用“社会学之眼”看教育政策，本文主要内容关键词为：社会学论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40－058 文献标识码：A 文章编号：1004－633X（2009）12－0016－04
从方法论的角度看，教育政策有多种分析视角。最常用的视角是沿着“问题界定—政策决策—政策制定—政策实施—政策评估”的路径进行的惯常性的政策研究模式。由于这种研究范式带有实践、实用的取向，是一种技术主义的研究路径，方法论上的实证主义思路，我们称之为理性主义的政策研究。理性主义的政策研究是一种重要的研究范式，但绝不是唯一的研究范式。并且偏执于理性主义的研究范式，就不容易发现教育政策的复杂性、丰富性和内在冲突性，从而不利于完整全面地理解教育政策。因为“理性模型将政策过程划分为两个互不相通的阶段：政策制定和政策执行。这种模型假定，给定一系列完美的条件，政策就能产生所需要的结果。但是根据人类社会的多元性和组织的复杂性，这个假定天生就有缺陷。因为处于社会环境中的政策可能被忽视、抵制、抗议或变通，政策不是基于理性制定出来的，而是逐步‘摸着石头过河’的”[1]。
教育政策是在社会环境中运行的，政策不但受社会的影响，也形成着特殊的社会环境。社会由不同的群体组成，因而是繁杂的、散乱的、差异的、多样的。如果说社会有不变的东西，那就是冲突。社会的冲突体现为权力的冲突和利益的冲突。教育政策通过对社会中各种教育利益进行选择与整合，实现对有限教育资源的合理分配，这里的利益分配过程实质上是利益相关者运用权力展开冲突、斗争、妥协和整合的过程。社会学关注冲突，教育政策孕育着冲突；社会学分析利益，教育政策分配利益；社会学研究权力，教育政策运用权力。由此，教育政策与社会学有着天然的契合关系。正是社会学与教育政策的这种契合关系，使得用“社会学之眼”观察教育政策、透视教育政策成为可能和必须。社会学对教育政策的研究是通过解释、批判和关怀的独特方式进行的，这不但是对理性主义研究范式的补充，也让我们发现了理性主义研究范式所没有发现的内容。
一、解释：发现“政策制定”的“无形之手”
社会学是价值中立的，尽管这种中立受到多方的诘难，但对比公开宣布自己价值判断的政策学和政治学而言，社会学无时无刻提醒自己的价值中立，研究者也总是千方百计地保持自身的价值中立、证明自己的价值无涉。“奉行事实判断，摒弃价值判断可以说是教育社会学研究的一条基本原则。”[2]这样，用“社会学之眼”看政策学，就必然是一种“用价值中立的立场来分析有价值预设的教育政策”的分析范式。由此，社会学对教育政策的利益分析是解释而不是解读，是事实分析而不是价值推演。社会学将教育政策的制定和实施看成既定的社会事实，将政策的利益相关者看成是客观的研究对象，甚至将政策的价值预设和价值追求也看成是客观的存在。社会学要做的是解释、发现和揭示。解释政策是如何可能的，揭示政策文本背后的逻辑，探寻被政策现象掩盖的无形之手，也就是要发现政策背后无形而又有力的利益链条和利益逻辑。
在社会学看来，政策有两种逻辑，一种是表层逻辑，一种是深层逻辑。表层逻辑位于政策的台前，是政策公开宣告的，是文本清晰昭示的，是官方所竭力颂扬和推崇的。深层逻辑潜藏于政策的幕后，是政策制定者心照不宣的，是政策受益者刻意打造的，也是社会沉默的大多数所无法洞悉的。表层逻辑运用政策学的理性主义研究范式，沿着现状分析、确定政策选项、对政策选项进行评估、做出决策、对政策实施的规划、政策效果的评价等模式化的流程进行；深层逻辑运用社会学“历史—解释”的分析方法，阐释政策制定的复杂性，阐明政策的整体性，关注政策制定过程中统治、权力、规则和政治象征等复杂问题，并将学校和学校外部环境中出现的问题与整个社会利益合法化过程中出现的问题联系起来。贯穿于教育政策两种逻辑的主线是利益，有时这两个逻辑是统一的，有时这两个逻辑是冲突的，当两者产生冲突的时候，推进政策运行的动力是深层逻辑而不是浅层逻辑。“为穷人说话、替富人办事”之类的教育政策就是政策的深层逻辑对表层逻辑僭越的运行结果。
多年来，“再穷不能穷教育、再苦不能苦孩子”，这样的价值追求在我国的教育政策中以不同的方式得到过“无数”次的表达。从“教育优先发展”到“教育均衡发展”再到“穷人的教育学”，相关的教育政策不断出台，配套的教育法律、法规相继问世。但教育投入依然不足，农村教育依然贫穷，西部教育依然落后，以至于今天我们依然没有改变“富人的教育学”的状况。综观教育政策感人的文本陈述，评析官员们掷地有声的教育承诺，我们得出结论：政策没有问题，执行有了问题。于是“好经被歪嘴和尚念坏了”成了公认的解释理由。这是典型的理性主义的政策研究范式，理性主义研究范式推崇线性的因果分析，讲求简单的归纳演绎，注重形式的文本分析。而教育政策的本质存在于多中心的相互关系和相互作用之中，这表现为教育政策的参与者与实施者是多样的、复杂的、差异的，这也可以称之为政策的社会特质。具有这样一种特质的教育政策用理性主义的研究范式是无法进行的。
社会学的解释旨趣使得其有志于对教育政策的理解、解释、分析和反思。只有在解释与理解中，才能让政策知识与权力媾和所形成的潜在规则显性化、公开化。因此，社会学首先要对教育政策之所谓的“好经”进行研究，诸如这些政策是“好经”吗、是谁的“好经”、“好经”好在哪里等。这或许可以称为教育政策社会学的宏观研究，这里的宏观研究不是宏大研究。宏大研究进行的是概念的演绎、理论的推演。社会学的宏观研究依然遵循“从细微处见精神”的原则，考察事实、观察经验、体验情境。这就必须对政策的制定主体进行考察、分析和深挖。社会学要用犀利的眼睛体察政策制定者活动的“台前幕后”，分析政策制定的社会背景、历史文化和时代气息，洞悉政策利害相关者之利益的多寡、权力的强弱和斗争的胜负。只有这样，才能发现政策是谁的政策，政策体现了谁的利益以及政策的表层逻辑和深层逻辑的差距在哪里。唯有此，才能超越教育政策的文本世界而发现政策的意义世界和假想世界。当研究者走入教育政策制定者的象牙塔世界，展示出社会精英的强势话语和强权地位，揭示出利益保护者的缺席状态后，我们无论如何也得不出“政策”是“好经”的结论。诚然，我们也期望更多的教育社会学研究所揭示的是，政策的出台是利害相关者的广泛参与、社会大众的普遍共识，政策是名副其实的“好经”。如此，政策的表层逻辑就等同于政策的深层逻辑，但这种揭示依然要利用社会学的解释功能。
社会学对教育政策的解释固然重要，但绝不是为解释而解释，解释的目的是发现政策的背后逻辑，探寻政策运行的“无形之手”。在解释中提炼理论、寻求思想、形成观点，应当成为教育政策社会学的生命力所在。正是在这种社会学的解释中，韦伯发现了利益群体之间的竞争是决定政策效应的关键因素；曼海姆关于政治思想变革与社会结构演化的经典研究，则为研究教育政策变迁和社会结构的关系提供了理论根基。
二、批判：诘问“政策运行”的“惯习与误识”
如果说社会学研究的“解释”回答的是政策之“经”的好坏，那么社会学研究的“批判”应该是对教育政策之“经”“念得如何”的判断。不但“好经”可以被“念歪”，“坏经”则更容易被“念坏”。理性主义的教育政策研究风格在于建设与合作，研究者与政策执行者、制定者和决策者休戚与共、相依相伴，立足于政策的修修补补、拾遗补缺，甚至是歌功颂德，由此理性主义的政策研究大行其道，甚至旗开得胜。社会学视野下教育政策的研究风格和气质在于社会批判，研究者高举反省、批判的大旗，用质疑的语气、犀利的眼光和颠覆的勇气展开对政策的广泛批判。“研究者对社会现实所持有的深刻的质疑与批判的立场，往往使研究者与上层的决策者或社会现实持一种不合作态度，从而使自己的研究难以付诸实践。”[3]然而，在笔者看来，这恰是社会学对教育政策研究的可贵之处。如果说社会学研究的“解释”求证的是政策制定的“无形之手”，那么社会学研究的“批判”则针对的是政策运行的“惯习与误识”。
每项教育政策的出台在本质上都创造出一个特殊的政策场域。在这个场域中，充满了行动、斗争、冲突和博弈。在博弈中，国家法定的教育政策之含义常常在不同的行动者（如地方教育机构、家长和学校）中发生偏离，因而也常常导致与政策制定者意图相悖的社会行为。因此，教育政策过程实际上是不同行动者与社会结构之间“冲突”的过程，运用社会学理论，分析教育政策过程中的相关主体行为的社会互动，进而揭示教育政策对社会公平的影响、批判政策运行的“潜规则”，是社会学之于教育政策研究的旨趣所在。
教育政策运行的过程同时也是不断型塑政策执行者行为惯习的过程。政策“场域中的每一个社会行动者都是资本的承载者，他们基于自身拥有的资本和在场域中的位置，养成一种积极行事的倾向，竭力维护或者颠覆现有的资本分配格局”[4]。因此，教育政策的运行和实施不仅仅是执行者被动执行的理性行为，而且是充满博弈的社会行为。这表现为学校、地方教育权力机构、教师、学生和家长等社会群体既要在形式上服从教育政策，但又常常根据各自的社会立场“改造”教育政策，这些社会群体在教育政策过程中的“能动与限制”、“反抗与服从”形成了特有的惯习和逻辑。“惯习成了某个场域……固有的必然属性体现在身体上的产物。”[4]对于政策的每一个利害相关者而言，“我们在受制约中创造了一个制约我们的世界”[5]。正是特有的惯习和场域的相互作用，锻造了教育政策的运行结果和现实结构。而主导这一政策运行游戏规则的往往是社会权力的强势者、社会利益的受益者。正是他们的操弄、干涉和控制，锻造了政策的“铁三角”，政策的铁三角将强者牢牢地定格于政策空间的中心地带，弱者则只能进入政策的边缘领域。例如，政府三令五申、明令取缔的重点学校政策之所以愈演愈烈，就在于这一政策是某些“富人”受益的政策、是少数特权者操纵的政策，所谓“重点学校受益、少数官员得利、富人家庭受益”，正是靠这些特定的利益群体之间的合作锻造的政策“铁三角”，形成了对重点学校政策的把持和操纵，形成了“择校合理”的政策“场域”，产生了“无钱免谈”的政策“惯习”。由此，教育不公平、教育非均衡则成为这种“场域”与“惯习”作用的结果，揭露和批判这种“惯习”和“场域”是教育政策社会学的使命和责任。
政策运行之结果中“不合理”的教育现状之所以能“合理”地存在，还在于社会的强势群体运用“符号权力”创造的“误识”发挥了重要作用。“符号权力是通过言语构建给定事物的能力；是使人们视而可见和闻而可信的权力；是确定或者改变对于世界的视界，因而确定或改变了对于世界的行动乃至于世界自身的权力；是一种几乎是魔术的权力，借助于特殊的动员手段，它可以使人们获得那种只有通过强力（无论这种强力是身体的还是经济的）才可以获得的东西的等价物。作为上述权力，它只有被认同的时候，也就是说，作为任意性（arbitrary）被误识的时候，才能发生功效。”[6]所谓误识，指社会行动者在符号权力的支配下，把符合某一群体利益的、本质上是任意的某种真理误以为是普遍真理。长期以来，在政策运行中，正是靠所谓的官方理念、观念熏陶、文化渗透，使得少数人操纵了多数人的心智图式、认知方式和思维模式，让“不合理”变成了“合理”，让“不正常”“习以为常”，形成了政策“虚假”的社会共识和社会神化。
由于长期的理念熏陶和观念普及，诸如“人民教育人民办、办好教育为人民”等这样的观念是如此的深入人心，以至于几十年来，农民认为义务教育是他们自己理所当然的事情，集资办教育、缴费上学成为天经地义，“地方办学、分级管理”是如此的合情合理，以至于在“城市的教育就应该比农村的教育好”，“经济发达地区的教育就应该比欠发达地区上先行一步、领先一步”等方面达成了如此广泛的共识。这样，从新中国成立到新世纪之初这段时间内，最贫穷的农民阶层承担了大部分的义务教育经费，而相对富有的城市居民却享受着政府的财政补贴，也自然成为了一件“见怪不怪”的事情。这与其说是农民没有意识到的“无知”，不如说是他们形成了一种惯习；与其说这是一种惯习，毋宁说是形成了一种“误识”。因为政策文化已经把符合某些特殊社会阶层利益的、本质上是可讨论的、允许质疑的知识让民众误以为是普遍真理，并承认了其合法性。接受这些思想，就使得农民心甘情愿地、“温顺”地屈服于一个连自己也未曾意识到的“社会控制”。因此，在这种“认识”或“误识”的支配下，农民和穷人不但共同成为了“农村教育农民办”这种“社会控制”的共谋者，还为这种社会控制的固化添砖加瓦。揭露这种惯习、批判这种权力符号和政策文化、颠覆这种误识，将那些锻造出一系列“不证自明”的误识的政策体系“推上用以揭露不平等的手术台”[7]，这应当成为社会学之于教育政策研究的一种想逃避也逃避不了的责任。
三、关怀：走近“政策空间”的“边缘群体”
仅仅发现、批判政策的“灰色地带”是远远不够的。社会学视角的教育政策研究不为解释而解释、不为批判而批判，而应该将改变不合理的政策结果、推进教育公平作为天然的使命和责任，尽管这种宏大的目标有点“不知天高地厚”的感觉，然而，却是政策社会学真诚而又良好的心愿。如果把“批判”看成是对教育政策的“破”，把“改变”看成是对教育政策的“立”，那么社会学对教育政策的研究应该是“破中有立、立中有破”。教育政策分配着有限的教育资源，不合理的政策剥夺了一部分群体的“应得”，让他们成为政策的弱势群体和边缘群体。关注弱势群体，让他们走出政策的边缘和角落，体现了社会学“破立结合”的研究旨趣和性情倾向。关注弱势群体并不是社会学的专利，面关注弱势群体的独特方法，却使得社会学范式的政策研究比理性主义的政策分析对弱势群体看得更准、走得更近。
如果将教育政策的利害相关者之间相互作用、交往、冲突、合作的场域看成是一个政策空间，那么在这个政策空间内一定存在着“中心群体”和“边缘群体”。“中心群体”是政策关照的中心，是政策的目的和政策的受益者，也是政策存在的合理性前提。从一定意义上讲，正是政策“中心群体”界定的合理、合法，政策才能得到批准、授权和发布。正是将“儿童”界定为《义务教育法》受益的“中心群体”，《义务教育法》才获得了合法性与合理性。正是“教育优先发展”的理念，使得“教育发展”成为公共政策关注的战略重点，一系列的教育政策法规才得以宣告与实施。
理性主义的教育政策分析范式从政策到政策、从文本到文本，看不到政策过程的动态性、立体性和复杂性。在理性主义政策分析者那里，政策空间是平面的、单向度的、清晰的。这样，教育政策空间的“中心群体”在文本中得到了昭示，一目了然、白纸黑字、清清楚楚。于是，“儿童”成为《义务教育法》的“中心群体”；“重点学校”成为一系列“教育均衡发展”政策的“边缘群体”，因为“义务教育阶段禁设重点学校”已经成为政策的明令禁止。而事实上，保护儿童的教育权力至今还是一项未竟的事业；“教育优先发展”至今还停留在“光说不做”的口号阶段；“重点学校”不但没有成为边缘，反而更具有社会影响力和资源积聚力，依然稳居政策空间的中心地带。所谓“中心”变“边缘”，“边缘”成“中心”，这让理性主义的政策分析者不知所措。
用社会学的眼睛看教育政策，使得我们发现了正常的“社会性”，“社会是复杂的，是散裂的”[8]，社会学视野下的政策空间体现为多样性、复杂性、立体性和模糊性。在社会学眼里，至少存在着两类政策空间，与此相关，有两个“中心群体”和两个“边缘群体”。一个是形式的政策空间，一个是实质的政策空间。前者体现在政策的文本中，后者凸显在政策的运行结果中。与此对应，则存有着形式的“中心群体”和形式的“边缘群体”以及实质的“中心群体”和实质的“边缘群体”。如果用象限表示，应该有四种组合。（见下图）
图中的第一种组合：实质的中心群体、形式的边缘群体，这是教育政策的“边缘”变“中心”，也就是说，政策文本和政策取向期望“边缘化”某个群体，但在实际的政策运行中却反而被“中心化”，如当前取消重点学校政策就属于这一类型，原本希望将重点学校边缘化，实际的结果是不但没有成为边缘，反而成为家长和学校更加追逐的对象。第三种组合：形式的中心群体、实质的边缘群体，这是教育政策的“中心”变“边缘”，如与“教育优先发展”有关的教育政策被蜕化为“经济优先发展”的教育政策，“教育说起来重要，做起来次要”之类的教育政策，指的就是这种情况。
第二种组合：实质的中心群体、形式的中心群体，是最理想的教育政策范型，某项教育政策将某一类教育群体列为受益的中心群体，事实上，在政策的运行中，该类群体也成为理所当然的“受益群体”。如新世纪以来各地拖欠教师工资问题的成功解决，体现了对教师劳动的尊重和肯定。第四种组合：实质的边缘群体、形式的边缘群体，同“组合二”一样，是理想的教育政策范型，教育政策目标中的边缘群体事实上成为了政策结果的边缘群体。这两者都是政策目标和政策结果相一致的表现。
在社会学视野下，“组合一”和“组合三”成为不良的教育政策范式，“组合二”和“组合四”成为理想的教育政策范式。社会学用犀利的眼睛、独特的视角、特有的方式发现了教育政策空间中真正的“中心”和“边缘”，如果说理性主义的政策分析远离了政策的“弱势群体”，那么社会学取向的政策分析则正好相反，社会学发现了被掩盖的“边缘群体”。正是由于社会学走近了教育政策的“边缘群体”，关怀着“边缘群体”，社会学实现了教育政策目的的正本清源。
社会学之于教育政策的解释、批判和关怀，三者之间应该是“三而一”、“一而三”的关系。“解释”中有“批判”，“解释”中体现着“关怀”；“批判”必然是在“解释”的基础上进行，“批判”为了“关怀”。解释、批判、关怀，你中有我，我中有你，休戚与共。正是在这种三位一体的“解释、批判和关怀”中，社会学吹开了教育政策层层的迷雾，祛除了教育政策神秘的光环，揭开了教育政策神秘的面纱，让教育政策更加真实、真切。
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