公务员制度的变异与控制——对中国国家公务员制度实施情况的反思，本文主要内容关键词为：公务员制度论文,中国论文,情况论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从党的“十三大”明确提出建立国家公务员制度以来，经过1989年至1993年的试点到以《国家公务员暂行条例》的颁布和国务院《国家公务员制度实施方案》的出台为标志的全面实施，到2000年已在全国范围内基本建立起国家公务员制度。诚然，在现有社会生态环境下运作的中国国家公务员制度存在着诸多尴尬与困境，具体实施过程中的国家公务员制度不同程度地存在功能的失调与错位以及制度实践与制度设计原初目的的背离。但是，毕竟通过十几年的制度实施实践，作为现代国家制度重要内容的国家公务员制度，已经成为社会主义民主制度的重要组成部分，成为公共人力资源开发的制度保证。
一、公务员制度在我国实施过程中的变异
从根本上讲，我国对国家公务员制度的借鉴与运用只是一种制度模仿与移植，并非中国社会自然演进的“内生”制度。更由于中国传统政治文化与现代公务员制度理念的对立与冲突以及前现代社会的基本社会生态环境，中国国家公务员制度“先天不足、后天不良”的状况表现得较为明显，其实施与运作所依赖的社会基础薄弱。因此，在国家公务员制度的实施过程中，制度变异的现象比较普遍。
所谓公务员制度变异，一般是指公务员制度理念—制度设计—制度实践关系链条上的某些脱节，从而导致制度的实施不能实现制度预定的价值。具体体现在两个方面：1.公务员制度具体的制度设计与公务员制度的价值理念或内在精神相背离。这一背离直接导致了西方国家公务员制度的现代化变革，成为20世纪80年代西方发达国家启动的公共行政改革的核心内容。其控制与改善的途径主要是，在反思和超越现有官僚模式的基础上，重建“后官僚制”下的政府人事管理制度和倡导公共人力资源的开发与管理。中国国家公务员制度的变异在这个层面也有所体现，表现为现有制度本身的不完善和某些制度设计的不合理，但具体目标却是对理性化官僚体制的诉求。2.在公务员制度的实施过程中由于各种主、客观原因而导致的走过场，甚至歪曲与变通。主要体现为制度文本（制度形式）与内化为公务员行为规范的制度（制度规范）的背离，纸面制度与实际运行的制度的不一致。目前我国公务员制度的变异主要体现在第二个方面。
在十几年的制度实施过程中，我国公务员考录工作全面铺开，以竞争上岗、公开选拔领导干部为主要内容的竞争择优的晋升机制逐步推广，公务员队伍的整体素质得到了一定程度的提高，整个管理机制已基本正常运转，政府行政效率得到提升，服务能力与服务水平稳步提高。目前，国家公务员制度实施与运作中存在的主要问题是：1.制度本身的不完善、不健全问题依然很突出，公务员制度的法制建设尚有差距。虽有几十个配套法规，但是其中的具体条文都十分抽象，缺乏可操作性，大大制约了其在基层实施过程中的适用性；同时法规之间不配套、不协调的现象比较突出，不能形成制度的合力。特别是《公务员法》迟迟没有出台，使公务员制度的推进与完善受到限制。2.国家公务员制度在全国的发展极不平衡。有的地区已经全面实施国家公务员制度，而在中西部地区由于认识、执行、社会基础等方面的原因，只是在某些方面或某些单项制度上得到实施，国家公务员制度的整体优势无从发挥。另外不同政府层级对公务员制度实施情况的区别很大。中央各部委以及省级机关一般较好地实施了国家公务员制度，而在市、县、乡镇级则不同程度地存在制度实施中的缺陷与变异。3.职位分类不科学，干部分类管理模式没有建立。公务员缺乏明确的岗位责任制，在地方政府尤其是基层政府缺乏规范的公务员职位说明书，对公务员的管理缺乏基本的依据与标准。对党委、人大、政协、群众团体机关工作人员、事业单位管理人员参照国家公务员管理，模糊了公务员队伍的概念，不适当地扩大了公务员的外延，与建立国家公务员制度的初衷相背离。（近来推行的国家统一司法考试，有望形成独立的法院、检察院等司法系统人员的分类管理机制，为党委、人大、政协和群众团体机关工作人员等原来参照或依照国家公务员管理的人事管理改革提供了借鉴）。4.由于政府职能转变、政府机构改革与人员分流困难重重，依法行政也面临一些障碍，对公务员的职能定位和身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性，公务员制度在干部人事管理中的优越性无从体现，制度优势尚有很大的发挥空间。5.公务员制度的运行机制不健全。有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善，公务员的责任追究机制和勤政廉政机制需要建立与健全。管理机制方面党委组织部门对领导职务类公务员的管理与政府人事行政部门对非领导职务类公务员的管理的分工协作关系有待进一步理顺。
二、公务员制度变异的原因分析
具体运作中的中国国家公务员制度面临制度设计与制度实施的双重困境。国务院在1993年发布的《国家公务员制度实施方案》中对国家公务员制度实施的步骤是：1.在“三定”的基础上进行职位设置，明确各职位的职责条件和任职条件，并制定职位说明书。2.对现有机关工作人员完成向国家公务员的过渡并采取妥善措施安置分流富余人员。3.实施录用、职务升降、培训、奖励、纪律、交流、回避、退休等制度。[1]但是，政府职能转变、机构改革和人员分流是否真正到位与有效，要视各个地区的经济发展水平、市场化程度等经济社会条件而定。同时由于各个层级的政府之间拥有不对称、不均衡的资源配置，基层政府（县、乡两级）“三定”工作滞后，使得在分类制度上不能斩断国家公务员制度与传统干部人事制度的种种纠葛，导致各项具体制度的实施都有不同程度的歪曲与变通。而更深层的原因则是现有国家公务员制度实施的社会生态环境。
首先，我国是在一个前现代社会的基础上进行现代国家制度建设，尚不完全具备现代国家制度彻底推行的基本社会条件。这是中国国家公务员制度变异的根本原因。现代国家制度建设与制度实施效果的保证需要社会基础结构与基础资源的有效支持，在一个前现代社会的基础上建设一套理性的现代国家制度，必然面临现代意义上的社会资源缺乏的问题。在前现代社会因素中导致国家公务员制度变异的因素主要体现在以下四个方面：1.市场经济的发育程度较低。虽然已经明确把建立社会主义市场经济作为中国经济体制改革的目标，但是整个市场体系的完善与市场制度的建设尚有很长的路要走。市场基础功能的不足为政府干预市场提供了契机，也导致了“有限政府”理念的阙如。政府万能、国家公务员的管理范围无所不包的问题很难有实质性改观，政府与公务员科学的职能定位面临困难。2.低度的职业分化。中国传统社会是一个身份等级取向的社会，而不是一个职业取向的社会，低度的社会分化是中国传统社会的基本特征，并且一直得以延续到今。这为“弃商从政”以及一心向仕途上挤提供了动力，因为职业选择的空间太小，选择的机会太少。导致公务员队伍人满为患且良莠不齐，人员分流困难重重，高素质专业化的国家公务员队伍迟迟不能建立。3.法治根基浅薄，非规范化的管理行为、社会行为普遍存在。社会中起调节作用的是大量的非正式组织和社区初级机制。[2]在情、理、法三者中重情理轻法制，缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。“关系、人情、面子”三座大山，为国家公务员制度实施中的变异行为提供了深厚的社会土壤与合法性空间。4.身份取向远远高于成就取向，从身份社会到契约社会的过渡在中国尚未完成。因此，功绩制与能力主义等公务员制度的核心价值在中国尚难实现，公平竞争的用人环境明显缺失，导致整个公务员制度的运行机制不畅。
其次，高度集权的政治体制、一元化的治理格局、超度的政府职能导致的政府治理雄心与愿望与其所具有的实际治理社会的技术与能力的强烈反差，是公务员制度实施过程中变形与走样的重要原因。在国家的一元化治理格局中，政府成为社会治理的唯一主体，政府职能过度膨胀。在这样的条件下，权力与资源高度集中于上级政府，上级政府也把自己看作“无所不能者”，但是其治理能力却常常不能与其治理雄心相匹配，这为下级政府的自主与政策变通留下了大量空间。国家公务员制度实施中的变异也是上级政府对下级政府控制与监督失效的结果。处于转型时期的中国，高度集权的政治体制，总体性的治理结构和超度膨胀的政府职能尚无根本性改观，上级政府对下级政府的监控能力有限，制度实施的变异是内生于集权型的政治结构的。
最后，传统干部人事制度的利益刚性与“官本位”的传统官文化是制约国家公务员制度实施的历史原因。“官本位”的传统政治文化很容易导致政府系统内的人身依附与权力拜物教现象，与公务员制度所倡导的政治人格独立、功绩制、能力主义是不相容的。在传统干部人事制度基础上建立的国家公务员制度过多地照顾了既得利益集团的利益，在对原政府机关干部向国家公务员身份整体过渡的前提下，保持了相对于传统干部人事制度过多的连续性，他们仅仅换了一种不同的身份称呼而已，国家公务员制度所体现的现代制度的本质与精神无从体现。同时，以官僚制为基础的公共行政模式在20世纪80年代开始遭到普遍的批判与质疑，认为它与现代公共人力资源开发的理念相背离。而目前在中国，仅仅实现了对科层制结构的简单模仿与移植，其功能没有得到有效发挥，严格的理性精神与较高的行政效率付之阙如。很多制度尤其是考核制度流于形式。官僚体制本身的缺陷和官僚制度不完善的双重困境导致“科层失败”或“科层失效”现象十分普遍，又成为我国公务员制度变异的体制性原因。
总之，在一个重视实质理性轻视程序理性、重人治轻法治的社会，“纸上的制度”与“现实中实际运作的制度”往往存在背离，或者两者即使表面上十分相似但制度的本质性精神内涵却可能“失之毫厘、谬以千里”。中国国家公务员制度实施中的变异与宏观的政治制度——结构因素、社会生态环境、文化理念以及科层制的内在缺陷等因素密不可分，有其存在的客观必然性。
三、公务员制度变异的控制
基于公务员制度实施过程中变异的两个层面，抑制公务员制度变异应该从完善制度设计使之更符合公务员制度的本质精神和加强对公务员制度实施过程的监控两个层面着手。当然，改善公务员制度实施的社会生态环境，对预防公务员制度的变异更为根本，但这是一个长期渐进的过程。本文侧重从制度完善和加强监控两个方面说明对公务员制度变异的控制。
首先，完善公务员制度建设，改善公务员制度运行机制。在对公务员制度十几年具体实施认真总结与反思的基础上，立足于中国国情，借鉴国外公务员制度立法的成功经验，尽快出台《公务员法》，提高公务员制度建设的法治化水平。对现有单项法规的具体实施效果进行全面评估，进一步修改、补充和完善现有单项法规，尽快制定与出台有关公务员纪律、行为规范、竞争上岗等单项法规，构建完整的公务员法规体系。建立人事执法责任制和评议考核制，用法律规范法律的实施，用制度保证制度的执行。[3]这既是完善制度，也是加强对制度变异监控的手段，是完善国家公务员法规体系的重要内容。以完善的制度来实现对公务员制度变异的控制就是减少制度本身的漏洞，防止制度执行人员自由裁定量权不合理的过度膨胀。尤其是在我国目前制度完善空间还很大的时候，以完善的制度来制约制度的执行不失为一条有效的途径。制度体系要通过运作机制来有机衔接，运作机制的改善是确保制度实施效果的关键因素。完善制度是改善运行机制的重要内容，改善运行机制是完善制度的重要目的，单项制度的完善只有通过运行机制的改善才能整合成有活力的、高效的制度体系。完善考试录用制度，推进和规范竞争上岗制，改进考核制度，制定降职、辞职、辞退的有关具体措施，推动公务员社会养老、医疗、失业等社会保障制度的建立，完善离退休制度与工资福利制度等，切实完善公务员竞争激励机制和新陈代谢机制。进一步从制度、伦理两个层面规范公务员行为，改善公务员的勤政廉政机制与监督约束机制。进一步明确组织部门、人事部门、纪委监察部门对公务员监管的职能分工，优化公务员的管理机制。在破除人才单位所有制的前提下，实现公务员的社会灵活流动，实现公共人力资源的高效配置。通过对公务员运行机制的改善，实现公务员的全程动态管理，为建立一支高素质的专业化的行政管理干部队伍奠定良好的基础，充分发挥公务员制度体系的整体活力。
其次，加强对公务员法规与具体制度执行的内外监控机制，实现对公务员的监控与对公务员制度实施监控的有机结合。现代民主宪政政体强调自主约束的公民养德，强调公民对制度的合理服从，制度的目的是规范人的行为。同时制度的有效执行或变异都离不开人的因素，对制度变异的控制应该实现对人与制度的监控的有机结合。这在公务员制度变异的控制过程中尤为重要，因为公务员都不同程度地拥有公共权力，对社会生活能够产生一定影响。对公务员制度变异的控制说到底是为了优化政府体系与国家公务员队伍，实现对公共权力拥有主体的适当制约。从内容监控机制来说，对公务员管理的各个环节都要严格执法，确保公务员制度实施到位。加大执法监督力度，确保公务员政令畅通。在进一步完善人事工作监督员制度的基础上，大力加强和完善人事系统内的层级监督，建立执法检查通报制度。加强和改善党对人事工作的领导与监督，强化组织部门、纪检部门及人事部门对公务员队伍的监督；加强同级人大及常委会对人事部门及公务员队伍的监督；加强人事部门与监察部门对公务员队伍的监督；在多元监督主体对国家公务员的监督中，必须有明确的职能分工与协调合作机制，以发挥对公务员监督的整体合力。在对公务员制度变异的控制中，严格执法责任制，建立纪委监察部门、组织人事部门、司法机关分工协作机制。而外部监控机制重点是新闻舆论与社会群众的监督，其前提条件是实现政务分开。扩大公务员管理工作的公开性与透明度，做到制度公开、程序与条件公开、结果公开，把公务员的执法情况置于社会各界和广大群众的监督之下，提高公务员管理的民主程度和公正性。[4]中国正式加入WTO后，政府管理的透明化与规范化压力对中国政府构成了重要挑战，也为建立有效的公务员制度和国家公务员队伍的调控体系，从而抑制公务员制度的变异，加强对国家公务员队伍的监管提供了外部推动力。
最后，公务员制度的实施与政治体制改革、行政体制改革尤其是政府机构改革与政府职能转变相互适应、相互促进。干部人事制度是国家政治体制的重要组成部分，中国国家公务员制度的实施是在政治体制改革这个大背景下进行的。政治体制改革将实现中国政治的民主化与法治化，建立一个廉洁高效、负责任的现代政府，必将大大改善公务员制度实施的政治环境。在政治层面问题与技术层面问题相互交织的情况下，解决政治问题往往是解决技术问题的前提与基础。在引进先进人事管理技术的同时，有效防范公务员制度的变异离不开政治体制的改革。目前，政府职能转变制约了公务员分类制度的科学化与合理化，使整个干部人事制度的分类管理举步维艰，超度的政府职能与“全能政府”理念还是目前政府管理的现实。机构改革与人员分流虽然取得了很大的成功，但离为公务员制度的实施创造良好的环境尚有一段距离，人员臃肿与业务骨干短缺并存，高素质、专业化的行政管理干部队伍建设任务艰巨。此外，公务员制度的实施与完善还需要与配套改革之间相互促进，良性互动，包括积极推进就业制度的改革，建立健全符合机关、企业、事业单位不同特点的分类管理体制，完善待业、养老、医疗等社会保障制度，为公务员制度的实施提供基础支撑。
从宏观的社会生态环境看，完善的市场经济体制、高度发达的商品经济、高流动性与分化性的社会结构、先进的思想文化建设为抑制公务员制度的变异提供了良好的外部条件。完善公务员制度，强化对公务员制度实施的内外监控，改善公务员制度实施的社会生态环境有利于抑制公务员制度的变异。从十几年制度试点与实施的经验看，目前的公务员制度进入了新一轮的发展与完善时期。完善现有制度并进行适度的制度创新，挖掘现有制度潜能并进行制度功能开发，在坚持现有国家公务员制度总体框架的前提条件下，减少公务员制度实施过程的变异是当前发展与完善中国国家公务员制度的重要任务。
标签：公务员论文; 国家公务员论文; 公务员制度论文; 公务员考核论文; 公务员分类改革论文; 公务员退休工资论文; 公务员福利论文; 社会改革论文;