股份合作企业规范化问题研究，本文主要内容关键词为：股份合作论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：F121.26 文献标识码：A 文章编号：1004—518X（1999）08—0014—08
股份合作企业是改革开放以来产生的一种新型企业制度，其规模和作用日益增大。党的十五大肯定了它作为我国集体企业和国有小企业改革的一种主要模式。但是，至今理论界和实务界对股份合作企业是否为一种规范（独立）企业仍存争议，对现行股份合作企业的不规范表现及其成因以及如何进行规范缺乏深入全面的探讨。这对股份合作企业健康顺利发展极为不利。因此，认真系统地分析研究股份合作企业规范化问题具有重大现实意义。
一、股份合作企业是一种能够规范化的独立的企业组织形式
人们对股份合作企业是否为规范（独立）的企业的意见，归纳起来大致有这二种：
第一为“非规范（独立）观。”认为股份合作企业不是一种独立的企业形态，因此，它不可能形成一套独立企业规范。这种意见又可分为三种具体观点：一是“过渡论”，认为股份合作制无法融股份制与合作制于一炉，因为它们是两种根本不同的企业制度，同时股份合作企业是五花八门的，无法按某一种类型的企业加以规范。股份合作企业过渡的走向将为合作制、合伙企业和公司。（注：董辅礽：“股份合作企业不能成为一种规范的企业制度”，《管理世界》1994年第2期。 ）二是“合作社论”，认为股份合作企业不是独立的企业形态，而是合作社的亚种。股份合作企业结合了股份制和合作制的特征，但结合的结果则不足以使股份合作企业与合作社、公司区别开来并成为独立的企业形态，其本质仍然是互助合作性。（注：马跃进：股份合作企业不是独立的企业形态，《政法论坛（中国政法大学学报）》1997年第2期。 ）三是“公司论”，认为股份合作企业是公司的一种，股东对企业承担有限责任，企业是以其全部资产对外承担责任。（注：顾功耘：股份合作企业立法的若干疑难问题研究（上），《法学（沪）》1997年第8期。 ）由此，制定相应的地方性法规，从公司的范畴予以全面规范。（注：《深圳经济特区股份合作公司条例》（1994年4月29 日深圳市第一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过。）
第二种意见为“规范（独立）企业说”（注：陈永杰、王小回：股份合作制比较研究，《研究研究参考（京）》1998年第7期。）。 认为股份合作制是由我国人民创造、国家政策认可和鼓励、得到广大集体企业拥护、实际效果显著的企业制度。它把合作制与股份制的一些主要做法有机结合起来。尽管股份合作制形式多种多样，具体做法千差万别，但其内容实质和主要做法基本一致，只要对其进行恰当概括，并以政策、法律的形式予以规范化，它一定会成为（实际上已经成为）有中国特色的新型企业组织形式。
我们认为，第一种意见不符合股份合作企业的客观实际，在理论上也是有瑕疵的。“过渡论”观点隐含的理论前提假设是：凡不符合或无法纳入诸如公司、合作社等现行典型的企业形态中去的企业，就一律视为不规范或者只是规范典型企业形态的前期过渡阶段。在这里“过渡论”把现行的企业制度作为判断企业形态是否独立以及可否规范的唯一标准。倘若用此标准来衡量某时某个企业是否属规范企业而言，尚且有一定道理，但是若用此标准来判断已经过10余年实践、遍及我国各地、数目达到400多万家（注：张亚、万学忠：股份合作制亟须立法， 《法制日报》1997年12月9日第1版。）的企业群的规范性显然失之偏颇。产生这种片面认识的根源在于缺乏对规范范畴的正确认识。科学的规范观应该是：规范应当是来源于实践且被实践肯定的相对稳定的形式。规范也只有符合当时当地的实际情况才是规范的，违背客观情况、没有可行性的规范本身就是不规范的。规范也是有具体内容的。西方国家的股份制在初期显然很不规范，但却比当时的规范化的个体、合伙制企业显示了强大的生命力。经典的西方股份制虽然规范，但不能解决劳资矛盾的激化问题，也在不断改变其形式。现代西方国家流行的“职工股份制”等虽然不尽规范，但却显示了符合历史潮流的发展潜力。总之，规范的企业制度服从于规范的企业实践，而规范的企业实践标准则是其具有现实社会生产力发展需求的生命力。股份合作企业之所以不是“过渡”的非规范企业，而是一种独立规范企业，其根源也正在于此。
股份合作企业的根本特征在于合作制与股份制相结合。“过渡论”的要害除了其规范观有问题以外，还在于否定了合作制与股份制的可结合性，而“合作社论”和“公司论”则反之，把两者结合分别推向两个极端：“合作社论”把劳资结合推向“劳”，而“公司论”则推及“资”。那么，合作制与股份制能否有机结合并且不会走向两个极端呢？回答是肯定的。首先，唯物辩证观认为，纯粹的事物只存在于理论抽象之中，现实中是没有纯而又纯的事物。自然万物中有许多处于中间形态的东西，它既有此因素，又会有彼因素。同理，在合作制与股份制之间，也自然会有中间形态，这形态便是合作制与股份制的结合。股份合作制即为合作制与股份制的一种结合形态。其次，股份合作制兼具股份制与合作制的特征，而且把它们有机地融为一体，形成了完全既不同于合作制也区别于股份制的自身所固有的本质属性——即以劳动合作和资本相结合特征为主线，辅以职工民主与股东民主相结合、按劳分红和按股分红相结合、互助性与营利性相结合的这几个相互密切联系而构架成的一个系统的股份合作企业本质特征体系。
当然，要进一步解决股份合作企业的规范资格问题，还须对规范（独立）企业形态的标准进行考察。什么是规范（独立）企业形态的判断标准呢？目前，尚未见学术界展开探讨。笔者初步考察分析了当今国际上流行的几种主要的规范企业形态，得出了作为规范（独立）企业均应具有备的共同条件：一是适应不同层次生产力发展的需要，这是最根本的条件。从公司发展史来看，有限责任公司形态正是在生产力发展的实践中总结出来的。起初许多国家商法典上并无有限责任公司的规定，而是后来专门立法规定的。（注：江平主编：《新编公司法教程》法律出版社1994年9月版第9—15页。）二是在企业群体发展史上有其独特的地位和独存价值。股份有限公司的出现和发展，正是弥补了独资企业、合伙企业不能适应社会化大生产需要的局限。三是满足了不同的主体对企业形态选择的需要。独资、合伙、公司等企业对发起人与注册资本等不同规定，都为主体选择企业制度提供了可能。四是各自均有一整套独立，逻辑一贯、法律形式规定的企业规范体系。用上述标准来分析我国现行股份合作企业，我们不难发现，股份合作企业确实是一种规范（独立）企业制度。首先，股份合作企业的产生和发展，适应了我国改革不适应社会生产力发展需要的传统的与计划经济体制相符的集体企业和国有小型企业体制，使之转变为适应我国社会主义市场经济发展要求的新型企业制度。其次，股份合作企业在我国企业群体发展史上占据独特地位。改革开放以来，我国企业群体在原有的国有、集体企业的基础上，又产生了一些诸如私营企业、“三资企业”等，它们适应了我国改革开放产生的新的生产力发展的需要并在各自的层面里发挥独特作用，股份合作企业以它集股份制与合作制相结合的若干比较优势也起到其他企业形态不可替代的独有作用。这种独有作用除了可以起到改制老企业作用外，还为中、小企业家族提供了新成员。再次，股份合作企业满足并方便了主体对企业形态的选择需求，弥补了现存典型企业制度提供的企业制度供给不足。例如，当一个企业的职工投资人数超过50人时，如要组建有限责任公司，就会发生法律上的阻碍，而选择组建股份有限公司公开发行股份，又显得没有必要且受到众多法律规定的严格限制。同理，当一些发起人只有不足10万元人民币时，欲承担有限责任，在此情况下，要组建合伙企业或公司，在法律上也不允许。若遇到诸如此类的上述情况现实的需要，我国现有的典型企业形态均无法供给，也就是说，现有的典型企业制度不能容纳我国现实复杂的生产力发展的需要。解决的办法不外两种：一是主体自身创造条件，筹集更多的资本或减少发起人数；二是创设一个新型的企业法律形态，以弥补典型企业形态功能辐射度的不同。第一种解决办法对我国广大农村和城市人们的实际来看，时常会遇到很大的困难，因此，若从方便主体需要的考虑出发，我们宜选择后者。这后者即为股份合作企业。从现行的股份合作企业的规章和地方性法规来看，对发起人数的上限没有限制；对注册资本的最低要求没有有限责任公司那样高，有的只有5万。 （注：《江西省股份合作企业条例》（1995年10月30日江西省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过）。）最后，股份合作企业已基本形成了一整套独立的并以法律形式规定的企业制度规范体系。
根据对上述关于股份合作企业的“非规范（独立）企业观”的剖析，我们不赞成此观点，而同意第二种意见。即股份合作企业是规范（独立）企业。不过对第二种意见，还应加进这些重要因素：股份合作企业是与国际企业形态发展趋势相一致的规范的现代企业组织形式。
二、现行股份合作企业不规范问题的主要表现
股份合作企业从本质上说是一种独立规范的企业制度，但是，在实践中以及在一些部门规章、地方性法规和政策上确有许多不规范的现象。
（一）产权界定与股权设置随意。产权界定中，没有严格遵循“谁投资、谁所有”的原则，导致对产权主体合法权益的侵害。一些地方的资产评估机构、评估程度、范围及验资标准不明确；有的只评估有形资产，对无形资产不评估或对后者评估缺乏客观准则。在评估中，对国有或集体资产普遍低估。股权设置的任意性也较大：一是股份名称过多、种类繁杂。《轻工集体企业股份合作制试行办法》设置了职工集体股、职工个人股、联社股、法人股和国家股等5种股权； 《农业部关于推行或完善乡镇企业股份合作制的通知》设置了乡村股、企业股、社会法人股、个人股和外资股；《深圳经济特区股份合作公司条例》设置了集体股、合作股和募集股；《江西省股份合作企业条例》则设置了集体股、个人股和法人股，其中集体股和个人股为普通股，法人股为优先股。上述规章、法规规定的股份名称和种类达15种，我国几乎所有的地方政府或是以规章、法规或是以政策形式规定了股份合作企业的股权设置，并且在实践中各个企业的做法又有差异。二是划分标准不统一，股份含义各异。股份划分的标准不统一、各行其是；有的按股东权利；有的按资产来源和归属；有的按投资主体所有制性质；还有的则按风险程度来划分。而且，在股份设置上有名、义不一致现象，如轻工集体企业的集体股是指企业职工历年劳动积累所形成的资产而构成的股份，但乡镇企业的集体股则指乡村集体组织原始投入的历年追加投入形成的资产所折成的股分。（注：国家体改委生产体制司：《股份合作制改革指导全书》改革出版社1997年12月第1版第476页。）三是设置了不规范的劳力股。农业部的《暂行规定》、《贵州省股份合作企业条例》都明文规定劳动力可以作为股份。据称，设有劳力股的企业已达数十万个。（注：国家体改委生产体制司：《股份合作制改革指导全书》改革出版社1997年12月第1版第285页。）我们认为，股份合作企业设置劳力股是不规范的。现代股份制企业的股份是资本产权的一种形式，各种资产作为资本投入企业均可作股，但劳动力则不能作股。在现代合作社中，劳动力也不可作股。只有在合伙企业中，才采用劳动力作股的办法。因此，作为股份制与合作制相结合的股份合作制理应排斥劳动力入股。倘若劳动力要入股的话，这种企业已不是规范的股份合作企业，而只是冒名为股份合作企业、实为合伙企业，应从股份合作企业群体中清除出去。
（二）组织机构不规范。一是组建程序不规范。按规定，管理体制的设置应按民主程序，但实际上由于职工民主意识和能力局限等原因，使民主程序落空。二是股东会、董事会等权力机构的决定权难以兑现。一些企业董事会的职责活动受上级部门的牵制，股东大会选举的董事会说是备案，实为审批，董事会推选的董事长或聘任的经理都要与主管部门协商并征得其同意。三是事实上依然是厂长负责制。改制后的大多数股份合作企业的董事长、经理甚至书记仍由原厂长一人兼三职。
（三）分配制度混乱。一些企业实行个人股的保息分红，把股权混同于债权；有的企业在税后利润分配中只按股分红，不采取按股分红和按劳分红相结合的方法；有的不实行同股同利，通常是为提高个人的分红比例，侵占他股的权益。
（四）设立条件和程序不一致。设立条件问题主要表现在发起人数和注册资本最低限额上。农业部的《暂行规定》发起人数为“三户”以上农民，江西省《条例》规定新设立的发起人为三人以上。上述两规定中有两点不一致：一是“3户”与“3人”表述含义不同。“3 人”中的“人”是一个法律概念，包括自然人和法人，但“户”却不是严格的法律术语，究竟是几人，无法确定。二是农业部《暂行规定》适用的范围既包括所设立的，还包括改建的；而江西省《条例》只限于新设立的有股份合作企业。在对股份合作企业注册的最低限额上，有关文件规定的差别更大。《江西省股份合作企业条例》规定注册资本不得少于5 万元，但《深圳经济特区股份合作公司条例》却高达人民币200万元， 足足相当于前面的40倍！此外，股份合作企业在实际设立过程中程序规定也不一样，有的要经过主管部门审批，有的还要经体改部门批准。
三、股份合作企业不规范成因分析
股份合作企业是在我国由计划经济向市场经济转轨背景中，在没有现成的法定企业制度的规范和成熟企业理论指导下，企业为了改革和发展，与政府上下互动过程中而逐步产生和发展起来的。这种复杂的企业内、外部因素构成的企业生成机制系统，使得股份合作企业在成长为独立规范的企业制度过程中呈现出众多的不规范性。具体分析股份合作企业不规范的形成原因，有助于我们进一步正确认识股份合作企业，针对性地提出有效的具体治理对策。形成股份合作企业不规范的原因，大致有这几种：
第一，股份合作企业来源不同。来源途径有四条：一是股份合作制首先产生于农村。农村乡镇企业的异军突起是应深化家庭联产承包责任制的改革需要而出现的。当时股份合作制政策、规章都没有。这些企业组织的做法往往是自发地、顺应农村企业改革和企业生产力发展趋势而组建或改建，因而其再现出来的是：大都不符合后出台的一些股份合作企业规范文件。二是城镇集体企业为了摆脱“二国营”管理模式，在企业改革中引入了农村股份合作企业成功的经验，结合自身特点，实行股份合作制，但仍保留了不少传统集体企业的因素，如设置了不规范的企业股等。三是继城乡集体企业成功实行股份合作制后，城镇一些国有小型企业通过向本企业职工出售资产改制为股份合作企业，但在评估中往往低估国有资产。四是劳动者自发地集资联合而成或者让私营企业向职工扩股而形成的。但是这类形式产生的股份合作企业，若改制或组建不到位，会造成很多冒牌货，即这些企业名为股份合作企业，实为合伙企业或私营企业，也正是因为它们引发了“过渡论”等强加于股份合作企业不规范帽子的出现。
第二，地方、部门情况不同。股份合作企业产生和形成的一个最大特点是：在缺乏现成的企业制度规范下，由各地、各部门根据自己的实际情况及需要创制出来的。因此，地方、部门的股份合作企业在产权构成、股份设置、组织机构、分配关系等方面各行其事。仅以股份设置为例，农业部《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》规定：乡镇企业实行股份合作制按产权归属可设置乡村股。乡村股是指乡镇、村（村民小级）范围内农民集体共同拥有的所有权的股份。《轻工集体企业股份合作制试行办法》规定企业可以设置联社股。联社股是由城镇集体经济联合组织范围内城镇集体共同所有的股份。上述两规章所设置的股份实质并无差别，两者都是集体共有的股份，其差异仅在部门不同而导致异名同义这一规范股份的出现。
第三，缺乏一部全国性的股份合作企业基本法律。股份合作企业是一种独立的、可规范的重要而基本的一种企业组织形式，理应制定一部全国性的基本法律来规范和调整它，但是至今仍没有。有的只是比基本法律效力层次低且适用范围狭的一些诸如农业部等部门规章或部门政策或地方性法规和政策。这种情况的直接后果是各地、各部门的规定缺乏统一标准，各企业因企制宜，一系列不规范的做法自然滋生。
第四，股份合作企业理论不成熟，使股份合作企业全国性基本法律的制定缺乏强有力的理论（既有股份合作企业经济理论，又包括其法律理论）支撑。我国目前正处于新旧企业制度并存摩合时期，那么两类企业制度是什么关系？它们能否协调？如何协调？在我国条件下的企业形态应当怎样？划分企业形态的标准是什么？特别是独立规范企业制度的标准又如何？等等，这些企业理论问题都没有解决。
第五，不同主体利益的驱动，导致违规侵权。即使有好的理论、政策和法规，但如若人们的利益之欲膨胀，也会导致违反规范的一些做法，更何况目前股份合作企业理论、政策和法规皆不完善的情况下，利益之魔更易肆行。一些职工希望多分利润，直接导致低估公有资产挤占公有股利的现象；主管部门为了既得利益对企业改制执掌审批权，并对企业法人治理机构横加干涉；企业厂长为了保住改制前的权力，总是设法使改制后的“三会”形同虚设。
第六，两种经济体制转轨过程中形成的观念。股份合作企业产生和发展的大背景是我国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程，因此，给人们的思想观念烙上了转轨的印记，一些转轨式的做法也就油然而生，直接导致了股份合作企业一些不规范的做法。例如，设置“量化股”（有的称职工虚股）。这种股份是由企业集体资产中根据职工的工龄、贡献等因素划分给职工作为分红的依据，但职工无继承、处分权。这种股带有明显的两种经济体制的折衷色彩。
四、股份合作企业规范化的主要内容及要求
1、规范产权关系，建立现代企业产权制度。 产权规范化应做好这几点：一是按照谁投资、谁所有的原则界定产权。二是资产评估机构、范围、标准应明确规范，评估的范围应包括无形资产。三是股份设置合理、简明、统一。按权利的的不同设置普通股和优先股；按投资主体不同设置职工个人股、社会个人股和法人股，其中职工个人股为普通股，其他股份为优先股。
2、规范组织制度，建立科学企业机构。 主要遵循三条原则：①所有者权益原则。通过实量化、按份共有等方式确定出资人及其权益，杜绝行政性的人事侵权行为，树立产权管理经营者的正确观念。②约束和激励相结合的原则。具体制度设计是：由出资人组成直接一级或委托二级的权力机构，依法并按企业章程等规定对经营权行使决定，以保障出资者的投资得以保值增值。一级权力机构的表决制度采取在一人一票基础上对股票数实行加权折股的办法。③支持精简高效的原则。即在确保所有者权益不受侵犯、互相制约的机制得以有效发挥的前提下，力争机构愈精、人员愈少。如对企业规模较小的，不设董事会和监事会，只设一名执行董事或一名监事。
3、规范分配制度，做到按劳分红与按股分红相结合。首先， 按劳分红和按股分红相结合，即一部分税后利润按股东持股额在所有股东之间分配，另一部分则在职工股东之间按劳动贡献分红。两者分红的比例通常是按股分红略大于按劳分红。其次，贯彻同股同利、风险共担的原则。取消保息分红，实行盈亏共担。最后，妥善处理好积累与分红的比例关系。
4、规范政府管理制度，支持政、企各司其责的原则。 要做到这几点：一是逐步做到政企分开。鉴于我国企业改革是政府推进型的特点，在改革初期，政府的直接介入有其合理性，但是一旦企业转轨后，政府应适时退出，以利企业尽快成为独立市场主体。二是杜绝企业主管理部门直接委派企业的董事、经理和监事的不规范做法。产权决定管理者，是现代企业制度的通例。主管部门若对企业无投资，则无权派董事；若有投资，也只能按投资额享有相应的股权，而无直接委任权。三是政府对企业的影响，主要是通过政策、法律的手段，而不是直接干预，如，强迫职工入股等等。
五、股份合作企业规范化的主要途径
（一）股份合作企业规范化的借鉴途径
第一，合作制。典型的合作社的内在规定性有：一是劳动的联合为主，资本联合为辅；二是民主管理原则，一人一票；三是限制股本利息原则，收益分配向劳动倾斜；四是以互助为目的。合作社的这些制度要素在中国的初级社时曾被采纳过，可视为股份合作企业制度要素的一个直接渊源。
第二，股份制。其基本规定有：一是资本的联合所有，企业的资本归不同的持股者按各自的股份联合所有；二是股东的股权与企业的法人所有权相分离；三是实行股份民主，按股份额决定管理权，一股一票；四是企业的剩余或利润按股分配或分红；五是以营利为目的。自《公司法》颁布以来，股份制真正成为我国法定的企业制度。《公司法》中的一些重要、基本规范已被一些股份合作企业的部门规章、地方性法规或政策所吸取。
第三，“民主公司”。是指典型的合作社经过适度股份化以及典型的公司通过合作化而形成的企业形态。（注：[美]大卫·P 艾勒曼著，李大光译：《民主的公司制》新华出版社1998年2月第1版第171—172、115页。）从企业制度要素供给的血缘亲疏来讲， 民主公司比典型的合作制或股份制更亲于股份合作企业。因此，民主公司可以作为股份合作企业更直接的渊源。民主公司的典型是西班牙的蒙德拉贡合作社和西方的职工持股计划。蒙德拉贡合作社的“一个重要的社会发明就是他们在过去25年时间内率先开创的内部资本帐户制度。”（注：[美]大卫·P艾勒曼著，李大光译：《民主的公司制》新华出版社1998年2月第1 版第171—172、115页。 ）这种帐户制度的二次分配体现了合作社与股份制相结合的特征：初次分配是将纯利润的50—70%按劳动贡献大小分配给职工，再分配则是每年按个人帐户的资本额给予利息收入，是职工以现金收入的形式实现了个人帐户的资本权利。如果说初次的分配体现了合作社的分配原则，那么再分配则将劳动分配所得资本化了，体现了股份制的分配原则。（注：王天义、杨欢亮、乔传福：《中国股份合作经济——理论、实践与对策》企业管理出版社1997年6月第1版第114—115页。）西方的职工持股计划就是通过职工持股，在股份制中引入了一些合作因素，其结果是形成职工股份制这种非常接近于股份合作制的企业，但与股份合作企业仍有根本差别：职工股份制的职工股在企业总股份中不占控股地位，例如美国采用职工持股计划的公司平均职工持股额不足20%。（注：[美]大卫·P艾勒曼著， 李大光译：《民主的公司制》新华出版社1998年2月第1版第171—172、115页。 ）而股份合作企业中职工股占主导地位。然而，职工股份制的一些做法可为股份合作企业借鉴，如集体信托持股的方式，这是一种共有制，股份不量化到每一个职工身上，而是由信托基金会集体拥有，职工没有明确属于自己的那一份产权，但享有收益权。这种持股式很相似于我国一些股份合作企业对集体股的处置方式——职工持股式。
（二）依照法律规范股份合作企业
合作制、股份制、民主公司中一些可用于规范股份合作企业的制度规定，只有用法律的形式，才能使其确认、巩固下来并发挥其应有作用。因为法律规范是由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的一种社会规范。它比任何企业制度对股份合作企业的影响更有力、更直接，也更能从根本上消除滋生股份合作企业不规范的诸如企业、地方、部门各行其是的情况，遏制人们对利益不当追逐，规制政府行为，确立股份合作企业独立的法律地位和保障股份合作企业健康发展。
1、现行股份合作企业的立法现状及存在的问题
目前，我国股份合作企业立法有一定基础，全国性的部门规章及省级地方性法规已出台了好几部，地方性政策则不计其数。这些股份合作企业规范性文件对股份合作企业的一些基本制度都作了规定，为股份合作制的发展起到了应有的作用。但是，我们更应该看到现有的股份合作企业有关规范，远不能适应股份合作企业实践发展的需要。主要表现在：一是现行部门规章、地方性法规不尽完善。一些规定不合理，如农业部的《暂行规定》延用了政企不分，给农民股份合作企业规定了主管理部门。一些规定可操作性差，有的地方性法规立法要件残缺，例如深圳市的《条例》法律责任这一任何企业法律制度都须有的要件部分。二是立法滞后，中央落后于地方，乡村落后于城镇。三是规范股份合作企业的全国性的基本法律尚未出台。
2、股份合作企业的立法构想
①立法形式的选择。对立法模式的选择，有三种观点；一种认为股份合作企业是一种公司，应在我国《公司法》中专列一篇来规定。（注：孔祥俊著：《股份合作企业法概论》，经济科学出版社1997年2月第1版第174页。）一种认为把城镇和农村的分别制定，农业部、 轻工业部正是如此。还有一种观点是主张制定一部全国统一的股份合作企业单行法律，使其成为城镇和农村股份合作企业及国有小型企业实行股份合作制共同遵守的法律。第一种观点是建立在对立法客体——股份合作企业性质错误认识（把股份合作企业视为公司）基础之上的，因此，此观点不可取。第二种观点考虑到了城镇与乡村的差异，但搞成两个部门规章或由一个立法机构分别制定城镇与农村的，其权威性、全局性不足，损害公平竞争的统一性和企业法律的一体性，还会多耗立法资源。第三种观点较可取。因为按企业组织形式和财产责任形式统一立法，符合市场经济法律调整的一般要求和各国企业立法的通例。全国统一立法还可以提高权威性、节约立法成本、便于实施。
②立法基本原则。一是确立股份合作企业法律地位，明确其为规范独立的一种企业制度。二是鼓励股份合作企业发展并规范其组织和行为。股份合作企业一般较适用于中小型企业组织形式，与大企业相比是弱者，因此政府应扶持。三是保护职工股东合法权益。四是尊重股份合作企业实际的原则。五是参照公司法基本规范，并吸纳现行股份合作企业政策、规章、法规中成熟的规则。六是立法范围适度原则。七是促进现代企业制度建立。
③立法框架。为了兼顾股份合作企业的统一性和特殊性，在立法框架设计上采取总分式较宜。这样一是可以照顾乡村、城镇、国有企业改制股份企业制的特殊情况；二是节约立法成本、防止重复；三是与股份合作企业法较亲近的我国公司法、西班牙蒙德拉贡合作社法也都是采取总分立法模式的。
（三）按照政策、企业章程规范股份合作企业
在全国性股份合作企业基本法律未出台，或者虽然已出台但未规定之处可由各地、各部门在遵循基本法的前提下，根据各自的实际制定相应的股份合作企业政策。股份合作企业则依照基本法律和政策，结合自身特点制定企业章程来规范其组织和行为。使我国股份合作企业在三个层面（法律、政策、章程）得到全面规制。