论房价调控中宏观调控权的优化及其法治进路，本文主要内容关键词为：进路论文,宏观调控论文,法治论文,房价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 D922.29 文献标识码 A 文章编号 1001-8263(2015)09-0104-08 DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2015.09.015 房价调控是近年来我国经济与社会体制改革最核心、最重要的任务与问题之一。若以2010年4月17日颁布的《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(以下简称“国十条”)为标志，被称为“史上最严”的房价调控持续已近5年。①对于这场调控运动的合理性及实际效果，一直不乏各种争议。宏观调控是政府的重要职能，房价调控的实践暴露出政府的宏观调控权尚存在诸多不足。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《深化改革决定》)提出“加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性”，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，处理好政府和市场的关系”，对改革宏观调控、优化宏观调控权指出了新的方向及要求。本文拟以房价调控为具体语境，就宏观调控权在实践中存在的问题予以分析，并就优化宏观调控权及其相应的法治进路予以探讨。 一、房价调控中宏观调控权的合法性与正当性 对于一般意义上权力的合法性与正当性问题，自然法学派主张权力的合法性包括两个层面的含义：首先是形式合法性，即权力是否具有法律的授权；其次是实质的合法性，即形式上合法、具有法律依据的权力是否具有合理性或正当性。②显然，权力的实质合法性更为重要。社会法学派认为，权力的正当性涉及对权力来源及具体内容的合理性评价，应从功能和绩效角度对权力的正当性即实质合法性予以评判。③就宏观调控权这一具体的政府经济性权力而言，应以权力介入经济和社会发展的绩效作为评价其合理性与正当性的标准，已成为学界共识。比如有学者认为，宏观调控是政府对于市场需要的一种反应，因“市场失灵”等原因而导致的一些市场自身无法克服或者克服成本很高的缺陷，需要政府介入，政府基于公共利益对本国经济予以整体调节，通常也是各国法律赋予的当然职责。④同时也有学者提出，市场经济条件下的宏观调控不等于行政管制和干预，必须遵守市场规律，追求政府与市场的互动，即以政府行为克服市场弊端，以市场规律提高调控权的效率、克制调控权的滥用。⑤ 笔者认为，宏观调控权的行使应以实现政府与市场的互动为根本目标，这也与经济法的“双重缺陷——双重弥补”理论相契合。“双重缺陷”是指政府在履行经济管理职能时出现权力滥用、寻租、效率低下等缺陷(即“政府缺陷”)与市场在自发运行中出现周期性波动、不正当竞争及垄断等缺陷(即“市场缺陷”)；“双重弥补”是指政府针对“市场缺陷”所作的弥补(“政府弥补”)与针对“政府缺陷”采取市场手段而作的弥补(“市场弥补”)。⑥这一理论体现了经济法的整体主义思想，强调把政府和市场放到一个大系统中进行关联性、共生性分析，对宏观调控等经济与社会改革的具体机制和措施具有重要意义。 最后结合房价调控问题阐述对上述理论的具体应用。房价调控是政府履行宏观调控职能、行使宏观调控权的体现。政府的经济与社会管理职能是《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《中华人民共和国国务院组织法》(以下简称《国务院组织法》)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)等赋予的法定职权，调控权在形式上有充分的法律依据。但从房价调控的实践来看，宏观调控权的绩效难尽人意，导致其实质意义上的合法性与正当性引发诸多争议。比如自“国十条”实施以来，从国务院到相关部委，都表态要坚持调控政策不动摇，并以各种数据显示调控成果，但中央的调控立场在实践中却屡屡遭遇各方质疑。普通民众期盼的房价显著下跌并未到来，刚需以及改善型群体被“一刀切”调控所“误伤”，开发商质疑调控不符合市场经济规律，银行担忧调控导致房地产硬着陆、开发商资金链断裂进而导致大面积不良贷款，煤炭、钢铁、装饰装潢等上下游产业则埋怨调控恶化了本就不景气的实体经济。特别是在长期以来的土地财政中形成路径依赖的地方政府，在房价调控与地方GDP增长之间往往左右为难，在实践中屡屡基于自身的利益诉求以各种形式规避或更改中央调控政策。中央基于“法不责众”以及各地情况有别等现实考虑，只能或禁止或放任，采取标准不一的“选择性规制”。如今中国经济增长步入“新常态”，一方面，各级政府和市场主体均亟须新的增长动力与引擎，房地产对于经济、社会发展的重要性再次凸显。不但各地对中央调控政策的背离层出不穷，连中央层面对于房价调控的总体立场也已转变。⑦另一方面，中央层面的房价调控任务并未完成，尤其是一线城市仍面临巨大的调控压力。而许多三四线城市的“鬼城”、“高库存”却已令当地经济增长乏力、产业链上众多企业不堪重负。可见，近年来房价调控实践暴露出的问题尚未解决，调控形势却已变得更加复杂，调控难度进一步加大。总之，真正符合法治精神的宏观调控权不能再仅仅满足于“有法可依”，而更应关注权力的科学、合理与绩效，应由宏观调控权的功能和绩效来证成其合法性与正当性。房价调控中宏观调控权的优化，也应以法治建设为核心着力解决宏观调控权存在的不足、完善宏观调控权的形式和内容，以改善其功能与绩效。 二、房价调控中宏观调控权运行存在的主要问题 从权力运行的角度而言，调控权的有效运行首先必须具备科学、合理的内部结构，即在中央与地方之间形成调控权的合理纵向分配，特别是对中央政府的调控权予以有效约束。其次应具备科学、合理的调控方式与方法。房价调控的对象不应是具体的房产交易价格，尤其不应被简化为“降价”，而应是包括房价形成与变动机制在内的整个房地产市场。调控方式和方法也不应被简化为调控工具的选择和调控流程的设置，而应重点针对调控的时间窗口、调控手段的地方性与弹性等问题予以重点完善。最后，宏观调控权的有效运行离不开科学的绩效评估，以及具体调控措施的合理退出。本文将上述影响当下房价调控实际效果的关键因素归纳为调控权运行中的结构问题、方式与方法问题、绩效管理问题和时效问题。正是在上述四个方面均存在明显不足，不仅直接削弱了房价调控的实际效果，也导致宏观调控权本身的正当性饱受质疑。 (一)权力运行的结构问题 宏观调控权的运行在房价调控实践中暴露出来的结构问题，主要是调控权的纵向分配失衡。根据《宪法》、《国务院组织法》、《地方组织法》和《关于实行分税制财政管理体制的决定》(1993，以下简称《分税制决定》)等法律、法规的规定，地方政府对地方经济与社会事务具有宏观调控权。从行政隶属关系来看，地方政府应遵守中央的决定和安排，但实践中中央调控权的行使又依赖地方政府的配合与执行。宏观调控中的中央与地方关系即调控权的纵向分配尽管属于影响房价调控的宏观问题，但其对具体调控措施的合理性及实际效果却具有根本影响。一方面，很难说中央与地方在房价调控上存在截然对立的矛盾，毕竟房价过快上涨、超越民众承受能力而引发舆论和民众对政府的抱怨和指责，是央地政府均不愿意看到的结果。⑧但另一方面，二者在房价调控上的立场和诉求确实存在较大差异。中央调控房价的动因主要源于民意的压力，地方调控房价的动因则因各地经济、社会发展情况的不同而存在极大差异。大体而言，一二线城市与中央面临的调控压力比较相似，三四线及以下城市则同时面临着抑制价格过快上涨和保障房地产支柱产业及相关产业发展、保障财政收入等多重压力。甚至有的城市房地产市场才刚刚起步，尚需要政府给予土地、税费等各种支持。这些客观存在的差异化立场和诉求却无法得到合法、顺畅的表达，在中央“一刀切”的房价调控面前，地方政府只能以规避、变通甚至是“阳奉阴违”的方法与中央政府展开博弈。 比如根据“国十条”及其配套规定，首套房且面积在90平方米以上，首付比例不低于30％；二套房贷款首付比例不低于50％，利率不低于基准利率的1.1倍(2011年改为首付比例不低于60％，利率不低于基准利率的1.1倍)；暂停第三套及以上房贷，暂停不能提供一年以上当地纳税证明或社保证明的非本地居民房贷；特定地区已有一套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社保证明的非当地户籍居民家庭，限购一套房；已有二套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有一套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社保证明的非当地户籍居民家庭，暂停在本行政区域购房。这些限制一开始基本为各地调控政策所遵守，但是随着市场的变化，各地屡屡以各种方式突破上述限制，试探中央政策底线。比如上海大幅下调了房产税的税率分界线，重庆大幅提高了房产税的起征点，从而为两市符合房产税纳税条件的购房人减轻了负担；合肥、吉林、南京、常州大幅调高了家庭及个人的公积金贷款额度，吉林还规定利用公积金贷款90平方米以下首套房的家庭可申请二套房公积金贷款；马鞍山规定从2011年8月20日起，个人购买90平方米及以下家庭唯一普通住房，及具有本科以上学历或相应职称者购买家庭唯一普通商品住房，给予所纳契税100％的补助。⑨对于这些形式各异但本质上均属于与中央限购宗旨不符的地方试探，中央均没有否决。⑩而随着调控时间的延长，房地产行业受到的影响越来越大，加上中央层面对房地产调控立场的转变，各地更是纷纷取消限购，为房地产行业输血。据报道，“国十条”颁布后最多时全国有47个城市限购，而到2015年1月全国仅剩下北京、上海、广州、深圳和三亚共5个城市尚未取消限购。(11)中央层面的变化也很明显，作为房地产调控的牵头部门，中华人民共和国住房与城乡建设部(以下简称“住建部”)2010年以来在布置每年的房地产调控任务中都会要求各地政府制定并公布所在地的“年度房价控制目标”，即设区地级市、直辖市、计划单列市根据本地房地产市场供需关系、过往销售情况等制定当年度的房地产调控的目标与任务，并据此制定当年度的本地调控政策。而2014年年底，住建部明确提出调控将由“房价调控”转向“供需关系调整”，2015年的调控任务也取消了“年度房价控制目标”。(12)尽管中央和地方政府的转变在根本上源于整体经济形势特别是房地产市场的变化，但曾经三令五申的房价调控演变至如此局面，对中央调控措施的公信力以及调控本身的公信力、合理性已构成极大损害，对经济与社会改革中普遍存在的“央地博弈”也增加了一个极其不好的新示范。 (二)权力运行的方式与方法问题 宏观调控权的运行在房价调控实践中暴露出来的方式与方法问题，主要是调控时间窗口安排失当，调控手段的灵活性与经济性不足。 1.调控时间窗口的安排失当。市场经济条件下的调控对象复杂多变、专业性强，要求宏观调控权的行使也应具有较强的技术性，才能实现准确调控。加上宏观调控权以国家强制力作为保障，其行使将对市场产生重要影响，所以只有科学设置调控步骤，才能平缓调控权对市场的干预、遵守市场规律，令市场主体形成合理的调控预期。调控的时间窗口是指调控措施的公布时间与生效时间，即在什么时间打开调控这扇“窗户”、让调控的“靴子”落地。尽管其属于房价调控中的一个细节性的技术问题，但却对房价调控的绩效特别是调控措施的外部性具有十分突出的影响。 对于消费者而言，无论是刚性需求、改善型需求还是投资型需求，在房价居高不下或快速上涨的背景下，房价的波动、涨跌，无论程度轻重和幅度大小，均对其经济利益具有极其重大的影响。尽管政府的房价调控具有多重目标，但其外在形式的直观表现，却是直接压制价格。如果调控措施的公布时间过早，形成了房价长期下跌的市场预期，则会强化消费者的观望心理，这种预期和心理一旦蔓延开来，往往引发房地产行业进入不景气状态。虽然政府可能有意利用这一点抑制房价上涨或迫使开发商降价，部分城市的一些开发商也确实会基于去库存的压力降价销售，但这样一来也会误伤房价上涨压力并不大、亟须通过房地产行业带动经济发展的地区。此外在一些房屋资源相对稀缺、二手房交易市场已经比较成熟的城市，过早公布调控往往引发开发商与消费者的“对峙”，一旦调控伤及房地产行业而引发政策趋于宽松，则房价往往发生报复性反弹。不仅调控本身的目标落空，还产生了巨大的负外部性。 也有地方政府考虑到公布时间过早会产生上述负面影响，因此选择推迟调控措施的公布和生效时间。但如果调控措施的公布时间过晚，比如公布之日起次日即生效，虽然可以避免引发长期看跌的市场预期和消费心理，但会引发消费者抢购，导致市场秩序混乱，同样与政府调控的初衷相悖。比如许多城市的限购政策公布后一周甚至更短时间内即生效，引发房产交易的爆炸式增长，旨在调控价格、挤压泡沫的限购政策反而抬升了短时间内的交易价格，刚需或改善型群体受到误伤，引发民众对调控措施的抱怨，也损害了调控措施的效果。(13) 目前中央和地方政府对于调控的时间窗口问题尚未引起足够的重视，在制度和实践中也尚未形成比较系统、成熟的方案。调控措施的公布时间或早或晚，随意性较大，极大地影响了调控权的整体绩效，对已经充分市场化的房地产交易市场也产生了不合理的干预和冲击。宏观调控权的专业性与合理性，需要通过诸多细节问题的科学安排作为保障，在调控时间窗口这一技术问题上处置失当，也反映出目前宏观调控权的法治建设在基础和细节上尚存在诸多不足。 2.调控手段的灵活性与经济性不足。调控手段、措施即方法涉及调控权的具体行使，对调控权的实际效果具有最直接的影响。随着改革的深入特别是市场经济的普及，政府介入经济的方式、实施宏观调控的手段应淡化行政强制手段，重点以经济手段引导市场行为、以法律手段强化规则预期，(14)即《深化改革决定》提出的“加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合”，已成为政府与社会各界的共识，这一点来之不易，更应坚持。 但是淡化行政手段、强化经济手段的原则，落实到实践中却并不容易。从“国十条”以及各地制定的房价调控细则来看，在房价调控措施的类型中，行政强制的手段主要是限购，其他诸如贷款、税费等措施均属于财政、货币等经济手段。尽管行政强制确实有很多弊端，但是对压制需求却具有立竿见影的效果。贷款、税收等虽然更符合市场规律，但其整体效果却是提高了购房的门槛。从实际影响来看，刚需群体(特地是非户籍消费者)和改善群体受到的限制反而更大，有实力的投资以及投机群体受到的限制则相对要小。从这个层面而言，贷款、税收等手段在房价调控中对实质公平的保障，却要弱于限购。房价调控蕴含了政府的多重目标，除了抑制房价过快上涨、限制房地产投机与投资、挤出泡沫促进房地产行业健康、促进产业结构调整之外，通过积极作为回应民众对房价上涨过快、超出承受能力、引发社会不公的不满，也是非常重要的目标(特别是对于中央政府)。这也是为何实践中限购作为一种行政强制手段仍然被作为核心调控措施之一的根由。 当然，无论基于何种理由，在市场对资源配置起决定性作用的大背景下，仍然坚持以限购作为核心调控措施是非常不合理的。限购从长远看来并不能达到政府房价调控的真正目的，反而会对财政、货币政策的效果产生负面影响。此外，一旦限购等调控措施在实践中伤及房地产经济，需要缓和或转变调控趋向及措施时，限购也是最先被各地政府所摒弃的调控工具。而之前实施限购时并未规定退出时间和条件，如此随意的放弃也是对调控公信力的破坏。最后，政府对行政强制的偏好极易形成路径依赖，妨碍科学、法治的调控机制之形成。(15)以限购为代表的行政性调控手段过于普遍而强势，导致本该利用市场机制实现引导、杠杆功能的税费、贷款首付比例、利率等经济性调控手段也充满强制色彩，不仅弱化了经济性手段的效果，也导致宏观调控权异化为对房价及房地产市场的强行干预。 (三)权力运行的绩效管理问题 宏观调控权的运行在房价调控实践中暴露出来的绩效管理问题，主要是缺乏科学的绩效评估。与企业行为一样，政府的宏观调控权也要通过绩效管理的机制和方法保证实施效果，纠正实践错误。这既是市场经济发展和民主法治建设的客观要求，也是现代经济与社会中宏观调控日趋专业化、复杂化所带来的必然结果。就行为对经济、社会的影响即外部性而言，政府宏观调控的外部性显然远大于企业行为。同时，宏观调控的目标往往多元化，不似企业绩效管理主要追求成本与收益对比那般简单，所以宏观调控权的绩效管理更加重要，也更加复杂。 就房价调控而言，目前绩效管理问题尚未受到应有重视，并产生了诸多显见而严重的弊端。房价调控的启动、具体调控措施的设置缺乏合理性论证，或者说缺乏实质上、法理上的合法性论证。房价上涨过快、民众对高房价不满、房价泡沫影响房地产行业及产业结构调整，所以必须出手“调控”。这种简而化之的正当性论证忽略了目的正当不能自动证成手段正当。是否每个地方的房价都上涨或过快上涨并到了必须通过行政强制干预的程度？调控是否一定能降低房屋价格？降到什么程度才能令民众对房价满意？已经有房的民众与准备买房的民众，是否都会对房价降低满意？即使存在房价泡沫，行政强制能否挤出泡沫？强行干预房价、冷却房地产行业是否能实现产业结构调整？简单、机械、“一刀切”的调控思维忽略细节，也为调控实施过程中发生的偏离、落空甚至变异埋下了伏笔。(16)从实践来看，正是因为一开始忽略了对整个房价调控多元目标的宣传和解释、忽略了从程序上完善房价调控机制及具体措施的论证和统筹，而过于依赖行政强制手段、急于回应部分媒体和民众的感性诉求以展现政府负责任的形象，导致原本作为政府经济与社会治理方式的房价调控，变异为以打压房价、冷却房地产行业为目标的市场干预。调控不再是整体、宏观和间接的，而变成对房产交易价格的直接干预，导致市场闻调控即“色变”，市场经济条件下正常、不可或缺的宏观调控变成计划经济时代的不良遗产，变成对经济与社会的粗暴干预。 (四)权力运行的时效问题 宏观调控权的运行在房价调控实践中暴露出来的时效问题，主要是缺乏调控退出制度。这一点突出表现为，中央政府对房价调控的具体措施在实践中发生的问题、偏颇以及错误，事前缺乏正式、明确的预案，事到临头不得不纠正时，又习惯于采取“睁一只眼闭一只眼”的选择性应对。或在形式上不为所动、勉力维持调控权威，对于实践中地方政府、市场主体根据实践情况自行作出的改变，被动回应、敷衍或干脆视而不见。到最后导致原来的调控政策形同虚设，调控公信力大受其害。从政府政策的实际执行来说，由于现代市场经济条件下经济、社会的发展日趋复杂、变动不居，既定的调控措施因客观条件的变化而超前或滞后、过于严格或宽松，甚至因时过境迁、与实践需求明显背离而成为“错法”，都属于正常。(17)正如《深化改革决定》所言，要提高“相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性”。对于宏观调控的具体措施而言，正常的进入与退出制度不仅是合理、必要的，其时机把握更具有十分重要的意义。这些问题既应在调控决策时就制定相应预案，更应在发生具体矛盾或冲突时及时纠错，让调控的具体措施根据市场客观情况有进有出。现在的情况则是为了体现和维持中央政令一统、令出必行，在决策程序上忽略与地方沟通，决策内容上不留一丝余地，实践中出现问题则任由地方与中央博弈，始终不愿意通过全面的绩效管理促进调控的绩效评估及纠错、退出等制度。 三、优化房价调控中宏观调控权的法治进路 作为政府经济管理职能的重要组成部分，从长远和根本的视角来看，宏观调控权的优化不仅与政府职能的转变及完善息息相关，更取决于政府经济治理及经济法治建设的成效。尽管学界一直有关于制定“宏观调控基本法”的呼吁，(18)但从调控对象复杂多变、调控政策性较强、调控权较为分散等宏观调控权的特点以及我国政府行使宏观调控权的传统与习惯来看，更加可行也更具紧迫性的方案是遵循宏观调控权法治化的基本精神，针对房价调控暴露出的问题，对宏观调控权在实践中存在的不足予以针对性的法制建设。 (一)完善房价调控中宏观调控权的法治规则 1.完善约束中央调控权力的制度建设。理顺房价调控中的央地关系、完善宏观调控权的纵向分配，一方面应加快推进学界已经提出多年的宏观配套制度改革，包括以“财权与事权对等”为核心完善《分税制决定》，改革央地事权和税权分配机制；以强化地方合法的举债权为核心制定《中华人民共和国预算法》(2014)关于地方举债权的实施细则，从而改变地方政府在土地财政上的体制约束；加快制定“城镇住房保障条例”，加强中央对保障性住房的政策及资金投入等。另一方面，当务之急则是完善约束中央调控权力的制度建设。 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)提出“加强和改善宏观调控”，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。房价调控涉及房地产行业的根本，而且对中央和地方的利益分配有重大影响，其本身又因涉及产业、价格等因素而具有高度的专业性和技术性，再加上要顾及舆论判断和民众心理等复杂、不确定因素，不能关门调控，而应由议会主导、积极组织各方参与。一方面，中央政府及其相关部委应制定房价调控的可行性研究报告送交全国人大常委会审议，详细阐述调控的理由、目标、起始时间、拟采取的措施及其风险评估、对相关利益主体反应的预案、对紧急情况的预案等。全国人大常委会应向社会公布政府提交的报告，以征求立法意见相同的程序鼓励地方人大及政府、开发商等经营者、媒体、专家学者及民众等各方参与。通过汇集和平衡以上各方诉求形成的“民意”，全国人大常委会再与中央政府及其相关部委会商，以确定最终的调控方案。另一方面，中央政府同时应在内部先征求地方政府的意见，以避免央地关系与房价调控之间互相羁绊。与此相似，地方政府实施房价调控的也应循此程序办理。 强化人大的权力是有效实施上述制度的关键。对此首先应以法律的形式明确规定政府提交调控报告义务的范围，并以临时质询的方法保证对政府的实际约束。这些都是《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人大组织法》)以及《地方组织法》等赋予的法定权力，应在房价调控中予以有效利用。当然，这种约束并非对政府房价调控权的否决，而是对其具体调控程序和方案的监督，既体现分权制衡的宪政原理，也能促使政府形成规则预期而更加审慎地调控。这种约束也并不妨碍中央政府在出现紧急状态时先行采取必要的紧急措施，但事后应重新履行前述报告程序。总之，央地关系对于房价等重要产业调控具有根本影响，在市场经济和民主法治条件下，不能再偏好传统的集权管控思维“一刀切”，否则一旦骑虎难下、进退两难，不但增加最终解决问题的成本，亦严重伤及调控措施及调控主体的权威与公信力。 2.构建并完善调控退出制度。调控退出制度理论上包括整体调控权的退出和具体调控措施的退出两个部分。如果对房价调控正本清源，将其定位于市场经济条件下政府基于房地产行业的整体发展以及经济、社会改革的整体需要而实施的政府宏观调控，(19)则房价调控属于政府履行经济、社会治理职能的应有之义，本身具有充分、明确的法律依据，也具有不可或缺的重要意义。就此意义而言，整体性的房价调控权并不存在严格意义上的退出问题，与整个房地产行业的调控一样，应成为常规化、内生性的政府公共治理形式。但是对于形式、内容、效力各异的具体调控措施，则应根据实践中客观情况的变化、实施的具体效果等因素构建合理的进退机制。特别是对已经明显与实践客观情况不符、有违科学、合理调控之初衷、已经发生重大负面影响的调控措施，应及时纠错，明确停止其实施，而不能顾忌影响中央或上级调控的形式权威，或在明知具体调控措施已经失效的情况下人为制造市场威慑，如此只会导致更加严重的负面影响。比如对于强制限购政策，在决策时就应设置明确的时间表或相应的退出决策机制，授权地方政府以具体的决策权。而面对限购在实践中已经引发的诸多问题和遭遇的普遍摒弃，更应及时从中央角度予以明确回应，掌握调控的主动权。当然，房价调控面临的市场情况复杂多变，具体的调控目标多元化，很难用绝对的标准判断具体措施的正确与错误，(20)故也很难依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》，像追究具体行政行为的法律责任一般追究房价调控决策的违法责任。对此应看到，设置法律责任的目的在于迫使调控决策主体实行调控绩效评估并及时纠错，而不在于削弱或剥夺其调控权力，所以一般情况下无法也无需适用传统的民事、行政或刑事责任。(21)所以一方面要加强体制内外各方面的监督，如人大质询、中央约谈、舆论评价等多元化的监督方法，迫使调控决策主体关注调控绩效，并有便捷的渠道与外界沟通，减少封闭式决策、信息不对称从而能够及时纠错；另一方面也要强化正面激励，中央政府应对房价调控机制科学、合理、法治建设水平高的地方政府予以表扬，通过调控的声誉激励鼓励各地政府重视调控绩效评估、根据实际情况完善具体调控措施。 (二)完善房价调控中宏观调控权的法治手段及方法 1.合理安排调控措施的时间窗口。宏观调控权因具有法律强制性作为保障，对市场会产生强烈影响，这一点迫使各级政府要在理念上高度重视调控的时间窗口这一调控手段与方法问题。对于经过合法程序制定、已经确定要实施的调控措施而言，确实公布时间及生效时间过早或过晚都会产生负外部性。要想使这个客观上存在两难的问题尽量较少负外部性，减少因时间窗口安排不当而对调控权的绩效以及市场机制的损害，应从以下几个方面完善相应的制度建设： 第一，各地房价调控面临的实际情况不同，对时间窗口的选择也存在差异，中央对此不应以“一刀切”的方法强行要求各地推出具体调控措施的时间表。应授权地方政府根据中央房价调控的基本精神，因地制宜，安排调控措施的具体公布时间和生效时间。为了防止各地调控措施的时间窗口差异过大引发混乱，以及防止地方政府滥用自由裁量权，一方面应要求地方政府明确将房价调控列入“重大行政决策”，按照《全面推进依法行政实施纲要》(2004)和《关于加强法治政府建设的意见》(2010)的要求规范调控决策程序，(22)加强调控权的程序性法制建设，尤其要避免调控决策的朝令夕改等现象。另一方面应加强对地方政府相关人员的培训，宣传中央的调控主旨和方向，提高地方政府宏观把握和因地制宜的能力。同时在住建部设置专门的调控统计分析部门，鼓励地方政府在确定重大调控措施之前与中央沟通，以对地方调控的时间窗口安排予以常规化指导。还应通过备案制度设置对地方政府的监督机制，发现地方政府在具体调控措施的时间窗口安排上有失误的，应及时沟通、警示及纠正。 第二，从具体的操作层面来看，调控措施的公布时间过晚、与生效时间相隔太短会引发市场抢购，相比之下负面作用更大，因此更不可取。调控措施的时间窗口必须避免这个问题，与立法一样，也应留出相对合理的时间。各地政府在确定具体的时间窗口时，应根据当地房价调控面临的实际情况特别是市场交易情况，对不同的调控措施予以分析，根据其对市场的影响力大小，按照从小到大、从轻到重的方式逐步予以公布，形成阶段性、阶梯型的调控时间窗口模式，以减轻调控权对市场主体预期及心理的冲击和震荡。按照《依法治国决定》提出的“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”的要求，在合理情况下应通过听证会、社会调查、专家论证等方式增强调控时间窗口决策的公众参与程度。同时应加强对总体调控目的、多重调控目标以及具体调控措施之合法性与合理性的宣传与解释，尽可能消除政府与民众的信息不对称，为调控措施的实施凝聚社会共识。(23) 第三，鉴于房价调控措施对开发商及消费者利益的巨大影响，调控决策及其具体内容在公布之前就具有了“国家秘密”的特征。对于泄露调控决策及具体内容的行为，应按照《中华人民共和国刑法》规定的“故意泄露国家秘密罪”追究其刑事责任；尚不构成犯罪的，也应该根据《中华人民共和国行政处罚法》、《行政机关公务员处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等规定追究相应的法律责任，以严惩和杜绝房价调控中的寻租、腐败等乱象。此外对于编造调控谣言、非法牟利的，也应追究相应的法律责任。 2.强化具体调控手段及方法的市场性与地方性。对于房价调控手段面临的问题，首先必须明确的是：以限购为代表的行政强制手段不能再作为调控的核心措施，只能在出现房价异常波动等紧急情况时，依据《中华人民共和国价格法》的规定将其作为应急手段使用，并应明确其实施和退出的时间。这既是对限购政策实施以来所引发的负面问题的纠正，也是对《深化改革决定》就宏观调控权提出的新要求的遵守。倘若以有效解决民众住房问题为标准衡量房价调控措施的功能与绩效，则限购对民众不满情绪的安慰功能、对实质公平保障功能的实际意义均十分有限，而且可以通过其他制度安排予以替代。商品房不是公共产品，房价调控的目标并非降低商品房价格。房地产行业已充分市场化，政府不能再以行政强制手段干预商品房价格的形成与变动。但住房保障是公共产品，政府有义务、也能够通过加大保障房建设的投入逐步满足民生保障层面的社会住房需求，并且通过对包括房价调控在内的房地产市场调控解决市场失灵引发的相关问题。 其次，各地房地产市场的发展情况有别，民众的消费需求构成也有极大差异，因此必须因地制宜，尊重各地政府在房地产行业发展上的差异化利益诉求，下放调控权限。(24)对于调控中的财政政策，按照《分税制决定》对央地税权分配的规定，对于房地产领域的税种而言，已经明确为地方税的，中央不应对地方税权的行使设置障碍；属于央地共享税的，应合理增加地方的比例；对于拟推出的新税种如房产税，应明确归属于地方税。对于贷款首付比例、利率折扣等调控中的货币政策，也不宜由央行乾纲独断，而应听取银行业金融机构的意见，放权给地方政府与银行业金融机构根据各地房地产市场的具体情况，通过沟通或谈判决定。由此淡化财政政策和货币政策在调控措施中的强制色彩，增加其因地制宜的弹性。中央从整体统筹、监管的角度出发，可以由前文提及的住建部专门机构对各地财政调控措施、货币调控措施的具体内容及实施情况予以动态监测，并及时处理相关问题。 (三)以绩效评估为核心构建并完善房价调控中宏观调控权的法治机制 绩效评估是整个调控绩效管理的核心环节，只有作出了准确的绩效评估，才能够对调控权及其运行予以科学统筹与动态调整。但对于政府来说，作出调控决策、以行政强制保障调控权实施易，而放弃具体调控措施、决定退出调控难。因此，构建并完善调控的绩效评估机制是调控绩效管理及宏观调控权法治建设的核心问题。 科学实施调控的绩效评估，一方面要在决策上落实前文提到的重大行政决策的规范程序，加强调控决策的法制建设。调控机制的确立、调控措施的具体设置，都应符合重大行政决策的程序要求。应采取与《中华人民共和国立法法》规定的立法程序、《中华人民共和国环境影响评价法》规定的环境影响评价程序相同的标准，在房价调控决策过程中，通过社会调查、听证会、不同部门和不同层级行政机关之间的沟通，强化调控机制及措施的民主性与合理性。同时应根据《全国人大组织法》和《地方组织法》等法律法规的规定，按照调控的不同层级向中央及地方人大机构汇报，接受人大机构的质询和审议。另一方面要加强调控权实施中的动态评估。决策前的程序控制并不能完全保证调控措施的绩效，对于政策在实施过程中因客观情况的变化而发生的问题，需要构建常规化、专业化的动态评估机制。对此问题除了应由住建部设置专门机构予以观测和分析外，还应根据《中华人民共和国政府采购法》规定的标准和程序，以政府购买公共服务的方式将绩效评估“外包”给专业性的市场调查、分析和咨询组织，由这些组织提供比较客观、更接近市场真实状态的数据，并作出专业性技术分析。政府应根据社会专门组织的分析结论，结合自身专门机构的分析结论，对调控权在实施过程中的具体状态予以准确掌握和全面评估，并作出相应的调整和应对。 总之，宏观调控是市场经济条件下政府履行经济管理职能的主要形式，优化宏观调控权、加强宏观调控权的法治建设，不仅能有效回应市场对政府的需求，还能通过科学、高效的调控展现政府经济治理的绩效与公信力。应加快在规则、手段及方法、机制等各个方面的法治建设，集中解决目前宏观调控权在调控实践中存在的问题，全面优化我国政府的宏观调控权，在实践中强化宏观调控权的合法性与正当性。 注释： ①房价调控一直伴随着我国房地产市场的发展，不过与《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(2003)、《关于切实稳定住房价格的通知》(2005)、《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(2006)等相比，明确以“遏制价格上涨”为目标、以行政强制的限购和限制信贷为核心的“国十条”开辟了房地产调控的新阶段。 ②参见[英]韦恩·莫里森《法理学——从古希腊到后现代》，李桂林等译，武汉大学出版社2004年版，第50页。 ③参见[美]博登海默《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第19页。 ④参见张守文《宏观调控权的法律解析》，载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2001年第3期。 ⑤参见徐澜波《规范意义的“宏观调控”概念与内涵辨析》，载《政治与法律》2014年第2期。 ⑥参见王全兴《经济法基础理论若干专题研究》，中国检察出版社2002年版，第91页。 ⑦2013年年底，时任住建部部长姜伟新已提出2014年房地产调控要采取“区别化调控”，即库存大的城市要去库存，房价控制压力大的城市要严格落实中央调控政策。2014年12月19日，新任住建部部长陈政高在“全国住房和城乡建设系统工作会议”上进一步表示，2015年应“注意地区间的差异，跟踪市场走势，积极应对，主动作为，促进房地产市场平稳健康发展”，系近年来该系列会议首次未提及具体的调控手段和措施。参见李乐：《住建部问计20市长，2015楼市行政调控“退场”》，http://business.sohu.com/20141227/n407329021.shtml，访问日期：2015年5月31日。而2015年1月16日，国家发改委副主任朱之鑫在国务院新闻办公室举办的首场国务院政策吹会风上表示，2015年国家将从四个方面、六大消费领域采取措施进一步释放居民消费潜力。其中两个方面是“提升居民消费意愿”和“找到现阶段消费热点”，政府要推进的六大消费工程中第三个即是“住房消费”。参见赵超、于佳欣：《国新办举办首场国务院政策例行吹会风》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/06/c_1114026969.htm，访问日期：2015年5月31日。 ⑧参见黄建洪《复杂现代性视域中的国家治理模式转型——基于中国城镇化战略的分析》，《社会科学》2014年第6期。 ⑨参见张焕平《调控一年来共15城楼市政策微调，4个紧急叫停》，http://news.dl.soufun.com/2012-04-18/7496681_all.html，访问日期：2015年5月31日。 ⑩也有因各种原因而被中央“选择性叫停”的。比如佛山2011年10月宣布佛山市户籍居民家庭在现行限购政策和住房套数的基础上，允许增购一套7500元/平方米以下的住房，被叫停。芜湖2012年2月宣布2012年买房契税全免，购90平方米及以下房屋给予50至150元/平方米的补贴，被叫停。上海2012年2月宣布外地户籍居民长期居住证满三年，可以享受本地户籍居民同等购房资质即可以购买二套房，被叫停。参见张焕平《调控一年来共15城楼市政策微调，4个紧急叫停》，http://news.dl.soufun.com/2012-04-18/7496681_all.html，访问日期：2015年5月31日。 (11)参见中央电视台新闻频道2015年1月31日的报道。http://cen.ce.cn/more/201501/31/t20150131_4482134.shtml，访问日期：2015年5月31日。 (12)参见李乐《“房价控制目标”退场，住建部楼市调控转调供需关系》，http://finance.ifeng.com/a/20140913/13108532_0.shtml，访问日期：2015年5月31日。 (13)机动车限购、摇号等也存在这个问题。比如天津市政府2013年12月15日晚19时召开发布会，宣布自12月16日零时开始实施汽车牌照无偿摇号与有偿竞价相结合的限牌措施。“夜半调控”引发大量市民连夜奔赴天津各大品牌4s店持币抢购新车。参见王晓沛《天津小客车限号前夜，市民持币抢购》，http://tianjin.auto.ifeng.cox/xinwen/2013/1215/7472.shtml，访问日期：2015年5月31日。 (14)参见蒋大兴《宏观调控与私人选择——房地产市场价格调控措施的个别检验》，《社会科学》2008年第8期。 (15)参见颜运秋、李明耀《宏观调控通往法治之路的理论探索》，《西部法学评论》2012年第6期。 (16)参见张辉《我国转型期的宏观调控失范行为》，《华东政法大学学报》2009年第4期。 (17)参加史际春、张悦、毛小婉《从证券市场看“错法”及其纠正机制》，《政治与法律》2013年第1期。 (18)参见胡光志《宏观调控法研究及其展望》，《重庆大学学报》(社会科学版)2008年第5期。 (19)参见张泓铭《未来中国房地产市场调控的思路与策略》，《社会科学》2014年第4期。 (20)参见郝铁川《宏观调控的不确定性与政策、法律调整》，《东方法学》2009年第2期。 (21)参见史际春、冯辉《“问责制”研究——兼论问责制在中国经济法中的地位》，《政治与法律》2009年第1期。 (22)以2008年颁布的《湖南省行政程序规定》为开端，目前已有湖南、山东、江西等近10个省级政府以及广州、苏州、西安等近20个市级政府颁布了专门的行政决策程序立法。参见杨寅、狄馨萍《我国重大行政决策程序立法实践分析》，《法学杂志》2011年第7期。 (23)实践中有不少地方政府出于保密等考虑，在调控措施公布之前面对媒体和公众三缄其口、闪烁其词甚至明确否认，但是很快就正式推出调控措施，对之前的反应则选择不作回应或敷衍了事。这样做可能有不得已的苦衷，有的甚至是依据相关规定行事，但对政府的公信力损害极大。合理的方法是及时观测舆情，安排专门的新闻发言人对外作出统一回应，并根据舆情发展合理调整相应的时间窗口安排。即通过及时观测、回应和沟通，尽量变被动为主动。 (24)参见史际春、肖竹《论分权、法治的宏观调控》，《中国法学》2006年第4期。标签：宏观调控论文; 调控论文; 房价调控论文; 房价论文; 房价下跌论文; 宏观调控手段论文; 政策影响论文; 经济论文; 正当程序论文; 法治国家论文; 经济学论文;