核心劳工标准与农民工劳动权益保护要论——在公民基本权利框架下的分析，本文主要内容关键词为：基本权利论文,劳工论文,农民工论文,公民论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D422；D921 文献标识码：A 文章编号：1008-2506(2007)02-0079-05
“三农”问题是一个历史性的问题，要提高农民收入的一个主要途径就是将农村剩余劳动力从土地上剥离出来，加入到城市工业生产当中，由此“农民工”①这样一个群体就进入了我们的视野。我们很难在现代中国的语境下给“农民工”下一个准确的定义，但他们无疑是“工作者”(worker)，在事实上又与其他劳动者之间存在着一定的差异。农民工与城市居民之间的劳动权利差异就是其中之一，在此我们从“核心劳工标准”的角度对农民工的劳动权益保护进行研究。
一、适用“核心劳工标准”保护农民工劳动利益的必要性
核心劳工标准(core Labor Standards)是国际劳工组织在1998年的《国际劳工组织关于劳动中的基本原则和权利宣言》（以下简称《宣言》）提出的。它包括四项原则或权利：(1)结社自由和集体谈判权利的有效承认；(2)消除一切形式的强制性劳动；(3)对童工的有效废除；(4)废除职业和雇佣中的歧视。这四项原则被视为任何劳动者都应当享有的基本权利，对这些原则的违反意味着劳动者的权利受到了不容置疑的侵犯。核心劳工标准产生于经济全球化的国际环境下，国际劳动组织将这四项原则作为基本原则，说明在现有的条件下所有加入国际劳工组织的国家都应当将这些原则作为维护劳工权益的衡量标准和基础。
在我国目前的状况下，适用“核心劳工标准”来保护农民工劳动利益有着特殊的意义。首先，该标准符合我国现实状况。据统计，我国目前有农民工1亿多人，已经超过了传统产业工人的数量，对于这样一个庞大的人群，如果在现有条件下完全实现与城市劳动者一样的利益水平，国家必然要提供大量的公共财政支持，这是目前所不可能实现的。因此，在现有的经济基础限制下，农民工劳动利益的保护应当从最基本的要求入手。其次，农民工目前的劳动利益保护状态还处在一个初级的阶段，农民工还在为讨薪维权、工伤赔偿等相关利益奔走，“核心劳工标准”在农民工身上远未实现。在这种权利保护二元差异的情况下，我们必须找到一个基准点，通过在农民工身上实现“核心劳工标准”来缩小城乡劳动者不同的劳动权益保护水平。
我国是国际劳工组织的成员国，因此从国际法上来说我国有相应的条约义务。从法律制度来看，我国所参加的国际条约只有通过全国人大常委会批准才能生效，并对我国法域内的法律关系产生约束力。而《宣言》第2条明确提出：“即使暂时没有批准本公约，所有成员国作为国际劳工组织的成员都有忠诚的义务，根据《章程》要求，尊重、促进和实现公约中所规定的有关基本权利的原则……。”因此《宣言》中所包含的“核心劳工标准”在我国法域内可以进行有条件的适用②。
作为国际法规范的“核心劳工标准”与宪法又是什么关系呢？首先可以确定的是“核心劳工标准”是所有其他劳动标准的基础，是最基本的劳动要求，因此具有根本性。另一方面，“核心劳工标准”所体现的是劳动者的基本权利，如果劳动者丧失或不能履行《宣言》中所确定的权利，其作为自由劳动者或者说其作为人的基础也就丧失了。因此由“核心劳工标准”所确立的权利是人权的一部分，在我国台湾地区就将“核心劳工标准”直接翻译为“基本劳动人权”。而《欧洲人权公约》第4条也明确规定了禁止奴役和强迫性劳动。由此可见作为基本人权的“核心劳动标准”是我国宪法的渊源之一。
“核心劳工标准”的四项原则由于涉及的问题不同，因而与我国宪法中公民基本权利的关系也是不同的，也就是说这四项原则中所包含的基本权利有的可能是宪法文本中几项公民基本权利的集合，而有的可能是宪法文本权利的具体化：(1)结社自由和集体谈判的有效承认：我国宪法第35条明确规定了公民的结社自由，而“核心劳工标准”中的结社自由显然具有特定性。我国的公民结社自由更多地表现为一种政治权利，但是，随着社会经济的发展，结社自由也会体现在社会经济方面，如我国《工会法》第1条明确规定了“根据宪法，制定本法”，因此劳工结社自由是公民结社自由的细化。(2)消除一切形式的强制性劳动：这项原则直接源于宪法文本中的“人身自由”条款。根据国际劳工组织1930年通过的《强制劳动公约》第2条第1款中的规定：“依本公约之目的，强制劳动应指任何人在各种形式惩罚的威胁下或是违反其意愿的情况下所从事工作和服务。”也就是说强制劳动是出于劳动者非自愿的情况下所产生的。(3)对童工的有效废除：显然这个原则是宪法文本权利的集合，我国宪法第37条有关“人身自由”的规定，第46条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。第49条规定“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护”。这些条款的集合成为废除童工原则的权利支柱。(4)废除职业和雇佣中的歧视：该项原则所确立的权利其实是由两项公约内容组成的，一份是ILO第100号关于男女同值同酬公约，另一份是 ILO第111号关于职业与就业歧视公约。第111号公约其实是第100号公约的拓展，将男女平等扩展到所有对基于劳工进行不合理区格而产生的歧视。而该原则与我国宪法文本权利相对应的就是“法律面前一律平等”、“男女平等”、“民族平等”、“宗教平等”诸权利。
二、“核心劳工标准”与国家义务具体化
在我国，宪法基本权利本身缺乏直接适用性，往往需要通过法律的规定来得以具体化，同时由于“核心劳工标准”本身是高度概然的，因此有的外国学者认为这是“核心劳工标准”本身的内在有限性[2]，虽然“核心劳动标准”中的权利作为宪法基本权利存在着不确定性，但是这并不妨碍“核心劳工标准”在我国成为衡量农民工劳动利益保护的标准。一方面其为我国具体实现“核心劳工标准”提供了一定的操作空间，而另一方面则是因为宪法权利的存在并不一定要求权利得到细化，而更多的是国家公权力对之保护手段的具体化。因此我们可根据由易到难的可实现性顺序，将“核心劳工标准”中的四项原则分成三部分，分析国家所应当承担的义务。
（一）禁止童工和消除强迫劳动
对于童工的禁止，在我国的立法中是比较全面的，这也体现出我国历来对妇女和儿童权益保护的重视。但由于各种复杂的经济原因，我国依然存在使用童工的现象，而且集中于农民子女，可以说中国的童工绝大部分都是农村人口，这就是我国童工现象的特殊性。
对于消除我国使用童工的现状，从传统意义上来看似乎除加强政府监管外别无他法，但国际劳工组织对世界范围内禁止童工使用提出了比较科学的解决方法，一是通过提高经济水平缩小贫富差距，二是加强对儿童的教育投入。2006年国际劳工组织作出《童工的结束：即将实现》的全球报告，对中国在消除童工方面的工作作了总结，其中肯定了中国政府在这两方面的工作[3]。但是我们依然要清醒地认识到不足，城乡贫富差距依然是巨大的，尤为重要的是我国对农村教育投入还很少。另外，农村义务教育投入主体发生了错位，农村教育附加和教育集资显著加大了农村基础教育的成本和农民负担。在现有的教育不平衡的状况下，必然会产生童工现象。国家应当通过积极的财政倾斜政策来保证农村义务教育的进一步发展，以此来消除童工的存在。2006年6月29日全国人大常委会通过了新修订的《义务教育法》，规定了义务教育的经费保障，明确了义务教育经费由公权力主体承担，而不再是由农村人口集资负担的形式来完成农村义务教育经费的筹集。这从根本上赋予了农村教育人口与城市教育人口同等的教育待遇，如果能得以实施，将为完全解决我国使用童工问题提供了一定的制度保障。
童工问题本身还涉及到强迫性劳动，因为作为儿童其本身享有自由发展和接受教育的权利，尤其是生活在农村的未成年人，本身由于城乡差别已经不能完全享受到义务教育，同时还要因为参与非自愿的劳动而被完全剥夺其自由发展的权利，因此在我国当前消除强迫劳动和消除童工本身是同一个问题，这方面国家也应承担同样的义务。
（二）废除职业和雇佣中的歧视
在我国，对农民工不平等对待主要来自三方面：经济的不平等、制度的不平等、社会隐性歧视。
经济不平等在农民工身上体现得最突出的就是“同值不同酬”③。“同值同酬”是指劳动者付出相同的劳动价值应当给予相同的报酬，而我国宪法中所规定的“同工同酬”更多地表现在相同的劳动岗位上应当给予相同的报酬，按照这样的标准农民工的经济权益似乎没有受到不平等的待遇。但是从根本上讲，农民工本身的劳动价值并没有获得合理的评价。造成农民工“同值不同酬”的原因来自两方面：一是农民工从事的工作具有集中性，由于知识结构、劳动技能等因素，农民工大多集中于劳动密集型产业，他们从事的几乎都是3D工作(difficult,dirty and dangerous)，这些工作是城市劳动人群所不愿意从事的：二是由于农民工从事劳动种类的集中性，这些劳动种类的整体价值被人为低估了。据有关统计，以年为单位，“平均每个农民工在城里创造的价值是25000元，但每个农民工得到的平均工资只有6000～8000元”[4]。在这种情况下，有的地方出现了“民工荒”，而其根本原因还是“同值不同酬”。
制度的不平等造成了城乡二元结构和农民工群体的出现，同样是制度的不平等造成了农民工就业中的不平等。户籍制度是首当其冲的“不平等制度”，它首先限制了农村人口向城市移动，其次城市人口所享受的福利待遇、社会保障等都是以户籍制度为基础的，也就是说农民工在城市劳动中不可能享受到与城市劳动人口一样的福利保障，这在某种程度上又加剧了“同工不同酬”的状况。教育制度的不平等也是如此，作为城市劳动人口其往往能参与跟踪教育培训，以提高自己的劳动力价值，而作为农民工就很少能够享受这样的待遇。
社会隐形的不平等往往产生于长期的意识形态环境，比如农民工的子女在城市中只能就读于“农民工子弟学校”，而城市公立学校往往与他们无缘。农民工在为城市创造大量价值的同时，他们本身并没有被计算在人均GDP中，他们的贡献都被数字无情的抹煞了。
造成这三种不平等并不是因为工作性质本身所致，而是基于农民工“特殊的身份”，从而直接造成了农民工在就业和受雇过程中遭受歧视。在《平等工作的时代》全球报告中，国际劳动组织对于消除工作歧视提出了这样几种公共政策：通过立法消除歧视、行政监督和强制、积极补偿运动、数据统计公布、职业培训和建立职业服务机构[5]。从我国目前农民工的劳动生存状况来看，国家应当体现以下义务：
首先是立法义务，我国立法机关应当通过立法确立农民工平等的劳动地位，将宪法基本权利通过立法得以具体实现。从我国目前的立法状况来看，无论是《劳动法》还是正在起草的《劳动合同法》都没有对农民工的平等劳动权利赋予特殊性的保障。尽管我国目前有不少保障农民工劳动利益的部门规章、国家政策，但是这些法规、政策由于本身效力等级和适用范围的局限性，不可能在全国范围内赋予农民工以平等的劳动地位。其次，国家有“积极”维护农民工平等劳动权利的义务。在西方历史上对于国家中存在的歧视和不平等，曾运用“积极补偿运动” (Affirmative action)来消除社会阶层之间的经济和政治差别。如美国从20世纪60年代后开始对有色人种和女性进行积极的补偿，如要求大学保证一定比例的有色人种入学，在政府领导层面保证一定女性比例等等。从实现的情况来看，美国的“积极补偿运动”取得了较好的效果[6]；加拿大于1996年通过的《平等雇佣法》也参考了这些方式作为实现雇佣平等的手段。在现代国家中，保证劳动平等不再是一项消极的监督责任，对于社会弱势群体由于长期的历史原因，造成这些群体不可能在一种“形式平等”的基础上平等发展，“积极补偿运动”为这些弱势群体提供了平等发展的前提条件。国家应当运用公共财政对农民工进行积极的补偿，提高农民工的收入水平不能单纯的依靠市场机制来实现，而应当通过公共财政手段来实现，如将农民工有条件地纳入城市福利体系，提高最低工资标准。
（三）结社自由和集体谈判权利的有效承认
结社自由和集体谈判权利是《宣言》中的第一项基本劳动权利，应当说结社自由在保障和实现其他基本劳动权利过程中有着不可或缺的作用，因此它也可称为“核心劳动标准”中的“核心”。
我国《工会法》规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。”从工会组成人员来说，目前最需要工会力量的就是农民工，主要理由是：第一，农民工需要工团组织来降低他们的维权成本。在当前高昂的司法救济成本前提下，任何农民工个体都无法独立承担这样的经济成本，当他们不得不花上300元去要回1000元的工资时，很少有人会选择这样做。第二，农民工需要工团组织来进行集体谈判，以提高农民工工资待遇。在农民工工资待遇和劳动价值被普遍低估的情况下，任何个体都无法改变现状，因此只有通过团体的力量来实现。第三，制度化的团体有利于社会稳定，而非制度化团体对社会有序化进程无疑是不利的。第四，现有的工会由于自身结构不能有效的保障农民工的权利，尤其是“同值同酬”。
而另一方面，由于工会本身的行政性结构，导致现有工会在职能上依附于行政机构，在工会领导人的选任上依附于任命，在工会经费保障上依附于企业，工会的收入主要也是以拨交经费为主，这些拨付经费毕竟是由企业控制着，而并非工人自愿的上交，因此资方不可能出钱组建工会组织而维护工人利益。现有的工会无法吸纳农民工加入工会，因为很多农民工本身连与企业签订劳动合同的“资格”也没有，企业更不会让用自己的钱“组建”起来的工会去维护农民工的利益。而由于工会组织力量的薄弱，农民工也因此缺乏集体谈判的能力，据统计我国目前集体劳动合同覆盖大约15%的劳动者[7]，但是如果除去国有企业、集体企业的话，那么集体劳动合同覆盖的面将相当狭窄。因此，在现有体制下，工会还不能有效地保障农民工的劳动权利。
而农民工劳动结社本身是一个复杂的问题，因为这取决于结社权的性质，结社权可以分为一般性结社权和劳动结社权、团体交涉权，后者主要是针对私法关系中不平衡的经济地位而产生，而前者主要是公民针对公法关系中出于绝对优势地位的公共权利的侵权[8]。对于一般结社权，其属性是一种消极权利，国家公权力只要不予以侵犯就行了；而对于劳动结社权、团体交涉权，在国家公权力不侵犯的前提下，还要求公权力对之进行积极的保障。这种对国家积极的要求显然是与国际劳工组织的要求相一致的，国际劳动组织第98号公约第4条就明确规定了国家根据国情积极推动集体谈判的义务。
当我们将视线转移到农民工劳动结社问题上时，会发现公权力在结社问题上的界限变得比较模糊。国家应当积极保护农民工的结社权，但是否意味着国家应当将农民工纳入工会体系？结社自由在传统上是一项消极的公民基本权利，而在今天它的积极性要求公权力为实现结社自由的社会性功能提供资源和帮助，但这并不意味着公权力能够强制要求公民加入特定社团，即公权力辖治下的结社。国家不应当吸收农民工加入工会，因为工会本身的公权力性质不能保证农民工劳动权利的有效实现，而是应当积极促使农民工自行组成工团组织，并为此提供积极的服务。
三、实现“核心劳工标准”是宪法和国际法的共同要求
从国际法的角度来看，“核心劳工标准”其本身是在国际公约中被确立的，而国家作为国际公约的缔约者，条约义务就直接体现为国家的责任，即国家有义务遵从国际公约，并将公约内容付诸实施。而从国内法角度来看，当“核心劳工标准”进入宪法权利视野后，公民与国家公权力之间基于“核心劳工标准”就形成了宪法权利义务关系，这区别于私法权利属性，它不仅仅要求“核心劳工标准”避免受到外来力量的侵害。作为一项社会经济权利，它的权利属性是积极的[9]，公民有向国家积极要求保障其基本劳动权利的资格，作为积极权利是指农民工基于这项权利防止他人侵害的同时，还可以要求国家承担起保障农民工基本劳动权益，构建并实现“核心劳工标准”的宪法义务。
为什么要直接援引宪法权利呢？因为从我国目前的立法状况来看，现有法律对实现农民工基本劳动权益的保障是不足的，并不是因为这些法律的规定不完善，而是因为这些法律规定在现有二元社会结构下不能发挥其应有的作用，对于城市劳动人群来说，《劳动法》的相关规定可能是非常基本的，但是对于农民工来说《劳动法》的相关规定就可能是“高标准，严要求”了。也就是说法律的实效在不同社会群际中是不同的，这种差异来自于社会本身的结构基础。因此我们不得不寻找或是确立一个在二元社会结构下任何群体都应当实现的基础性权利，而这样我们只能诉诸于宪法权利，因为宪法权利的根本性决定了任何人的宪法权利不能被剥夺，农民工的劳动权益保障也因此有了最基本的立论基础。所以，实现“核心劳工标准”既是国际法的要求，同时也是我国宪法的题中之意。
综上，在现有的法理和事实的基础上，我们将“核心劳工标准”中所包含的公民基本权利作为现阶段保护农民工劳动权益的衡量标准是完全有依据的。一方面，作为公民基本权利，它要求国家为实现该权利提供公权力基础，同时也要求国家对之提供相应的保护；另一方面，“核心劳工标准”虽然可以视为公民基本权利，但又不能简单等同于宪法文本中规定的公民基本权利，因为宪法文本中的公民权利具有一般性，而“核心劳工标准”中的劳工权利具有特殊指向性，因此它也为保护农民工的劳动权益作出了具体的要求，有利于农民工劳动权益的实现。在构建和谐社会之时，对弱势群体的保护不能仅仅停留在表面上，更应当通过积极的公权力调整使之得以实现。不仅要让农民工了解“核心劳工标准”原则中所包含的权利，还应积极地保护这些权利，这是一个负责任国家的国际责任和国内责任的统一。
收稿日期：2006-11-22
注释：
①本文使用“农民工”这一词汇绝无歧视之意，而是希望强调并突出“农民工”这一群体在现代中国农村人口向城市人口转变中其特殊的地位。
②我国目前在8项核心劳动公约中仅批准了4项公约，但在2001年全国人大常委会批准的《经济社会文化权利国际公约》中的第6条第1款，第7条（甲）(1)项，第8条第1款（甲）、（乙）、（丙）项，以及第10条第3款已经涵盖了“核心劳工标准”的全部内容，需要注意的是在人大常委会公报中对《经济、社会及文化权利国际公约》第8条第1款（甲）项作出如下声明：“一、中华人民共和国政府对《经济、社会及文化权利国际公约》第8条第1款（甲）项，将依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国工会法》和《中华人民共和国劳动法》等法律的有关规定办理。”
③该原则由C100 Equal Remuneration Convention，1951年确立，最早运用于男女之间的同值同酬问题。
标签：公权力论文; 公民权利论文; 农民工论文; 企业工会论文; 结社自由论文; 宪法的基本原则论文; 宣言论文; 经济学论文;