城郊农民集体维权行动的缘起、方式与机理分析，本文主要内容关键词为：城郊论文,机理论文,缘起论文,集体论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代末以来，随着城市的扩展，大量城乡结合部地区的村庄逐步纳入城市发展规划之中，卷入这一过程的城郊农民越来越多，这种“城市吞并型城市化”成为颇具中国特色的城市化的普遍现象。与此同时，为了维护自身的合法权益，农民组织起来以合理合法或合理不合法等手段来抵制城市化进程中发生的侵权行为，已经成为农民一种自觉或不自觉的行动趋向。这种行动的直接诱因是什么？又有哪些表现形式？其发生机理是什么？这就是本文所要讨论的问题。
一 城郊农民集体维权行动的缘起
城郊农民的集体维权行动有众多生长点。据我们的调查，城郊农民集体维权行动的直接诱因主要集中在三个领域：
1.土地征用中的问题
因土地征用而产生的矛盾是引发城郊农民集体维权行动的主要诱因。这些问题主要集中在三个方面：一是征地补偿标准过低。由于现行的补偿标准是以产值的倍数为依据，以产值定补偿的方法未充分考虑市场因素，仅仅是土地价值的部分补贴而已，农村土地所有者并没有分享土地出让后的增值。资料显示，土地收益分配中，农民只得5％-10％，村集体得25％-30％，政府及有关部门得60％-70％。二是身份转换后的社会保障机制尚未建立。尽管一些地区已陆续出台了针对失地农民的社会保障、失业保险等制度，但由于种种原因，目前仍然有大量的失地农民游离在社会保障网络之外。笔者在杭州、台州、重庆、郑州、长春五城市对1016位城郊农民作了抽样问卷调查。其中，当问及“你有否参加社会保障方面的保险”时，有65％的人回答没有参加任何保险，只有35％的村民参加了某类保险。三是就业安置困难。在目前全社会就业形势比较严峻的背景下，城郊失地农民的就业问题因其择业观念、就业技能、知识素质等局限而更显困难。本次问卷调查中，当问及“你目前有无工作”时，回答目前没有工作的达52％，无业率之高令人惊讶。
2.村级集体资产管理和处置问题
土地的征用意味着村集体的资源性资产在短期内转为货币性资产，如何处置这些货币性资产成为村集体经济改革的焦点，也是当前各地信访工作的热点之一。一方面，由于村集体组织投资经营管理能力较低，集体资产增值保值难度较大；另一方面，村民对基层组织不信任，强烈要求分掉集体资产。尤其是某些村干部的不规范行为导致村集体资产的严重流失，严重损害了村民的权益。
3.房屋拆迁与安置
随着各地郊区城镇化的快速发展，郊区的基础设施建设日新月异，这就不可避免地涉及到原有农民住宅的动迁。其问题突出表现在两个方面，一是房屋拆迁补偿太低。对郊区农村的房屋拆迁补偿，一些城市以国有土地与集体土地为依据，采用农村拆迁与城镇拆迁两套政策，造成两者拆迁的补偿标准差别较大，直接影响农民利益。二是安置房规划建设问题。规划滞后大大增加了农民在外过渡的时间和生活成本。此外，安置房质量差、基础设施配套不到位也严重影响了群众正常的生产和生活。因房屋拆迁导致村民利益的损失，使村民对政府的拆迁行为产生严重的抵触情绪，所以拆迁也就成为政府与村民紧张关系的导火线。
二 城郊农民集体维权行动的主要方式
1.集体上访
近年来，群体性上访已成为工业化、城市化高速发展过程中较为典型而又普遍的一种冲突形式。一般而言，集体上访是针对具体事件而发生的，其人员一般也是一个村或一个乡镇范围内的直接利益相关人。群体性上访一方面表现了某一群体对其直接利益相关的基层政府行为或干部的不满情绪，表达了群众自身的某种愿望和呼声；另一方面，也表现了群众对上级领导机关以及党和政府的信任和期待。李连江等人的研究指出，农民上访的一个重要功能就是报警，是向上级有关部门反映农民生产生活中存在的问题，并希望引起关注最好是能直接解决，是一种温和的“沟通性”维权方式[1]。因此，对群体性上访，既要看到其消极的一面，积极地加以预防和解决；又要看到它是各级党政机关吸取群众智慧、接受群众监督的窗口，是各级领导干部认识自身工作中的失误和问题，及时纠正错误，改进机关工作的契机；还要看到它是沟通党群、干群关系的一个重要渠道，不能简单地把它视为“闹事”而进行打击压制。
2.静坐和示威
静坐是指某一群体为表达某种共同愿望和要求的带有示威性的群体活动。群体性静坐的目的主要是希望将事态扩大，以引起社会各界特别是新闻媒体的重视，给党和政府施加压力，迫使其解决问题，满足所提出的要求，从而达到其活动的目的。群体性静坐作为一种具有“胁迫性”的抗争行为，一般是在发生了较为严重的事件而得不到处理时才有可能发生。近年来，随着城市化进程的加快，土地征用、房屋拆迁等力度也在不断加大，由此所引致的农民在党政机关、交通要道等地的静坐活动时常发生。它往往与群体性上访交织在一起。根据我们的调查，近年来发生的群体性上访，特别是重复型的（多次上访未能得到满意结果）、大型的群体性上访中40％交织有群体示威性静坐。而从其显露的矛盾强度来看，较之群体性上访，其显露的矛盾强度有一定的加大。它已不是单纯地反映问题，而是要将事态扩大，具有了向党和政府施加压力的强迫性；从其危害性来看，它会带来更大的影响。由于静坐示威都涉及到明确的法律问题，需要经过特别的批准程序，因此，一些学者将静坐和示威及其引发的暴力抵抗，称为体制外行动[2]。
3.聚众闹事
聚众闹事是指某一群体为表达某种共同的愿望和要求，而采取的围攻党政机关、企事业单位、强行阻挠国家重点建设工程、聚众阻塞交通、聚众滋事骚乱的过激行为。相关资料表明，聚众闹事成为村民集体维权最后的、可能是最有效的但也是最危险的“对抗性”方式。农民一闹，政府就要平息事态，解决问题。“只有不断地上访及与之相连的‘闹事’才能带来问题的解决，甚至‘闹’与‘缠’的程度与政府解决问题的程度直接相连。”[3] 这类事件一旦发生，往往会带来群体情绪交叉感染，促成过激群体行为，其间大多伴有打砸抢等行为；过激行为又促成狂热状态，导致局面失控，造成严重的后果。“聚众闹事”的外在表现及造成的后果表明矛盾开始发生变化，带有一定的敌视性。若控制不及时，容易使事态蔓延、激化，而且容易造成矛盾性质的转化。
在农民的上述维权行为中，有一些属于制度化的方式，如联名写信和上访，这些方式具有合理合法的性质。其余的方式则超越了现行体制所能容忍的范围，是非制度化方式，具有合理不合法的特征。有迹象表明，随着我国城市化进程的加快，郊区农民的集体维权行动已不再局限于和平的“沟通性”方式，而在向“胁迫性”、“对抗性”方式推进。
三 城郊农民集体维权行动的机理分析
城郊农民集体维权行动的发生是由多方面的原因引起的。其中既有社会环境、体制政策等宏观方面的原因，也有个体、群体文化心理等微观方面的因素，是社会变迁过程中多种因素综合作用的结果。
1.社会转型促使利益主体分化，利益冲突显性化
（1）农民权利意识和诉求能力的强化。在改革开放前高度集中的政治格局中，国家政治权力全面地扩张到乡村社会的每一领域，国家对乡村社会实施的是一种自上而下的单向度的政治控制型方式。借助国家权力的强制性作用，加之意识形态在整合国家利益和农民利益中的说服作用，国家、农村社区和农民个人三者的利益被宣布为一致的，国家与农民的关系被简化成权力与服从的单向关系。既然农民已没有独立的个人利益，农民就没有了实现个人利益最大化的追求。改革开放后政治生态变化的重要参数就是农民个人利益的合理性和合法性被确认，农民作为追求利润的经济人出现在经济生活中，表现出了趋利性、理性化，具有较明显的财产权意识和个人效能感，农民的自主意识和个体利益的独立性随之大大增强。尤其是城郊农民作为一个特殊群体，因为地处城市边缘，城市文明的多元性、竞争性和开放性在不断地冲击着他们的传统观念，消减着源自宗法观念和小农意识的狭隘性、保守性、依赖性以及盲目性等思想因素，也改变着城郊农民传统的行为方式。与传统农民相比，城郊农民的行为价值在更趋向于利益主导性的同时，他们的民主意识、政策观念显著增强，他们善于运用中央或上一级政府的政策来同侵害其利益的行为做斗争，诉求能力得到强化。
（2）地方政府自利行为日益显露，出现利益部门化。在计划经济体制下，强大的意识形态控制和有限资源的硬约束使得上下级政府的利益比较一致，地方政府的自利行为基本上没有表露的机会。分利化改革（注：1980年2月，国务院颁布了关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定，由过去的“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，明确划分中央和地方财政的收支范围，将收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央、地方的调剂收入，并根据核定的地方的收支基数，分地区确定地方固定收入上解比例、调剂收入上解比例或定额补助数额。地方在这比例和数额内，自己安排收支，自求财政平衡。）与市场经济的发展，使地方政府在微观领域内，获得了较大的配置资源的权利，地方政府开始成为相对独立的行为主体和利益主体，它们追求自己利益的行为也变得越来越自觉。地方政府作为国家在农村社会的代理人，它要执行上级政府的指令，完成上级政府制定的任务。但中央政府与地方政府的效用函数并不总是一致的，地方政府的效用函数主要由政绩和财政收入两项构成。在很多时候，地方政府利益集团有实现利益最大化的冲动。如在土地被征用中，一些地方政府为了谋求政治利益（政绩）和经济利益（增加地方财政收入）最大化的目标，“低征高卖”进而攫取高额差价，也有的地方政府为了吸引外资采取低招商成本，在征地时尽可能压低土地补偿费，将招商成本转嫁给被征地农民，导致土地收益分配的不合理。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。毫无疑问，不少城郊农民集体维权行动的直接动因，就是这种显形的利益剥夺，这也是目前政府在征地中感到困难重重的根源所在。
2.国民待遇缺损，严重违背农民“生存伦理”
美国著名社会学家詹姆斯·C·斯科特根据东南亚国家农民反叛的有关案例，阐释了农民所特有的“生存伦理”。[4] 他认为“生存伦理”不仅是农民的行动逻辑，而且也是他们对统治者做出政治和道德评价的原则。对“剥削”的认定，农民的检验标准通常不是许多经济学家所认定的“被拿走了多少”，而是在缴纳地租以后自己还“剩下多少”，是否足以维持家庭的生存。而且在农民看来，作为统治者的社会精英有义务和责任保障子民（农民）的生存，为此，“剩下”的部分至少应能使他们维持基本的生存，否则就是违背其生存伦理的“剥削”行为。一旦征收数量严重违背农民的“生存伦理”而使他们的生存无以为继，农民就会不顾一切地揭竿而起，从而导致“农民革命”的爆发。斯科特关于农民“生存伦理”的观点也适用于对当前城郊农民集体维权行动的分析。近几年来，各级政府凭借其政治权力与经济管理职能，在短期内大规模地征地，实现城市的空间扩张。然而政府在急于推进城市化的同时，并没有为这种发展模式所造成的一系列负效应建立起一整套调整体系，处于城市化浪潮中的城郊农民国民待遇严重缺损，最为突出的表现是被征地农民在劳动就业、社会保障及其它社会公共服务和福利等方面，不能享受与城市居民同等的政策和待遇，部分城郊农民失地失业缺保障，生活陷入贫困。
3.压力型体制和社区利益代理人缺位，导致基层党政权威下降
（1）压力型体制导致乡镇府与乡村社会的利益分离。压力型体制一般指的是“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。[5] 乡镇政府作为行政体系中的最基层组织，处在整个科层组织的最底端，所承受的压力往往最大。（注：造成压力型体制的根源在于乡级政权的定位和“任官”制度本身。虽然近年来一些地方开始了乡镇干部的直接选举，但是从根本上说，乡镇政权的权力来源依然普遍是县级政权，乡镇干部的职位是由县委或者说其职能部门组织部授予的。就全国的情况而言，毫无例外地县级政府对乡镇政府建立了严密的考核机制，考核结果直接关系到乡镇政府主要领导的政治前途和政治收益。）从城市郊区乡镇政府的现实情况考察，因中国城市化走的是一条有“规划”的强制性社会变迁之路，各级政府在城市化进程中发挥着主导性作用。首先受到快速城市化冲击的就是城市郊区，乡镇政府承担了大量由上一级政府指派的加快推进城市化进程的经济社会发展任务。处于这种权力框架下的乡镇政府往往会背离国家对它的角色期待，只能选择直接对上级负责，调动一切资源为完成上级下达的各项指标服务，乡镇政府的角色蜕变为“谋利型政权经营者”，[6] 其结果是乡镇政府容易忽视乡村社会的利益诉求，往往会以加快城市化发展步伐和发展地方经济这一全局性的公共理由或以“政府”或“公用”的名义任意侵犯乡村社会的利益。由此带来的必然结果就是许多政策主张在实施过程中缺乏农民的支持甚至遭到抵制，来自于农民的对抗情绪上涨，导致干群关系日趋紧张。
（2）村干部角色的“角色冲突”致使乡村社区组织利益代理人功能严重衰弱。
——“村民当家人”角色与“政府代理人”[7] 角色的冲突。在农村，农村基层组织理所当然地是辖区内村民利益的当家人，其首要任务是在国家法律制度框架内有效维护村民利益；同时，作为政府创建的社会微观组织，它又是政府在农村无可非议的代言人。由于双重角色的权力来源不同，对其期盼也有差异。政府希望村干部有效地贯彻落实政务，村民希望村干部为其提供良好的服务。这两种角色在压力型体制下不可避免地会产生冲突，并随着经济社会发展而愈益突出。由于体制依赖，乡镇政府便自然而然地将征税、征粮、计划生育以及上一级政府指派的临时任务派发给村级组织和村干部，村干部在双重角色的选择中越来越偏重于扮演政府代理人的角色，他们的主要精力都放在完成乡镇政府下达的行政性事务上。
——“经济人角色”与“当家人角色”的冲突。当村干部作为农民个体时，他理应追求并维护自身的个体利益；当村干部作为农村管理者时，他应该能够为村民提供良好的服务，公正处理日常事务，特别是能够带领群众迅速致富，维护好集体利益。只有这样，村干部才是真正的好当家人。但有时也会出现双重角色的冲突。由于村干部对村集体经济具有权威的分配权，当自身利益要求与集体利益要求相冲突时，村干部如把握不好，将手中掌握的社区公共权力视为追求个人私利的工具，往往就会出现不廉洁行为。随着村民利益主体意识的觉醒和谋生日趋艰难，村民对发生在自己身边的村干部的不规范行政行为特别是腐败行为越发不能容忍，并把自己生活苦难的部分原因归因于此。
4.利益表达渠道不畅，造成农民利益表达制度性错位
（1）自下而上的制度化利益表达渠道缺失。当代社会的一个主要特征就是利益的多元化，而不同的利益集团都应该有自己制度化的利益表达机制。由于政治体制改革的滞后，农民在县级政权以上的参政权基本上处于“空置”状态。长期以来，一个被人们忽视的事实是，在中国存在着工人、知识分子和企业家的社团组织，但是惟独农民这一最大的群体没有自己的组织。如果从社会成员互动角度出发看待这种现象，我们就会发现在政府和农民之间缺少了一个直接沟通的“结”。即使高层政府重视和关注农民的利益问题，但缺少农民组织“上传下达”，他们很难听到真正来自农民的声音，农民的意志成为不了公意。于是，制度在分配权利时就容易向优势群体倾斜，义务则倾斜于农民一方。
（2）制度内的有限表达渠道存在诸多障碍。单从形式上看，我国人民的利益表达渠道很多，如信访制度、行政领导接待制度、设立“市长电话”、推动基层民主建设等，但这些措施存在一定的局限性，反映问题难、告状难现象依然存在。如前所述村干部并不能充分反映村民的意见，一些政府机关和部门更是“门难进、脸难看、事难办”。“上访”虽然是中国公民权利救济的重要渠道，但是在现实中，它遇到了来自多方面的阻扼。尤其是在目前的制度运行中，政绩考核是以“上访率”而不是问题“解决率”为指标的，信访部门的“打空转”现象越来越严重。在法治社会，只有司法机关才能为公民提供真正有效的救济，然而，目前中国的司法救济体系非常薄弱、滞后，加之某些地方领导对司法部门的干预严重影响了法律公正执行。法律对生活在底层的农民来说，不仅是陌生的，而且是难以依赖的。大量的事例表明，当农民在权益受到侵害时，告状难，民告官更难。
5.群体认同强化了集体行动能力
所谓的集体行动能力是指农民为了共同的利益而建立的联结形式，同侵蚀这一利益的团体和个人抗争以及向负有保护这一利益责任的团体和个人施加监督和压力的能力。简言之，就是农民基于共同利益的组织能力。社会学家科塞认为“一个‘认同感’较强的社会群体，当意识到外部威胁是对群体整体的威胁时就将导致内部团结的加强……然而（这个总原则）只有在严格的特定条件下才是正确的：（a）它必须是一个‘认同’的群体，即在群体成员中必须有这种最起码的一致：个人的聚集是一个群体，把它作为一个统一体来保护是值得的；（b）必须有这样一种认识，即外部威胁是对群体的威胁，而不是仅仅对群体某部分的威胁”。[9] 城郊农民的集体维权行动无疑与“集体认同感、团结、意识”[8] 等社会心理因素紧密相关。
（1）乡村“熟人社会”的信任关系有助于形成“集体行动”。虽然城市化的发展对原有乡村社区产生了深刻的影响，郊区乡村社区正在逐步向现代城市社区转型，但长期以来形成的以血缘亲情为纽带的宗族和以熟人社会为基础的社会交往网络还普遍存在。任何人际关系和组织关系都是以一定的信任关系为基础的，在乡村社区范围内，这种信任关系又是以出入相友、守望相助的人际关系为基础的。在人们世代交往、相互之间“抬头不见低头见”的人际交往网络中，村民之间形成了一种“有来有往”的信任互惠规范。这种社会行为规范是帮助农民克服“搭便车”困境的有利因素：它可以在无形之中协调村民间的行为。既然大家在集体行动之后还要互相见面、互相交往，那么，有事时最好大家都积极参加；任何投机取巧的“搭便车”行为都会使当事人在村子里受到孤立，再也没法抬头做人。这样，集体行动中的“搭便车”困境得以克服。
（2）土地和集体资产的社区属性强化了村民对其共同利益的认同。如前所述，绝大多数的集体维权行动是由土地征用和集体资产的处置问题引起的，而这两者恰恰是目前维系城郊社区成员共同利益的最主要纽带。在中国农民的观念中，土地具有很强的社区属性，土地的征用和补偿关系到每一个社区成员的利益，所以，当村民强烈地感受到自己的土地权益受到严重侵犯时，保护属于自己的土地权益不被外部力量盘剥而起来抗争就成为集体维权行动最具号召力动因。[10] 同样，社区集体资产是一种所有者数量有限而且边界清晰的财产，它属于社区成员共同所有。在村庄集体财富增加以后，多数城郊村庄都为村民提供了较高的福利，这在某种程度上适应了农民的“生存伦理”，村级集体资产的分留也因此而成为大家最为关心的事情。村级组织对于集体资产的管理和处置过程中任何形式的失当行为，如非法占有或不合理使用或不公平分配都是对村民整体利益的损害，导致普通村民的强烈不满，他们也很容易被动员参与到集体行动中去。
小结
城市化进程中城郊农民集体维权行动的增多，使人们隐约感受到农民身上不曾有过的力量，这种力量就是自主意识、权利意识，正是这种力量，把农民引入了现代社会。应该看到，随着城市化的推进，社会结构的转型和利益主体的分化，各种利益的冲突和表达将会成为一种常规性的社会现象，我们不应当把利益表达和社会抗拒看得过于敏感而讳莫如深，而应当用有效的制度安排来加以规范和疏导。一般说来，城郊农民的集体维权行动是在他们觉得自身利益受到损害而不能再忍受时发生的，行动的主要目的就是迅速、直接地改变无法忍受的状况，实现某种利益要求，主要是针对公共权力机构、乡村干部及具体制度，并没有其他更多的政治和意识形态因素夹杂其中，解决起来比较容易。而解决、规范的主要途径是：一是利益保障机制的建设。正如斯科特一再强调的，作为社会中的弱势群体，农民对于外界的任何社会变迁天生就持疑虑态度，生怕这种变迁所带来的风险会影响其生存安全，他们往往只是着眼于眼前的、个人的、局部的利益；而政府应该在很大程度上代表宏观利益、国家利益与长远利益，因此，“农民的目标取向与政府目标取向有时是不相同的”[11]，产生这样的分歧也在情理之中。但是，政府决不能忽视农民的个人利益。政府，本来应该是调节利益分化、缓和社会冲突的行为主体，是整个社会公共价值的实践者，社会公共领域的提供者，如果政府也被利益主导着其全部的公共管理行为，这个社会将因此而增加利益分化的负面影响并使社会陷入一种脆弱的状态，更不可能形成能够有效应对危机的制度安排。因此，在目前城市化进程中给农民带来的生存风险日益凸现的情景下，政府一方面要合理控制社会变革的速度，切实把握农民的心态，以尽量减少其对农民造成的负面影响；另一方面，作为拥有资源权威分配权的政府在制定一系列旨在积极推进城市化步伐的社会政策时要坚持公正公平原则，从农民的“生存伦理”出发，确立农民经济上能接受、心理上能认同的利益补偿机制，让其分享工业化、城市化带来的利益，促使其更加积极、主动地融入城市社会。二是法治化的利益表达机制的建设。政府应当着眼于一系列的制度创新，尤其要重视程序化的利益表达机制的建设，把各利益主体的利益表达行为纳入法治化轨道，即使利益能够得到充分的表达，又使其行为受到严格的规范，不法行为得到禁止。避免那种表达的利益要求合理但表达的方式违法的现象产生，也避免表达方式合法而表达的利益要求不合理的现象产生。