容易导致通货膨胀。随着公开市场业务的确立和运作，货币发行的资产保证就会逐渐得到解决，因为中央银行主要通过买进国债以供应基础货币，而短期国债又富于流动性，极易变现，中央银行可随时出售国债以削减基础货币。此时，中央银行不再被动地供应基础货币，而是一种主动的选择，即中央银行可以在一定程度上影响到货币供给量。
公开市场业务成为调节基础货币的主要政策工具后，中央银行能在多大程度独立执行这项工具，不仅关系到财政金融政策的相互作用，还涉及到基础货币扩张是否适度等问题。在简化的中央银行资产负债表中，构成基础货币的是流通中现金和商业银行的法定存款准备金，这二者都是中央银行的资产行为决定的，在信用放款即定下，购进国债就创造了等款的基础货币，如果基础货币是适应经济运行的需要而创造出来的，则基础货币的扩张就不会对经济稳定构成威胁。但也存在另外的可能，即中央银行被动地买进国债过度地创造了基础货币，这种情况多半都发生在中央银行缺乏独立性的场合。例如财政赤字增加，国债发行随之增加，为使国债发行不引起利率提高，财政可能迫使中央银行超量买进。当财政希望增大国债发行量，或希望中央银行在国债二级市场低速时稳定国债价格，以维持公众对国债的偏好时，中央银行就或明或暗地受到压力，迫使中央银行放松对基础货币的控制。中央银行是否会被迫地接受外来压力，取决于中央银行的独立性，即中央银行是否能自主地执行货币政策，是否能独立地根据对经济形势的判断决定公开市场业务。中央银行具有较高的独立性与不具有独立性所创造的基础货币是截然不同的，美国在建立和运用公开市场业务的初期（本世纪四十年代末）开始出现了通货膨胀苗头，其中央银行理应通过减少货币供给以提高利率（其含义是国债价格跌落），但中央银行却受到了稳定利率以维持国债价格的约束，这自然不利于控制通货膨胀，因为货币供给量不能减少。基于这些经验，1951年中央银行和财政部就达成了著名的协议，中央银行没有稳定国债价格的任务，它表示中央银行的公开市场业务是独立的。在此背景下，公开市场业务才真正成为中央银行调节商业银行准备金的积极政策工具，而不是为政府筹资提供便利的工具。上述协议具有深远的意义，财政政策与货币政策的配合应以二者的独立为前提，财政政策不能牺牲金融政策，这一规则在美国比较容易解决。在法律上，规定了中央银行只对议会负责，甚至其总统也无权干涉中央银行，从而保证了中央银行的独立性。原西德的中央银行法更为明确地规定，中央银行的主要任务是稳定货币，只有在完成此项任务的前提下才有义务支持联邦政府的经济政策。
因此，割断财政赤字与基础货币的直接联系即不允许财政向中央银行透支来弥补财政赤字，仅仅是建立健全的金融体制的第一步。建立了公开市场业务并不等于中央银行能够有效地控制货币供给，以国债为主要对象的公开市场业务赋予国债以优先权，即国债可以货币化，国债货币化前所未有地增大了国债的市场容量，相比较而言，有公开市场业务支持的国债市场远远大于没有公开市场支持的国债市场，为消灭财政赤字直接向中央银行透支创造了条件。由于国债货币化，也隐藏着过份货币化所带来的弊端，只有中央银行的独立性有法律保证，才能使货币供给置于中央银行的控制之下。
二、政策性金融机构
财政拮据使许多本应由财政进行的支出成为不可能的事情，中央银行被迫承担这些支出，中央银行则通过向商业银行提供信用贷款，并指定这些款项的具体用途——流向政府所规定的项目。一般地，因政府所规定的这些项目多数属于低收益的长期投资，财政无力拔足投资资金，只能由中央银行供给，结果同样是创造了等额的基础货币，商业银行在此基础上则可创造数倍的货币供给量。而对通货膨胀的宏观经济，中央银行便转而控制商业银行，控制的形式分直接控制和间接控制。直接控制是规定某一商业银行的贷款上限，有资金来源也不能增加贷款，这样的行政管制曾被屡次使用。间接控制则是提高法定存款准备率，抑制商业银行的货币供给扩张。无论直接的还是间接的控制，其目的都是减轻基础货币过多所支持的货币供给膨胀。贷款上限，过高的法定存款准备金削弱了商业银行的自主权，控制一放松，货币供给依然膨胀。而且贷款上限控制并不总是有效的，商业银行经常凭借所发放的政策性贷款而突破贷款上限。因此，政策性贷款的存在对于中央银行和商业银行都起到了消极影响。
集商业性放款和政策性放款于一身的金融体制，是财政赤字的转化形势。基于中央银行应有独立性、商业银行应是追求自身利益的法人组织的考虑，成立政策性金融机构便成为既保证政策性贷款又不损害金融体制的两全之策。如果将政策性贷款从商业银行中分离出来，商业银行既可从行政指令中解脱出来，按商业化原则决定自身的行为，中央银行不再承担对政策性贷款的直接放款，能够更好地执行货币政策、履行保卫币值的职责。然而，这些设想得以实现需要有严格的约束条件，全部问题的关键仍是政策性贷款的资金来源问题。近现代各国的金融体系中均有相当比重的政策性金融机构，不同国家的政策性金融机构的资金来源是截然不同的，发达国家资金市场发达、资金供给宽裕，其政策性金融机构多以在金融市场发行债券为政策性放款的资金来源，而发展中国家因资金市场欠发达、资金短缺、直接从金融市场筹集政策性贷款的资金比较困难，故多由财政直接拨款作为政策性贷款的资金来源。因此，发展中国家的政策性贷款对财政的依赖度是非常高的，我国也面临这一问题。考虑到财政紧张并非短期所能解决，由财政拨足政策性放款所需资金或拨给大部分，几乎是不可能的。政策性金融机构只能发行以政府为担保的证券，这和发行国债筹集资金类似也面临许多难题。政策性金融机构介入金融市场与商业银行争夺资金，势必增大资金的短缺程度及各种金融机构筹措资金的难度，使实际利率上升，其含义是若放松对利率上限的限制，存贷款利率将上移。在存贷利率受限制的条件下，可用筹措资金的难度上升来表示，商业银行吸收资金的减少，转化为贷款的减少，降低所能实现的利润。随着商业银行逐利行为的加强，政策性金融机构在市场上筹措资金的行为会招致商业银行的反对。资金争夺的竞争使资金紧张成为各金融机构的共同呼声，此类呼声至少在一定程度上会促使中央银行松动银根。
政策性金融机构的出现从长远发展来看，能够调节资金的流向、优化产业结构、甚至使金融深化得以进行。政策性金融机构的资金投向基本上反映了政府的偏好，它和商业银行的行为相反，代表着对商业银行的市场行为的校正，因为商业银行主要关注自身的利益，而政策性金融机构则对具有社会效益的基础设施、基础产业、战略产业、地区发展给以更多的注意。通过与商业银行争夺资金，政策性金融机构便可以将社会储蓄的一部分导入政府所希望发展的项目上，弥补单纯的市场行为之不足。再者政策性金融机构与商业银行争夺资金，导致商业银行更注意其贷款的安全性，流动性和收益性，选择合格的贷款对象。而政策性金融机构的金融属性决定了它们也有逐利动机，只是应该和社会整体利益结合起来。国外很多政策性金融机构的盈利率都是很高的，因此有能力更快地归还财政拨款，这说明政策性贷款并不一定是不能盈利的，只是实现盈利所需的时间更长，这是由贷款性质决定的。
结束语：
向市场体制转变必须建立与市场体制要求相适应的财政、金融政策，二者是盟友，只有优化财政政策和金融政策并在此基础上有效地组合才能实现成功的需求管理。综上所述，我认为，消灭使用多年的由中央银行透支弥补财政赤字的陈旧手段，是协调财政、金融政策的基础，也是关键的步骤。它意味着财政赤字即使是中央政府的行为，也必须受到约束，财政赤字必须进行通过市场发行国债来弥补，让市场来约束财政行为。禁止财政赤字由中央银行透支来弥补要求国债发行量要增大，有效的制度设计完全能够扩大国债的市场容量，这只需对国债制度进行改革即可做到，其中最重要的就是增发短期国债，增强其流动性，以便于银行系统、非银行金融机构及居民进行买卖。中央银行通过公开市场业务操作国债实际上是供给基础货币的新方式，公开市场业务规模的扩大逐渐地使基础货币供给建立在国债这种最富于流动性和安全性的资产保证上面，克服无资产保证的基础货币供给。此举可谓达到了双重目的，既有利于财政政策也有利于金融政策。但是，在公开市场业务中，二者之矛盾并没有消失，矛盾的焦点是中央银行是否具有独立性问题。
最后，应该提及的是，本文所分析的财政政策，只分析了财政运行中的一个主要方面——财政赤字，即财政赤字情况下财政政策和金融政策的配合问题，而没有考察财政盈余或平衡情况下的配合问题，这是因为1950～1993年间，共有31个年度发生了财政赤字，而且近十多年来财政赤字有增大的趋势，对此进行分析就很必要。
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