美国州和地方政府债务对中国地方债问题的借鉴，本文主要内容关键词为：美国论文,地方政府论文,债务论文,中国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，中国地方政府债务发展迅猛。根据国家审计署审计长刘家义2015年5月28日向十二届全国人大常委会第15次会议作的《2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，2013年6月底以来，政府性债务2014年底比2013年6月底增幅较大。2014年末中国地方政府债务余额达到15.4万亿元，比2013年6月净增4.5万亿元，增幅超过40%，是当年地方一般公共预算收入的1.2倍。①地方政府债务的规模和惊人的增长速度引发了对于地方融资平台可能造成的各类风险的担忧。 此前不久，在金融危机的过程中，美国地方政府预算和债务也发生了比较普遍的危机，这一危机与美国联邦政府的预算危机有联系，也有自身特点。美国的州和地方政府债务危机和监管对中国地方政府债务管理的借鉴作用是本文关注的重点。美国地方政府的债务问题，为中国解决地方债问题提供了正反两方面的借鉴。一方面，中国可以借鉴美国比较完善的发债、监管和破产体系，建立公开、透明的地方债务体系。另一方面，借鉴美国州和地方政府债务危机的负面经验，建立正确的激励机制，预防地方政府由于更广泛的制度原因造成的债务风险。 美国州和地方政府及其运作机制与债务 美国是一个联邦制大国，有近90000个州和地方政府，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层级。在移居美洲大陆的初期，移民们以契约的形式自己组织起来，处理社区的日常事务。政府是自下而上建立起来的。历史上，美国各级政府之间不存在等级隶属关系，各级政府的权威来自自身。这体现了国家作为一个整体的总体原则和各级地方自治的原则。总体原则和自治原则并存即联邦主义。随着工业化和大公司的兴起，“地方政府由州创立”的原则被有条件地接受。地方政府在法律上和财政上的独立性受到州政府一定程度的限制。 美国地方政府是根据50个州不同的法律建立的。在州政府以下，通常有两级行政级别：县(counties)和都市(municipalities)。都市又可以分为市(city)、镇(town)、区(borough)和村(village)。此外，很多地方存在为特定目的设立的区，例如学区。 美国州和地方政府的职能包括执法、教育和经济发展三方面。联邦政府主要提供国防、外交、社会保障等公共物品，而州和地方政府主要提供教育、治安等公共物品。2012年美国州和地方政府收入为3.0万亿美元，州和地方政府收入的主要来源是税收。州政府主要依靠销售税和个人所得税收入，地方政府则主要依靠不动产税收入。此外，联邦对州和地方政府的资助是州和地方政府收入的重要组成部分。2012年州和地方政府支出为3.2万亿美元，教育和公共福利各占总支出的27.6%和15.4%。② 美国的州和地方政府债务是政府及其所有独立机构名下的短期和长期有息债务。根据美国人口普查局的数据，2012年与2007年相比，美国州和地方政府债务增长约20%，从2007年的2.4万亿美元增长到2012年的2.9万亿美元。③据估算，2014年美国州和地方政府债务为3.1万亿美元，其中州债为1.2万亿美元，地方债为1.9万亿美元。④
美国州和地方政府债务主要用于经济发展项目、公立大学、自然资源保护等支出。在表2所列的8个有代表性的州中，伊利诺伊、肯塔基、印第安纳和加利福尼亚的州政府债务占总产值的比重都较高；肯塔基、加利福尼亚和田纳西的地方政府债务占总产值的比重较高。如果把退休金隐性债务包括进来，肯塔基、伊利诺伊和加利福尼亚的总债务比重较高。 美国州以下地方政府的债务分布很不均匀。2012年美国50个州中人均地方政府债务最高的10个州如表3所示。 为了观察代表性地区的政府债务的时间序列变化，我们列出了纽约市政府债务自2007年以来的变化，这些变化有某种代表性。纽约市政府债务总额自2007年以来一直在增加。债务成本在2008年大幅度增加，之后有所下降，2012年以后又增加。债务成本占政府财政总收入的比重在2008年大幅度上升，此后下降，近年又有所上升。
地方基础设施建设需要长期融资。各国地方政府信贷市场采取两种形式：一是银行贷款，这是西欧国家市政信用融资的主要形式；二是资本市场融资，美国地方政府主要利用这种形式融资。 地方政府债务市场的收益提供了一条融资渠道。这可以加强财政透明度，促进金融市场深化。其成本是增加了债务违约的风险。这里存在委托—代理问题：1)如果预期会有上级政府救助，作为代理人的地方政府有动机不偿还债务。地方政府有搭便车的动机。2)作为代理人的地方政府有激励不向贷方披露自己的信息，导致逆向选择。3)银行可能滥用国家的信任，向不符合标准的地方政府放款。 (一)市政债券 市政债券是市或其他地方政府发行的债券，通常是为市政基础设施建设融资。市政债券的收益率通常较低，但其持有者的利息收入可以免除联邦、州和地方所得税。市政债券分为共同责任债券与收益债券。共同责任债券是由发行者全部信誉支持的债券，通常由地方政府的全部税收支持。由于有全部税收的支持，共同责任债券通常被认为是市政债券中风险最小的。指定收益债券是由融资项目所产生的收益(例如项目的收费)为担保的债券。收益债券的风险也相对较小。市政债券通常由投行或商业银行帮助政府发行。2011年，全美市政债券发行量(存量)为3.7万亿美元，占美国GDP的20%以上。⑤市政债券的发行受多部法规监管，参与监管的机构包括美国证券交易委员会(SEC)和市场运营者、行业协会及中介机构等。市政债券的持有人包括个人和各种基金或理财机构。 (二)地方政府信用评估 严格的信用评估是地方政府进入资本市场的先决条件。信用评估要求公开披露经过独立审计的公共财政账户。美国《债券交易法》设立了证券交易委员会，该法的反欺诈条款适用于所有债券，包括地方政府债券。⑥美国证券法规的基本原则如下。 ——信息披露。发行机构必须把所销售证券的风险告知投资者，由投资者承担投资风险。 ——诚实交易。销售和交易证券的个人和公司，必须公平和诚实地对待所有投资人。 ——从事市政债券交易的经纪人和交易商，必须遵守证券交易委员会和市政证券规则制定委员会制定的规则。 主要国际评级机构都以主权国家的信用评级作为地方政府信用评级的上限。一国的宏观经济状况和风险状况对地方政府筹集资金的能力形成约束。一国的主权债务一般不可能先于地方政府债务出现违约。由于竞争比较充分，美国地方政府的融资成本与地方政府的信誉级别直接相关。评级AAA的美国地方政府共同责任债券的借贷成本最低，每降一级借贷成本就会提高。市政债券的风险一般低于公司债券。主要评级机构对美国州和地方政府债务的评估包括以下内容。⑦ 治理—管理结构和政策。美国各州法律给予地方预算管理和税收政策以一定的灵活性(涉及对地方政府税收的规定，对地方政府债务发行上限、发行种类、期限的规定)。评级机构需要考虑地方政府本身的预算和债务政策、预算调整程序、预测收支的方法、长期投资政策，以及历史上地方政府在处理这些问题时的错误。 地方政府的资源基础。地方政府所得税和其他税收基础所产生的地方政府收入的规模、稳定性和增长潜力，当地人口增长趋势、年龄结构、原住民和移民结构、人口的受教育程度和贫困程度，个人收入和就业趋势、结构和多样性，都是衡量政府资源的关键变量。 债务与其他责任。直接债务包括共同责任市政债券、银行贷款和其他直接债务，不包括收益债券。评级机构要计算人均债务，并与其他地方政府比较。间接债务主要包括政府雇员退休金和其他退休福利。 财政运行情况和流动性。地方政府短期财政债务稳定的影响因素，包括财政收支的平衡、收入的多样性、强制性支出的比重、应付突发事件的储备金、资金的流动性、可以用于支付的现金流的情况等。 在金融危机中，一些评级机构降低了评级标准，但对风险并没有做出及时的估价。 (三)地方政府的债务监督体系 为控制违约风险，美国建立了地方政府债务监管体系。⑧ 事前监管。美国各级立法机构通过立法对地方政府的借贷活动做出规定：1)借贷只能用于长期公共资产投资，一般不能用于政府的日常支出；2)对借贷的关键变量事先做出限制，包括财政赤字、偿债比率、担保上限等；3)要求地方政府做出中期财政预算，例如3-5年的预算，使地方财政沿可持续的路径前进；4)要求预算过程公开透明，对财政账目进行公开的审计，定期发布财政债务信息。 破产机制。破产机制是债务违约发生后的解决程序。破产机制的设计需要考虑公共机构破产与私人机构破产的不同，既要保护债权人的利益，又要注意维持政府提供的基本公共服务。破产机制的设计还要考虑破产采用法律方法还是行政方法。 (四)对隐性和或有负债估算方法的改革 美国地方政府公布的预算赤字没有包括一些重要的政府负债，这是地方政府债务的一个重要隐患。例如，政府工作人员的养老金。从本质上说，政府工作人员向政府提供了贷款。他们未来的养老金津贴代表政府应负的责任，与政府债务没有什么不同。这一隐含的负债几乎与正式的政府债务的规模一样大。 对地方政府退休金债务的争论主要集中在计算方法上。批评者认为，现存的计算方法低估了政府对雇员的承诺与用来还债的储备金的缺口。美国政府会计标准委员会最近提出退休基金修改计算方法的建议。建议提出的一项改革是计算负债额时使用的利率。目前通常使用8%的通用长期利率。建议提出要求计算现有资金、预期收益和缴纳的贡献能够还债的时期，在这个时期内可以使用自己的利率。超过这一时期，州和地方政府必须使用市政债券的利率，这一利率目前仅为3%。这种改变将使退休金债务的缺口从24%扩大到43%。⑨ 政府负债特别难以衡量的一种形式是或有负债——由于某个特定事件的发生而引起的负债。例如，政府为许多形式的私人信贷提供担保，诸如学生贷款、中低收入家庭住房抵押贷款等。如果债务人拖欠，政府就要代为偿还。当政府提供这种担保时，它就承担了视债务人拖欠与否而定的负债。这种不确定的负债并没有反映在目前的预算赤字中。 特殊目的机构(special-purpose vehicles，SPVs)是为有限的、特殊的目的建立的机构(例如某种有限公司或有限合伙机构)，通常用于规避金融风险，也常用于隐藏债务、隐藏所有权，或模糊公司之间的关系。美国地方政府为进行基础设施投资而组建的用于公共投资项目的特殊目的机构，类似中国地方政府的债务平台。这些机构在基础设施投资上发挥了作用，同时也存在债务风险。美国主要通过会计制度的完善来规避这方面的风险。这方面的制度主要是美国财务会计标准委员会(FASB)公布的会计规则(FIN46R)，主要涉及经济实体之间的资产和负债关系。主要受益者必须在其报表中报告所控制的机构的财务情况。 美国州和地方政府债务危机的教训和深层次原因 在短期，美国州和地方政府债务增加的部分原因是2007-2009年的经济衰退。此次衰退造成50年来美国州和地方政府收入最大的下降。但是债务增加的主要原因在于，繁荣时期州和地方政府支出的急剧增加。支出的增加是由于政治家在现行政治体制下追求选民的支持而采取的不负责任行为，是政治家为追求选票而不愿削减支出的结果。⑩支出的增加造成州政府在衰退时期的普遍增税。在经济衰退的2009年，29个州增税。(11)加利福尼亚州把个人所得税最高税率提高到10.55%，并将销售税税率提高了0.5个百分点。这使加州成为全美国唯一的所得税和销售税税率双双达到两位数的州。增税往往集中在少数高收入人群，迫使这些人逃离该地区，从而损害该地区的税收来源，形成恶性循环。在税收难以补偿支出的情况下，地方政府必须发债。(12)2008年金融危机后，州和地方政府特种消费税(例如汽油、烟酒)大幅度增加，从2007年的1399亿美元，增加到2012年的1617亿美元，增长了15.6%。(13) 在短期，经济周期是美国州和地方政府债务危机的主要原因。比较2007年和2012年的地方政府财务情况，发现美国州和地方政府债务增加5337亿美元，现金和政府持有的证券减少890亿美元。(14)国会预算办公室(CBO)2011年预测2012年约1/3的赤字是由经济衰退造成的。(15) 在长期，美国州和地方政府债务危机的主要原因在于政府雇员的高工资、医疗保险和福利支出。州、县和市预算赤字的80%是雇员成本，州和地方政府雇员的平均工资高于私人企业雇员的工资45%。美国州和地方政府的另一项巨额支出是雇员的退休福利。州和地方政府公开承认对其雇员退休金系统，有1万亿美元没有资金来源的负债。(16)一些研究者按私人企业的退休计划的估算方法估算，州和地方政府的总负债在3万亿美元显性债务之外，还要加上约3万亿美元没有资金来源的退休金隐性债务和1万亿美元与退休联系的医疗福利。(17)在私人部门，企业退休金制度已经进行了很多改革，但是政府雇员的退休金制度的改革进展缓慢。美国劳工部劳工统计局估算，2010年12月美国州和地方政府雇员的福利高于私有部门69%。美国联邦、州和地方政府的社保支出近30年来大幅上涨，从1990年的2478亿美元增加到2009年的6853亿美元。(18)根据预测，如果完全实施奥巴马总统推动的平价医疗法(ACA)，2011-2020年医疗补助支出每年将增长8.1%，如果撤销ACA，医疗补助支出每年将增长6.6%。即使是6.6%的增长也高于历史增长率。(19)总起来看，退休金和与退休金联系的医疗保险支出的影响是美国地方政府长期债务的主要原因，社保支出的影响相对较小。 从影响程度上看，在长期，美国政府强制性支出(医疗保障和医疗辅助)占GDP的比重预计在未来会显著上升，其他支出的比重相对稳定。这是由于：1)人口结构的变动，即工作人数相对于享受福利者的人数由1960年的5.1，下降到2010年的3.0。2)人均成本的上升，这涉及医疗服务和药品器材成本的上升。把这两种因素都考虑进去，美国国会预算办公室估计医疗保障和医疗辅助占GDP的比重将由2009年的5.3%，上升到2035年的10.0%和2082年的19.0%。(20)与医疗福利成本的上升相比较，社会保障费用的比重在长期比较稳定。(21)因此，经济学家克鲁格曼指出，美国的长期财政问题可以概括为“健保、健保、健保、收入”，也就是说，七成在于健保，三成在于增加政府收入。(22)在短期，随着美国经济走出衰退，美国州政府税收情况将有所改善。短期情况的改善有可能掩盖长期存在的问题。 债务问题说到底是政治问题。朱迪斯指出，美国正从一个防止权力过度集中的民主政体，演变成一个权力过于分散而无法做出重要决定的否决政体。(23)美国地方政府的过度花费和福利制度的问题，是政治问题，它们的解决超出了债券发行和监管机制的控制范围，需要从政治制度上着手。美国州和地方政府债务的教训为中国地方政府债务制度的建设提供了借鉴。经济繁荣时期政府过多的支出和长期不切实际的福利制度都是中国需要避免的。 美国地方政府的破产机制和联邦政府的救助 破产机制是处置无偿付能力的地方政府的一种监管机制，也是在地方政府失去偿付能力后对有关各方(包括地方政府本身)利益的一种保护。目前美国的破产法允许市和市以下地方政府宣布破产。州以下地方政府受破产机制的保护，州政府不受破产机制的保护。 2009年美国有10个地方政府寻求破产保护，2010年减少到5个。有人预测美国有100个地方政府面临破产。1980年以来，有45个市、镇、村和县申请了破产。大萧条以来没有出现过州违约的案例。近期申请破产保护的地方政府有：宾夕法尼亚州哈里斯堡市、加利福尼亚州瓦里奥市、爱达荷州包伊斯县、加利福尼亚州斯托克顿市和密歇根州的底特律市等。 破产处置过程存在双重调整：1)债务人的财政调整，使借款与偿还能力一致；2)债权人与债务人就债务重组义务和潜在减免协商。地方政府破产与私人机构破产的本质区别在于：私人机构破产时所有资产都可能被扣押；政府提供的服务的公共产品性质决定债权人对地方政府资产的扣押权受到一定限制。因此，政府破产通常采取重组的方式，而不是清算的方式。在债务重组的过程中，需要保证地方政府能够继续提供必需的公共服务。 地方政府违约的解决通常有司法和行政两个途径。司法途径，重组程序的主要决定由法院作出，可以排除政治干扰。行政途径允许上级政府直接控制地方政府，临时接管地方政府的财务管理。美国采取司法和行政两种方式解决地方政府违约问题。《破产法》第9章(Chapter 9，Title 11 of the U.S.Code)针对州以下各级政府机构的债务重组，提供了程序化的债务重组方法。 无论是司法程序还是行政程序，破产机制都包括三个中心元素：1)无法偿还程序的触发。由于破产程序可能导致解除债务，地方政府有激励为逃避债务而提出破产要求，破产法为申请破产设置障碍，以遏制地方政府的战略性破产申请。2)债务人调整财政使收支匹配。地方政府财政管理不善是无法偿还债务的原因，因此财政调整是破产的先决条件。3)债务重组。将债务重组为更长期的债务。 联邦政府救助是帮助州和地方政府摆脱债务危机的另一种形式。由于州政府不能使用破产机制，联邦救助对州政府的意义更大。但在美国历史上，联邦政府对州政府的救助十分罕见。州政府摆脱债务危机一般需要通过自身的财政改革增收减支而实现。联邦政府对地方政府无条件的援助和默许的担保会增加地方政府的道德风险，鼓励地方政府不负责任的借款和贷款方轻率的放款。由于联邦政府可信的不进行整体救助的承诺，州政府不能指望联邦政府的整体救助。作为一个接近主权国家的政府，州政府应当通过调整自己的税收和支出来解决预算赤字和债务问题。历史上，从联邦到州政府通常都明确拒绝为下一级政府提供紧急援助。除1997年的华盛顿特区的危机外，在一系列财政危机中，联邦政府都未将紧急援助纳入备选方案，任地方政府“自生自灭”。 尽管不提供整体的救助，联邦政府可能会对州和地方政府提供部分救助。联邦救助往往以不减少州和地方政府支出为目的，要求州和地方政府的主要支出保持在危机前的水平。宏观经济政策也是联邦政府对地方政府的一种救助方式。在2007-2009年经济危机中，美国联邦政府通过各种形式对地方政府进行了救助。2009年美国复苏与再投资法案(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)提供了1350亿美元紧急资金，帮助各州避免出现大幅度削减公共服务的情况。 美国州和地方政府债务危机对中国的借鉴意义 近年来，中国地方政府债务激增，债务风险问题引起关注。自从1994年分税制改革以来，地方政府财力与其承担的城市建设、公益项目建设与经营义务呈现明显的不对等性。按照规定，地方政府不能自行发行债券。为筹集资金，地方政府把地方融资平台作为规避地方发债限制的一种方式，融资平台以城市建设投资公司、城市建设开发公司、资产经营公司、高新技术产业开发公司、土地储备中心等多种形式出现，成为地方政府为公益性项目以及基础设施建设等其他城市开发建设项目进行融资的重要方式。地方政府投融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。投融资平台主要具有四个特征：政府掌控；主要业务为投融资以及公共项目的开发经营；融资行为的偿债责任或担保全部或部分由地方政府财政承担；融得资金主要投向基础设施建设等市政项目。平台资金主要流向基础设施建设以及公共项目的投资运行。这类项目多具有资金需求量大、使用周期长、公共产品属性强、盈利能力较弱等特点。目前地方投融资平台融资方式主要有四种，第一种为银行贷款，这是目前融资平台公司最主要的融资方式。第二种为债券融资，包括政府债券和城投债两类。这种融资方式一般对平台本身的要求更高，操作也更规范。第三种为信托筹资，在目前中央监管越来越严厉的背景下，更多城投公司开始悄悄将融资渠道向信托转移。最后一种为股权融资方式，主要针对已经上市的平台公司。在中国地方政府债务问题的背后，是企业、地方政府、中央政府、银行之间形成的“预算软约束网络”。在地方政府与企业、地方政府与银行、中央政府与地方政府这三对关系之间，都存在着“前者干预后者，后者为前者服务，前者为后者提供隐性担保”的逻辑。这种隐性担保，直接造成了债务责任模糊不清的问题。这种情况下，地方债务同时失去了责任约束与产权约束，中央政府成为最后的兜底人，从而产生债务危机风险。为了减少风险，除中央政府要建立对省级政府债务风险的预警体系之外，更重要的是省级政府要建立对下级政府的预警体系和责任追究制度，要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度，对将要出现较大风险的下级地方政府及时进行干预，撤换导致较大财政风险的下级政府官员。这种模式是财政单一制国家在保证公共服务连续性(地方政府不破产)的前提下建立硬预算约束的有效办法。 面对地方投融资平台日益加剧的风险，财政部、银监会等机构陆续推出了多项政策对各地方融资平台进行整顿清理。2015年开始实施的预算法对地方政府债务管理做出明确规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。对举借债务的用途规定，债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。新预算法规定政府全部收支纳入预算。经人大批准的预算，非经法律程序，不得调整。部门预算、决算及报表在批准后20日内向社会公开。要求预算按支出功能、经济分类编制。(24)新的预算法明确要求地方政府公布资产负债表，这比以前的“要求编制资产负债表”又进一步，对于如何界定全口径的地方债务，如何界定地方政府资产负债表中应包括的资产、负债和国有企业的范围，如何处理隐性和或有负债，都有重要的意义。编制和公布资产负债表，是实施资本预算的重要一步。传统的收支预算，不考虑政府资产的变动，在预算不能平衡的情况下，可以通过出售政府资产来虚假平衡预算。资本预算克服了这一问题，当政府出售资产时，收入增加而资产减少，不能解决预算平衡问题。尽管存在争论，美国很多州和地方政府都已引进资本预算来弥补预算管理的漏洞，这些经验值得借鉴。中国的新预算法还明确要求建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。地方政府资产负债表的公布将有助于实质性地提升地方政府的财政透明度、约束地方政府过度举债的冲动，有助于从源头上控制地方政府的债务风险。在监管机构的设置上，要避免碎片化的倾向，尽量把监管职能集中到较少的机构。 美国地方政府的债务问题，为中国解决地方债问题提供了正反两方面的借鉴。美国地方政府的现有制度可以为中国地方债提供一个基本的制度框架，另一方面，这些制度在金融危机中显示的不足之处为中国的制度设计提出了更高的要求。比较中美地方债务管理体制的一个前提是各级政府间财政规则明确。如果各级政府间财力和事责划分不清，就很难处理上级政府的救助责任和地方政府必须承担的违约责任。因此，管理制度的背后是政府间财力与事责的匹配问题。在解决了这一问题之后，需要找到标准化的管理办法和数量化的管理工具，同时注意各地差异。 第一，中美两国地方政府的制度有很大差异，财政联邦制近期在中国较难实行。与选民对地方政府的约束不同，中国地方政府及其主要官员的行为主要受官员政绩衡量标准的激励和约束。因此，现阶段对地方债务的约束也应主要来自上级政府。然而，在可能的条件下，需要适当加强中国地方政府官员对本地人民负责的激励。在给予地方更大的财政独立性的同时，需要相应增加对地方政府的监督，这种监督不仅要来自上一级政府，也需要适当加强当地人民(通过人大和媒体)的参与和监督。各级政府需要建立公开透明的预算制度。 第二，美国地方政府发行债券的具体做法有很多地方可以借鉴。中国应当建立地方政府公开透明的发债机制，允许符合资质的地方政府自行发债，用公开、透明的方式筹集资金、花费资金，从根本上解决地方政府通过融资平台筹集资金的风险问题。需要制定一套比较详细的债券发行规则，并在数量上规定地方政府发债的上限。可以建立数量指标和比例指标来限制地方政府债务的规模。数量指标包括一定时期政府债务的发行规模和存量规模。比例指标包括共同责任债券与收益债券的比例，共同责任债券占政府收入、税收、居民收入和总产值的比例，等等。 第三，美国地方政府债券发行的监管体系，有很多地方可以借鉴。在允许地方政府公开发债的同时，必须建立严格的监管体系，预先防范地方政府的债务风险。要通过立法手段，规范债务发行程序，建立信用评级体系、债务监管体系，对借贷的用途、债务的计算做出严格的规定，并认真执行。在设计中国地方债务发行体系时，要充分考虑中国地方官员的激励机制，以及地方政府与发行机构的行为方式，把债务风险管理纳入对官员的评价体系。共同责任债券占政府收入、税收、居民收入和总产值的比例也可以作为衡量债务风险的指标。 第四，美国的破产体系和救助体系值得借鉴。建立规范的地方政府债务破产体系，允许符合条件的地方政府申请破产保护，这是保护各方利益、保证地方债市场正常运行的必要环节。同时，为了确保地方政府资金使用的效率，为了形成地方政府正确的预期和激励机制，中央政府应尽可能减少对地方政府的财政救助。通过立法手段，建立相对透明的破产和救助机制，规范各级政府之间的承诺关系。过去30年中国的改革，尽管保持了财政单一制，但中央—地方适当划分财权、事权的原则已经在实施，财政管理体制已经包含了一些财政联邦制的因素，地方政府在获得较多经济活动自主权的同时，也负担了更多的财政责任。在融入财政联邦制因素的财政单一制的基础上，进一步划分中央—地方的权利和责任，建立破产保护和救助机制，初步具备一定的法理基础。 对以上内容做一个总结，表5列出了需要建立的制度和指标体系。
总之，如何界定全口径的地方债务，如何界定地方政府资产负债表中应包括的资产、负债和国有企业的范围，如何处理隐性和或有负债，如何设计预警体制和责任追究制度，如何完善地方债评级体系，如何提高地方债市场的流动性，如何进行中长期的债务可持续性预测等等，都是具有挑战性的问题。解决这些问题，可以借鉴美国和其他国家的有关经验。 感谢匿名审稿人，世界银行刘琍琍博士，财政部财政科学研究所吕旺石研究员、陈穗红教授，北京大学国家发展研究院黄益平、卢锋教授提供的有价值的意见。文责自负。 ①“中国审计署：地方债增速下降”，新华网，2015年6月30日，http://www.audit.gov.cn/n4/n23/c67744/content.html；周俊生：“地方债管理要落实‘疏堵结合’方针”，2015年12月21日，http://www.audit.gov.cn/n4/n23/c79478/content.html。 ②U.S.Census,"State Government Finance Summary",issued Jan 2014,downloaded on April 24,2014 at http://www2.censues.gov/govs/state/09statesummaryreport.pdf. ③美国人口普查局在尾数为“2”和“7”的年份公布政府普查资料。其他年份的统计基于抽样调查。除普查年外，其他年份指财政年度。U.S.Census,"State Government Finance Summary",issued Jan.2014,downloaded on April 24,2014 at http://www2.censues.gov/govs/state/09statesummaryreport.pdf. ④Chantrill,Christopher,"U.S.Government Debt",Retrieved January 2015 at http://www.usgovernmentdebt.us. ⑤Kirchhoff,Herb,"Muni Bond Market Size,Zacks",Retrieved January 2015 at http://finance.zacks.com/muni-bond-market-size-7410.html. ⑥U.S.Securities and Exchange Commission,"The Laws That Govern the Security Industry",Retrieved January 2015 at http://www.sec.gov/about/laws.shtml. ⑦Moody's Investors Service State Debt Medians Report 2012. ⑧刘琍琍：《地方政府债务融资风险管理：国际经验》，经济科学出版社，2011年。 ⑨Moody's Investors Service State Debt Medians Report 2012. ⑩Barro,R.J.,"On the Determination of the Public Debt",Journal of Political Economy,87,pp.940-971,1979；Song,Z.,Storesletten,K.and Zilibotti,F.,"Rotten Parents and Disciplined Children:A Politico-economic Theory of Public Expenditure and Debt",IEW-Working Papers iewwp 325,2007；Gersbach,Hans,"Voting Twice:A New Approach to the Limitation of Government Debt Accumulation",June 17,2009,Retrieved January 11,2015 at http://www.voxeu.org/article/voting-twice-new-approach-limitation-government-debt-accumulation. (11)National Association of State Budget Officers,Fiscal Survey of the States,Dec.2009. (12)Task Force,"Report of the State Budget Crisis",July 17,2012. (13)Barnett,Jeffrey,etc.,"2012 Census of Governments:Finance State and Local Government Summary Report",Dec.17,2014. (14)Barnett,Jeffrey,etc.,"2012 Census of Governments:Finance State and Local Government Summary Report",Dec.17,2014. (15)CBO,"Letter to Congressman Van Hollen",October 4,2011. (16)Edwards Chris,"Employee Compensation in State and Local Governments",Cato Tax and Budget Bulletin,p.10,Jan.2010. (17)Ferrara,Peter,"America's Ticking Bankruptcy Bomb,Broadside Books,p.3,p.14,2011; Novy-Marx,Robert,and Joshua D.Rauh,"The Liabilities and Risks of State-Sponsored Pension Plans",Journal of Economic Perspectives,25(4),2009,pp.19 1-210. (18)未剔除价格变动影响。U.S.Census,Statistical Abstract 2012; Wikipedia,"Social Security",http://en.wikipedia.org/wiki/Social_Security_%28United_States%29. (19)Task Force,"Report of the State Budget Crisis",July 17,2012. (20)CBO,"Letter to Congressman Van Hollen",October 4,2011. (21)Peterson Foundation,"Citizen's Guide 2010:Figure 10 Page 16",April 2010,Peter G.Peterson Foundation[website],Retrieved February 5,2011. (22)Krugman,Paul,"The Unwisdom of Elites",The New York Times,May 8,2011. (23)John B.Judis,The Paradox of American Democracy:Elites,Special Interests,and the Betrayal of the Public Trust,Routledge Chapman & Hall,2000. (24)人大常委会：“全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定”，2014年9月1日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-09/01/content_1877061.htm。
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