论长三角经济一体化进程中的地方政府职能，本文主要内容关键词为：政府职能论文,进程论文,地方论文,经济论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1005－9512（2008）12－0002－05
一、根本问题在于政府职能的切实转变
理论上看，影响长三角经济一体化进程的关键因素有两个：一是市场，二是政府。市场是一体化内在的客观基础和动力机制；而政府则既可以是一体化能动的推动力量，也可以成为阻碍一体化的“行政壁垒”。就政府而言，所谓经济一体化，其实就意味着政府职能必须与市场经济一体化的内在要求相适应，政府应成为一体化的推动力量而非阻碍力量。实践上看，相关地方政府在一体化进程中便扮演着上述相互矛盾的双重角色。当然这种双重角色是在我国富有特色的地方制度基础上形成的。这个特色就是我国行政区、地方立法区、执法区、司法区的完全重叠，加之在这一地方制度基础上形成的“分散型的经济发展模式”，从而便形成了作为经济一体化对立面的所谓“行政区经济”。
有关长三角经济一体化的对策研究，几乎均强调“行政壁垒”所引起的市场分割对一体化所发挥的关键影响。很多学者认为现行的行政区边界的“硬”约束，在一定程度上阻碍了市场要素的跨区域流动，阻碍了长三角经济的积聚功能和辐射功能。为此，许多研究在对策上均取向于行政组织上的措施，即建立超区域和跨区域的行政组织，如建立“长江三角洲经济特别行政区”、“长三角经济协调管理局”等。① 我们认为，市场经济在本质上就是一体化的经济，当这种经济形式遇到行政分割时，问题的根源在于政府职能能否实现根本的转变，而不在于行政组织或行政区划的变革。实践上看，世界上区域经济一体化搞得好的地方，如日本东京地区等并非得益于行政组织或行政区划的变革。阻碍长三角一体化的根本原因不在行政区域，而在于政府职能还不能适应市场发展对一体化的要求。
首先，建立超区域和跨区域行政组织不能解决长三角经济一体化的根本问题。国家行政管理中的科层制是不可避免的，对像中国这样的大国来说，这一规律表现的更加突出。现实中，金字塔形的科层管理体系是现代国家行政管理的普遍现象。② 各国的差异仅表现为这一金字塔形的管理体系中层级的多少。有的国家分三级，有的国家分四级，而我们这样一个大国则分了五级。理论上说来，无论行政区作怎样的调整，行政区的层级和边界总是存在的。如果政府的职能不能适应市场经济一体化的要求，那个“行政壁垒”依然会存在，长期以来阻碍长三角经济一体化行政因素的种种表现仍然不会有太大的改变。从现实情况来看，长三角经济一体化进程中的“行政壁垒”不仅存在于引起人们特别关注的两省一市（江苏省、浙江省、上海市）之间，同样也存在于这两省一市内部的不同行政区之间，比如，即使像上海这样一个市场经济较发达的城市，不同区之间基础设施及一定程度的市场分割现象也是存在的。③ 也就是说，同一行政区内部也会发生所谓的“行政壁垒”问题。因此，问题的要害在于政府职能，而不在于行政管理的科层制安排。
其次，长三角经济一体化所遇到的困境正是以政府的特定职能为基础的。事实上，我国“行政区经济”的现状是在地方政府的强力推动下形成的，一定意义上，它是地方政府刻意塑造的一个结果。在我国经济长期高速发展的历史进程中，地方政府事实上已深度介入地方经济的发展过程。它在主导地方经济发展的同时，自身也成为了地方利益的代表。地方经济发展在很大程度上影响着地方财政收入和地方干部的政绩，财政收入和政绩竞争便变成了不同区域之间的经济竞争，于是就出现了以行政方式为主导的所谓“辖区竞争”现象。现实中各种地方保护、市场分割、缺乏有效跨区域沟通协调和区域统一规划等阻碍经济一体化进程的现象就是“辖区竞争”的表现和结果。也就是说，我们今天一体化程度较低的“行政区经济”现状，在很大程度上，正是以政府的特定职能为基础的。这种情况在经济较发达的地区表现得较为突出，长三角经济一体化的现状就典型地反映了上述状况。解铃还需系铃人。由政府职能所造成的问题必须通过政府职能的根本转变来解决。因此，要消除长三角经济一体化的障碍，促进经济一体化发展的速度与质量，就必须深入、彻底地转变政府职能，使政府职能与长三角经济一体化的内在要求相适应。
政府职能的适应性转变是推动长三角经济一体化的根本之策。但在目前‘行政区经济’格局已成事实的基础上，政府职能的根本转变也是一件不太容易的事情。适应长三角经济一体化的要求，政府职能转变的着力点应聚焦于两个方面：强化区域公共政策功能；着力推动区域公共服务均等化的进程。
二、强化政府的区域公共政策功能
理论上，区域经济一体化的基础便是区域公共政策的一体化。公共政策是直接影响区域经济一体化的基本因素。所谓经济一体化所遇到的“行政壁垒”问题其本质就是区域公共政策的各自为政。就公共政策影响长三角经济一体化的情况来看，有三个相互联系的公共政策问题应给予特别的重视：一是国家市场立法的执行力问题；二是长三角跨区域的公共政策协调问题；三是长三角区域公共物品供给与管理一体化的政策支持问题。
改革开放以来，我国的市场立法有了长足的发展。目前已经初步形成了社会主义市场经济的法律体系。如果这个法律体系对社会的影响力足够，特别是对地方政府的约束力足够的话，那么，区域经济一体化甚至全国经济一体化都是可期待的。也就是说，如果国家市场立法得到较充分实现的话，所谓区域经济一体化的问题本是不存在的。就国家市场立法与长三角经济一体化的关系来看，问题产生的主要原因有二：一是我国实行多元立法主体的制度，长三角两省一市以及区域内国务院批准的较大的市都享有相应的立法权，并且行政机关还享有抽象行政行为的权力；二是在上述制度的基础上，各级政府的国家市场立法的执行力不足。其实，就国家市场立法的效力而言，上述两方面原因反映的都是地方政府的国家市场立法执行力问题。
我国的地方组织法规定，地方各级人大和行政机关的基本职责之一就是保障宪法、法律在本辖区的实施。因此，加强国家市场立法的执行力，既是各级地方政府的责任，也是推动区域经济一体化的基本条件。就此而言，长三角地区的各级政府都应从经济一体化的战略意义出发，认真审视、检查国家市场立法在本辖区的落实情况，并认真清理地方性法规及各种非法源性文件中阻碍一体化进程的、不符合国家市场立法和市场经济发展规律的规定。其中，长三角两省一市的人民代表大会及其常务委员会在这一进程中责任重大。④ 这不仅因为地方人大是地方国家权力机关，承担着审查地方立法和抽象行政行为的合法性、维护国家法制统一的重任，更因为它的法制监督职责直接影响着行政部门国家市场立法的执行力。长期以来，地方政府国家市场立法执行力不足，与地方人大的法制监督职责弱化直接相关。可以预期，长三角各地政府国家市场立法执行力的改善和提高，将使长三角经济一体化的进程为之焕然一新。
公共政策跨区域协调是推动经济一体化的有力抓手和基础性工作。这一点以往的实践和研究都给予了充分的重视。⑤ 就实践的情况来看，以往长三角各政府公共政策协调形式多表现为领导人的联系会议，如长江三角洲城市经济协调会等，其政策共识又多表现为领导人的承诺。这种形式及政策共识由于缺乏组织性保障，常常缺乏稳定性和应有的约束力。比如，一旦领导人调动，已有的政策共识就会受到影响；联系会议所采取的集体磋商而非认真谈判的政策协调形式，又常常使得一旦遇到实质利益问题时，政府间原拟定的合作便很难再进行下去。因此，公共政策跨区域协调机制必须包括相关权威部门如人大的协调立法、行政机关的协调制定地方政府规章和非法源性文件等。目前情况下，应重点进行以下两方面的制度建设：一是共建协调立法机制，通过协调共同立法为经济一体化提供制度保障；二是加强苏浙沪三地已有协调机制的制度化、常规化建设。
区域公共物品如城际交通、港口码头、航空枢纽、环境保护等构成了区域经济一体化的基础。通过区域公共物品的供给和一体化管理，为各种市场资源的流动和有效配置提供保障，是政府职能适应区域经济一体化的重要方面。所谓区域公共物品是从消费主体的范围来定义的。就长三角地区而言，它是指以整个长三角地区居民为消费主体的公共物品，其公共性及于整个长三角地区，如长三角的城际交通、环境保护等；而另一些公共物品如某市的市内公园、市内公共交通等，其公共性仅及于一个城市内部，便不属于区域公共物品。
经过数十年的发展，长三角区域公共物品已有了一定的规模，并仍在快速发展。目前的问题集中表现在相关的一体化管理严重滞后。区域公共物品的公共性要求其管理必须是一体化的，但是长三角的现实则恰恰相反，在这里，区域公共物品管理是以分散性为特征的。如城际高速公路，一条高速公路上往往会有许多收费站，既蚕食公共性，也影响交通效率。再如河流环保的问题，通常是各地都只管本区域的一段，缺乏管理的协调性，结果是整体流域的环保效果大受影响。
在某种程度上，管理的分散性与区域性公共物品本身的特性密切相关。区域性公共物品的成本分摊及收益共享很难均等化，不同的城市从同一公共物品中所获得的效用也不同。一方面，各个城市都可以从某一公共物品中获得效用，但获得的效用值并不均等；另一方面，对区域整体有益的公共物品，未必直接有利于某个地方。区域性公共物品的这些特点，决定了它不能通过市场机制进行管理，而是必须借助于政府的力量，以政府为主导来推进区域公共物品管理的一体化。这便要求区域内政府建立相关的政策协调机制。从影响长三角经济一体化的现实因素来看，公共政策跨区域协调应优先解决区域公共物品管理的一体化问题。
区域公共物品供给与管理的一体化对长三角经济一体化至关重要。加强区域公共物品管理的一体化，有助于提高市场要素流动的效率，增强大城市的辐射能力，特别是有利于提高小城市经济一体化的参与能力。在世界其他的大都市圈建设中，区域公共物品管理的一体化都是作为经济的一体化前提对待的。这一点对长三角一体化进程中的政府职能具有特别的启示。
三、着力推动区域公共服务均等化
从发展战略上看，推行区域公共服务均等化，是政府职能适应长三角经济一体化的基本内容。公共服务均等化是服务型政府职能的基本特征，也是体现以人为本和弥补市场公共物品供给失灵的基本要求。理论上看，所谓公共服务有两重意思。一是指服务型政府职能的固有性质，强调政府职能的基本指向是服务于大众和公共利益。在这一意义上，所有使用公共权力和公共资源的社会过程均属于公共服务。二是指政府提供公共物品的职责，即市场无法提供而必须由政府向大众提供的人们可以共同消费的物品和服务。如公共设施、公共安全、文化教育、公共卫生、环境保护、社会保障等。这一意义上的公共服务强调的是市场经济条件下政府职能的重心。它是在传统意义上政府的社会福利职能基础上发展而来的。公共服务均等化就是在这一意义上讲的，即政府要向社会大众提供基本生活、生产所需要的、机会和标准大致相等的公共物品和服务。
公共服务均等化对推进长三角经济一体化意义重大。如果说实现政府职能切实转变是推进长三角经济一体化根本之策的话，那么，公共服务均等化的实现程度也就在根本上影响着经济一体化的实现程度。
首先，公共设施、公共安全等涉及市场环境的因素对区域共同市场的形成和向深度发展具有基础性作用。显然，此一领域的公共服务均等化是指机会均等，即区域内的公共设施对所有人和企业平等开放，而不是像有的管理者那样区分本地车辆与外地车辆、本地船舶与外地船舶；政府对公共安全进行严格的科学管理且对所有人的安全负责。也就是说，公共权力和公共资源基于所有人的安全而言都是均等的，而不分是穷人还是富人、本地人还是外地人、本地企业还是外地企业。只有在这样一种市场环境的基础上，市场要素跨区域的流动和共同市场的发展才是可期望的。
其次，长三角在地理上共处一单元，水文、流域也共处一域，太湖、长江、黄浦江紧紧相连。作为公共服务重要内容的环境保护均等化对长三角经济一体化具有特殊意义。它既是经济一体化的构成部分，也是影响经济一体化进程的重要因素。此一领域的均等化是指：环境保护已不再单是一地、一市各自为政的事情，而是整个区域、流域共同解决的课题。无论是都市还是乡村，也无论是流域源头还是流域下游，政府所提供的环境服务都应该是无差别的。在环境上牺牲一地如牺牲乡村、牺牲下游的做法不能够再持续下去了。环境保护均等化要求政府公共投入的整体性，环境政策的统一性和协调性。这些都是经济一体化有效的促动因素。
再次，文化教育、公共卫生、社会保障等一般被称之为基本公共服务。公共服务均等化更多地是指这部分直接涉及大众生活水平的公共物品和服务的均等化。基本公共服务均等化一般包括：公民对于基本公共服务享有均等的机会；公民享有相同水准的基本公共服务；公民享有基本公共服务的自由选择权。公共服务均等化的规范状态一般表现为不同区域之间、城乡之间、居民个人之间在同一阶段享受的基本公共服务水平、机会基本一致。如果说人才的市场流动、劳动力的流动，进而随之而来的物流和资金流，是共同市场形成的标志的话，那么，由于公共服务均等化能够为人才和劳动力的市场流动提供前提和保障，它也就成为了共同市场形成和发展的一个基础和重要条件。
从基本公共服务均等化的角度来看，目前长三角影响经济一体化的情况主要有：一是基本公共服务的歧视性供给。这主要表现在农民、下岗职工和失业人员、民工子弟和农村地区的广大居民所享受到的公共服务低于一般水平、特别是低于城市职工享受到的普遍水平。农村义务教育和基本医疗领域的政府公共财政投入相对不足，一定程度上影响了基本公共服务均等化的实现程度。此外，出现在长三角地区大量外来人口给长三角各地政府在公共服务方面提出了新问题和新要求。这些外来人口应该享受到什么样的公共产品服务考验着各地政府。二是长三角地区之间基本公共服务难以衔接。地区之间基本公共服务的衔接难显然非常不利于经济一体化进程。以社会养老保险基金为例，目前长三角地区的社会保险基金基本上实行县（市、区）级统筹。这在一定程度上降低了保险基金的风险，但同时也制约了社会养老保险关系的跨地区转移，提高了劳动力转移的成本。养老保险各自为政的局面对长三角经济一体化形成了负面效应。
总之，良好的均等的公共服务是区域经济一体化的直接动力，它是最有利于培育市场要素合理流动的社会条件，是鼓励市场要素合理流动的黏合剂，因而政府职能向公共服务均等化倾斜是政府推动经济一体化的一项基础性工作。从国际经验来看，基本公共服务均等化与市场一体化、特别与区域经济一体化的历史进程是相伴而生的。政府提供良好的均等的公共服务来推动经济一体化的进程，一方面可以通过职能的切实转变瓦解已经形成的“行政壁垒”；另一方面也不会产生新的“行政壁垒”。
注释：
① 这方面的对策建议以陆雄文、王于渐等的《长三角经济区融合转型研究》报告最具有代表性。见2007年5月23日《新民晚报》。
② 科层制是马克斯·韦伯提出的一个组织社会学概念。按照通行的解释，它是指依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理要素的组织体系和管理方式。国家的行政体系便是最具备这一特征的组织和管理系统。
③ 典型的例证如贯通上海嘉定区与宝山区的温北路。该道路在嘉定辖区内已被修成一级公路的模样，原因在于附近有工业园区；而该道路在宝山辖区数年来一直是一条只能通过一辆卡车的乡间公路。
④ 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行。”第四十四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。”
⑤ 参阅陈剩勇、马斌：《区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择》，《政治学研究》2004年第1期。
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