我国开发区的发展趋势及政策建议，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,开发区论文,建议论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F127.9 【文献标识码】A 【文章编号】1004-6623(2004)01-0087-04
20世纪中叶以来，为顺应世界经济贸易和科学技术突飞猛进，全球经济一体化和新技术革命浪潮的趋势，发达国家和发展中国家或地区都竞相建立包括出口加工区和科学工业园区在内的各种类型的开发区。国际上这种通过建立开发区来发展区域经济和科技产业的举措，及其对社会经济产生的积极影响，也对我国兴办开发区、发展经济提供了经验和借鉴。
我国开发区的现状与问题
我国从1984年批准大连开发区为首家经济技术开发区开始，1985年在沿海14个港口城市相继建立13个国家级经济技术开发区，1988年我国首个国家高新技术产业开发区 北京高新技术产业开发试验区也成立，1990～1992年国务院又批准了13个保税区，陆续创建了经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、保税区等不同类型和不同层次的开发区。据统计，目前全国共有经济特区5个，国家级的经济技术开发区49个，高新技术产业开发区53个，保税区13个，边境经济合作区14个，国家旅游度假区13个。再加上属于国家批准的开发区，加在一起共有200余家，其GDP占全国的2.43%，工业增加值占全国的3.4%，出口占全国的7.5%。
实践证明，开发区的发展顺应了国际竞争和新技术革命的发展潮流，也同我国改革开放的历程相称。开发区作为各地发展外向型经济的重要窗口，是我国价值链中具备良好的辐射、示范和带动作用的重要环节，是促进区域经济发展的强有力的推动器。开发区企业先进的所有制形式、筹资方式、管理机制、用工制度等以及开发区对企业的高效管理和组织都产生了良好的先导示范效应；开发区相对完善的投资环境和优惠政策形成了吸收外资、先进技术和管理经验的巨大引力，众多大型跨国公司落户国内各地开发区；开发区通过自身健康发展带动周边的发展，发挥辐射功能；开发区发展带动第三产业和先导性行业的发展，促进了产业结构的调整；开发区建立研发中心，促进产学研结合，鼓励创新，加速高新技术的应用性转化。
我国的开发区经过起步、扩张发展、竞争分异等几个阶段的积累和发展，目前处于成熟的、规范化的发展阶段。但随着发展中国家劳动力成本的提高、土地价格的上涨、技术水平的提高、关税与非关税壁垒的消除、对外商取消优惠政策、给予外商国民待遇，开发区内企业将失去以往明显的差别竞争优势。加之开发区在以往加速发展过程中留下的一些空白点，目前开发区的发展尚面临着一些困难和问题。
软环境方面。我国各个开发区一直以来普遍采用了税收、人才、土地、金融等方面的各种优惠政策以吸引国内外资本，促进产业发展和技术进步。但是由于外资在区域和行业上比较集中，各地开发区为吸引外资，竞相压价，突破国家土地、税收法规及相关政策，在地价、税收等方面推出一系列地方性超优惠政策，导致招商引资恶性竞争和国有资产的流失，加剧了地区间经济发展的不平衡。
硬环境方面。开发区为区内企业提供基础设施服务，意在“筑巢引凤”。多数开发区一般选址在老城区郊区或另辟新区，基础设施落后，但一些开发区在基础设施建设方面譬如“六通一平”，仅仅是表面上的，缺乏深入的运作。我国各区域经济能否均衡协调发展，取决于资金在区域间的合理流动和资源的最佳配置。只有在交通、通讯等基础设施外部环境先行发展的条件下，税收优惠政策才能发挥较大的作用，否则必然造成短期投资的增多、投机行为扩大，不利于资本在不同发展区域的合理流动。没有一个好的投资硬环境，即使税收条件再优惠，也不利于开发区的长久发展。
管理体制方面。良好的投资环境需要健全的管理体制为之提供运行的保障。目前，开发区已初步建立起了有利于改革开放、充满生机和活力的行政管理体制、企业运行机制和社会服务机制。随着我国经济的蓬勃发展，在新的形势下，开发区管理体制的优势在某种程度上也有弱化的表现：其一，随着开发区建设规模的扩大，开发区管理服务职能逐渐拓展，导致财政负担加大，机构面临膨胀的压力。其二，开发区管委会的经济管理、财政统筹等权限由相对集中转为软性分解，导致办事环节增多，协调难度增大，工作效率降低。其三，随着开发区承担的社会事务性工作的增多，开发区行政运怍逐渐与普通行政区趋同，由相对自主、主动变为盲目随从、被动。其四，开发区人才激励机制不活。行政人员安于现状，知识更新步伐滞后，服务和竞争意识不强。
产业发展方面。目前，全球跨国并购的主导产业已转向现代第三产业，集中在银行、保险、电信、媒体等领域，这些领域我国产业开放程度较低，从外商投资产业指导目录来看，有相当一部分行业属“限制外商投资”类，即使是在鼓励外商投资类中，有的也限制了外商投资持股比例。可以说，我们鼓励发展的高新技术产业、基础设施项目以及关联效应强的服务贸易领域，恰恰是我国市场开放程度低、产业政策限制最严的领域。因此，我国吸收直接投资与全球直接投资流动在内容对接上存在较大差距。
法律体系方面。投资者在一个地区的投资，不仅要考虑当地是否有适合它生长的土壤，同时，也要考虑政策的稳定性以及有没有相应的法律、法规。目前，尽管建有开发区的省、区人大都制定了有关开发区的管理条例，但开发区不是一个独立的行政区域单元，开发区的管理机构（管委会）在我国的行政序列中并没有明确的地位，不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限。当开发区《条例》的规定与有关的上一层次法律、法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给一些外来投资者造成错觉，开发区建设只是一种权宜之计，因而可能动摇其长期投资的信心。
与此同时，一些开发区的主动权在很大程度上掌握在国际资本手里；区内企业之间、开发区之间缺少横向交流，难以形成植根于地方的创新体系；产业结构上并不具有明显的高度化，开发区的主导产业基本上是劳动密集型的加工出口产业，既缺少自我创新的技术生成，也缺少外来技术的内生转变；对周边地区经济的辐射和带动作用力度还不大；市场体系建设也不够完善，经济运行机制和行政管理体制还需进一步创新；对外开放功能仍需进一步深化。尤其是在我国加入世界贸易组织和全面实施国民经济和社会发展第三步战略目标的新的国际国内形势下，一些问题还需要引起高度的重视和亟待解决。
“中国开发区只有企业没有产业”。目前，我国企业更多的是单兵作战，并未形成产业的整体力量，开发区的整体优势尚未体现，当然无从谈及在国际舞台上展示中国产业的整体形象；同时，尽管我国的经济总量现已具备了相当的规模和实力，但是我国的大部分企业仍游离于WTO规则之外，并且一直处于国际分工价值链的低附加值环节。凡此种种状况均不利于开发区的可持续发展，急待改变。因此，在新的形势下，各地开发区都面临着调整产业结构，优化产业方向，并按价值链的原则，培养并壮大有自己的特色产业群的重大问题。
我国开发区的发展趋势
1.开发区内将形成产业聚集的导向。具体反映在几个方面：一是我国开发区当前还是通过提供土地和优惠政策来吸引企业进园而形成企业的空间聚集。随着改革开放的深化，地区政策上的差距进一步缩小，这会使得企业向政策更优惠的地区流动的预期收益降低，从而显现出很强的植根性，与本地企业联系的倾向增加，将自己的生产、研究开发都置身于和周围企业的联系当中。从而进一步加剧企业间的竞争与合作，更大范围地产生前向、后向联系，结成网络，并在“干中学”的过程中形成大量创新，使得企业获得新的竞争优势，从而增强产业的集聚效应。二是高新技术公司的成长，将吸引更多的人才，形成人力资本聚集。人才结构将更加适应高新技术产业聚群的发展，反过来又增强了产业的群聚效应。三是促进开发区内产业成长的区域文化正在形成。
2.建设现代化、国际化、综合性的开发区，功能上趋向综合化。为了更加积极参加对世界范围内稀缺资源的争夺和市场分割，参与国内产业结构和经济结构的优化和调整，开发区在开发发展方式上将实现区域经济共同发展并向机制、体制联动转变；在资本集聚方式上将由单一向多元化转变；在投资环境上将由重点建设向综合建设转变；在行政管理方式上将由事务型管理向法制化管理转变，目前，我国开发区从功能特征上大致可分为三种类型：即以北京为代表的科技工业园区型，它的科技成果转化功能相对突出；以上海为代表的产业基地型，比较突出传统产业的改造，呈现出依托大企业、大项目的发展模式；以苏州、青岛为代表的新城区型，作为多功能的综合性区域，为高新技术产业的发展提供了一个完整的工作生活环境。今后，随着开发区功能的综合化，这三种类型开发区之间的差异将逐渐缩小。
3.开发区建设多园化、专业化。经济全球化要求国内企业需要面向国内、国内两个市场上组织生产，在更大的空间范围内配置资源，这要求我国开发区的发展需形成特色鲜明的产业。目前大约60%以上的开发区正向“一区多园”模式发展。例如，上海的“一区六园”，南京的“一区三园”。许多开发区在采取“一区多园”发展模式时，还依据创业主体、产业和服务等归类，实行园区的归类建设和归类发展。
对我国开发区和高新技术园区建设的几点建议
1.综合考虑高科技园区的现实条件，确保高新区具有竞争性的区位优势。首先，科技园区应建在毗邻大学和科研院所相对集中的地区，充分利用当地丰富的科技智力资源和科技成果资源，为进入园区创办科技企业创造条件；其次，要考察园区的地理环境和城市基础设施状况，园区通常选择在交通便利、信息发达的地区；第三，要考虑园区所在地制造业的发展状况，为园区未来发展，建立集产、学、研为一体的综合体打下基础。
2.统一规划，重点建设，逐步发展。我国现有高新技术产业开发区发展的总体情况不错，但发展不平衡，国家级尚可，省级与省级以下的高新区有的仅仅是围一块土地，盖一片房子，拿着政府的优惠政策招商引资，实际上是在建造新城市、新城区，而不是建高新技术产业开发区。因此必须遵循高科技产业发展规律，加强规划，防止一哄而上，盲目建设。政府在做高新区布局规划时应考虑三个要素：一是当地的区位优势和区位辐射能力；二是根据生产力布局和社会经济发展总体战略要求，合理布点，不能齐头并进，追求数量上的盲目扩张。从我国53个国家级高新区布局看，中西部数量较少，很难支持与带动中西部地区的经济发展，因此可以考虑在中西部适宜地区增加部分高新区的数量。三是要充分发挥当地政府、高校与科研机构、产业界的积极性，鼓励地方政府、高校和企业共同投入，形成产、学、研一体的高新区，建立起政府牵头，大学、科研院所和企业三方合作兴办高新区的机制，与国外成功模式接轨。在统一规划基础上还要重点建设，逐步发展，在国家财力十分有限的情况下，可以考虑集中优势财力建设一批区位优势明显、聚集经济效益显著、辐射力强的高新区，建设一批，总结一批，逐步发展，带动全国或西部经济的发展。
3.管理创新，逐步实现政府、大学和企业联合管理。不同的管理模式适用于高新技术产业开发区建设的不同阶段。从国际上高新技术产业开发区管理经验看，在开发区创建阶段，一般采用民间或政府管理型，但随着开发区的发展会暴露出越来越多的管理弊端。国外高新区的管理经验向我们昭示：政府的支持和干预在一定程度上是不可或缺的，企业和科研机构的参与也是至关重要的。为此，笔者认为首先要明确开发区及管委会的法律地位，一方面将高新区的管理体制和运行机制以法律法规的形式确定下来；另一方面可以通过政府委托形式明确管委会的行政执法主体资格，防止多头领导、政出多门。其次，要规范管理，建立新型的政企关系。变政府的直接管理为宏观间接管理，可以通过产业政策与发展规划以及高新企业的认定、复核和统计等手段进行间接管理，努力建成“封闭式管理、开放式运行”的管理机制；本着高效、精干和“小政府、大服务”的原则设立管理机构，强化管委会的综合管理职能。第三，明确职责分工，充分发挥政府、企业和科研机构的作用，把开发区建成产、学、研一体化的基地。
4.强化软环境建设，为高新技术企业提供优质服务和宽松环境。我国高新区的硬件与国家优惠政策基本到位，但开发区的软环境十分薄弱，制约了高新区的发展。为此要从几方面改进软环境：第一，管委会要弱化部分直接管理职能，成立或引入金融、咨询、媒介、公证、仲裁、人才培训、信息、广告策划等社会中介服务机构，形成真正的专业化经济和发达的社会劳动分工，降低交易成本，提高交易效率；第二，开放信息，促进各种途径的信息交流，彻底改善商业信用环境，鼓励区内大公司与小公司合作，利用信息社会的优势促成全面有序的市场发展；第三，减少不必要的干预，引导企业按市场经济的规则运行，促进企业形成成熟的企业制度，同时也要摒弃大众对私营、民营企业的陈旧观念，为私营、民营企业的发展营造有利的舆论环境；第四，多方创造条件鼓励风险投资的发展，切实改变目前国内风险投资总量少、实际利用率低、风险投资家目光混沌的被动局面；第五，注重创新、创业的可持续发展。目前国内在校大学生虽有少许机会参加全国或区域性的科技竞赛和创业计划竞赛，也有少数学校鼓励在校大学生停学创业，但就全国来说毕竟为数极少，这不利于全方位创新、创业氛围的形成，也不利于创新、创业人才的持续涌现。要想保证我国未来科技企业蓬勃发展，培育中国的硅谷，必须从在校大学生开始培养，而不是等到进入社会以后。建议高等学校逐步开展创业所需的相关知识培训，将成功创业者的经历引入大学校园，奠定未来创业的知识基础，引导在校大学生见贤思齐，萌发创业念头；将硅谷文化核心内容“鼓励冒险、容忍失败、探求真知”融入我国大学校园文化，发挥校园文化潜移默化的启迪作用；学习美国高校的成功经验，在大学里创办大学生创业中心，孵化大学生科技项目。这方面国内也有些探索，清华大学早些年就尝试支持与孵化大学生科技项目，合肥工业大学也于2002年初在安徽率先成立了大学生科技创业服务中心。在校大学生非常热衷创新、创业，这也许是未来创新、创业可持续发展的一条新路。
5.开发区的建设要树立新的经营理念，重视骨干企业布局和第三产业发展。在我国对外开放日益扩大的情况下，开发区之间的竞争，不再单纯是依靠政策优势，更重要的是要依靠投资环境综合优势。对于开发区的发展，要从重形态开发转向重功能开发；由简单的土地出让对外招商转化为对整个区域的形象运作；由只关注基础设施建设转向城市化发展，逐步形成具备现代化、国际化功能的新城区；由单纯地依靠银行贷款负债经营转向负债经营与资本运作相结合，不断探索新的产业发展模式；从原来企业入区带来区域规模扩张，转到逐步实现支柱产业集聚，依托区域内的人流、物流、信息流，形成区域分工明显，第二、三产业协调发展的新区。长江三角洲开发区发展经验表明，开发区的功能定位往往与首先进区的大型投资项目有关。它对于后来开发区的投资项目、优势经济区位的形成有着重要的影响，围绕大型项目进行配套建设，不断扩展其产业链，形成相关企业的空间集聚优势，可以对未来的投资，特别是跨国公司的投资产生巨大的吸引力。例如苏州高新区计算机制造基地的形成，就产生了如此的效果。为了提高对外商投资的吸引力，加强对外开放，提高中小企业对产业发展的综合配套能力，也是吸引大的跨国公司投资落户开发区的有效措施。支持企业进入跨国公司的国际销售网络，积极引进为跨国公司产品配套的面向全球生产供应零部件的外资投资项目，也有利于提高开发区的不同类型和规模的组织水平，全面提高其国际市场开拓与竞争能力。
【收稿日期】2003-12-27