后双重管理体制时代的行业协会商会发展，本文主要内容关键词为：行业协会论文,管理体制论文,商会论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“双重管理”一直是中国社会组织管理体制的核心内容，它指社会组织只有在获得业务主管部门同意的情况下，才能到民政部门登记注册。这一管理体制在强化政府干预、控制社会组织方面发挥了重要作用，但也导致了大量社会组织难以合法登记注册，阻碍了社会组织发展。有鉴于此，深圳市从2006年开始探索实行行业协会商会直接由民政部门登记的管理体制，开创了“一元管理”的先河。其后，北京、温州、广东和福建等多地先后出台政策，规定对行业协会商会等特定类型的社会组织实行直接登记制度，并允许“一业多会”和“一地多会”。2013年3月，《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》提出，2013年12月底前将完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规的修订工作，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度。届时，民政部门将按新制度对社会组织进行监督管理，到2017年要基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，基本形成统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。由此观之，社会组织管理体制即将走向后双重管理体制时代。
双重管理体制的突破无疑将对行业协会商会的发展产生重大影响，除了带来行业协会商会的数量增长外，还将对行业协会商会和相关管理主体提出新要求。从行业协会商会的角度来看，原来的一业一地一会的垄断格局将被打破，类似于市场竞争的格局将在同一行业活动的协会商会中形成，这对行业协会商会自身的发展能力提出了挑战，行业协会商会如何在新环境中获得竞争优势，由此成为亟需探索的问题。从管理者的角度看，行业协会商会数量的增长，活动领域的扩张，都将提出新的管理难题，其中非常重要的两个问题是：第一，如果在同一领域存在着多家行业协会商会，政府如何保证和促进协会商会行业代表功能的发挥？第二，在新成立的行业协会商会不再有业务主管单位、原有的行业协会商会仍然有业务主管单位的情况下，如何实现对行业协会商会的有效监管？
双重管理体制的变革或如期而至，行业协会商会和政府管理部门是否已经做好了迎接这种变革的准备？本文将分别从行业协会商会和政府两个维度，围绕行业协会商会的代表性、行业协会商会的组织能力建设和行业协会商会的监管三个方面，讨论后双重管理体制时代可能出现的新情况以及应对之策。
一、行业协会商会的代表性
代表性①是行业协会商会存在的根本。在我国各地制定的行业协会商会管理条例、办法中，代表职能多被作为行业协会商会的核心职能。然而，在双重管理体制时代，大企业控制、部分企业未能加入行业协会商会等现象均对行业协会商会代表性职能的履行产生了影响。在这一情境中，谁的利益能够被行业协会商会代表成为重要问题，并且，因组织有效规模和“一业一会”制度的双重制约，这一问题在双重管理体制下具有不可消除的特征。双重管理体制的取消与行业协会商会登记制度的变革有助于解决这一问题。但在后双重管理体制时代，行业协会商会代表性的核心问题，将从聚焦于谁的利益能被代表转变为行业利益应该由谁来代表和由此形成的行业协会商会在行业利益上的代表不足问题，以及因“会员逻辑”②强化而形成的对会员利益的过度代表问题。在新旧制度转型的节点上，需要完善新制度与加强行业协会商会建设，避免行业协会商会代表职能出现异化。
1.行业协会商会的代表性在两种体制中面临的问题
在双重管理体制时代，行业协会商会的设立有着较严格的限制，一般都有“一业一会”制度规定。在这种制度环境中，对于潜在会员数较多的行业，一些企业将因有效组织规模的限制而无法加入现有行业协会商会。③“一业一会”制度与行业协会商会有效组织规模的双重制约将形成行业协会商会的以下代表性问题。
首先，对于企业数目较多的行业，部分企业因行业协会商会的有效组织规模的限制而无法加入现有行业协会商会，这样，行业协会商会对行业整体利益的代表将因部分企业存在于行业组织之外而存在外部效应问题，从而导致行业协会商会在一些行业利益的诉求上存在代表不足。
其次，未能入会的企业群体除了在行业共同利益方面可以部分地被现有行业协会商会代表之外，在其与会内企业群体存在特征差异时，其不同于会内企业群体的特殊利益可能无法被代表。而且，因无法通过成立新的协会的方式来代表自身所在群体的利益，从而使得这一群体的特殊利益失去被整合与代表的渠道。
最后，在会内企业之间存在利益冲突时，如果存在企业控制行业协会商会的情形，掌握协会话语权的企业群体利益将被优先代表，从而导致会内企业之间的利益代表也存在不平衡现象。这时，不具有话语权的会员企业群体也无法通过退会与成立新协会的方式实现自身利益的代表，从而导致这一企业群体的部分特殊利益也将失去被整合以表达的可能。
如果说“一业一会”制度环境所形成的行业协会商会的行业利益唯一代表者的地位使得行业共同利益的代表尚且问题不大的话，那么随后的两个问题，也即谁的利益能够得到整合与代表的问题，则是双重管理体制时代行业协会商会代表性的根本问题所在。在去除行业内企业均质化的假定之后，未能加入行业协会商会或在会内不具有话语权的企业可能多为处于弱势的企业，这看似是一种优化组合的形态，使得现存行业协会商会的功效达到最大，但是问题在于，处于弱势的企业群体的特殊利益往往被忽视，从而在实现利益代表机会的公平角度上存在不足。并且，如果处于弱势的小企业利益被大企业所压制，也可能降低小企业实现成长以改变行业格局的可能性，从而可能导致行业在创新发展上活力不足。在“一业一会”制度与行业协会商会有效规模的双重制约下，这一代表性困境很难被有效解决。因此，对行业协会商会设立数量的制度限制应当被取消。
那么，取消了“一业一会”的限制，行业协会商会的代表性问题是否就能得到解决？行业协会商会的运行逻辑在制度环境改变后将发生两种变化：一是“一业多会”的现状将引发行业协会商会的俱乐部化倾向；二是“一业多会”引入的竞争机制将导致行业协会商会强化“会员逻辑”，这两类运行逻辑的转变共同导致了行业协会商会的碎片化。④而碎片化的结果与行业协会商会的俱乐部化将导致行业协会商会在行业利益上代表不足，“会员逻辑”的强化将导致行业协会商会在会员利益上代表过度。
后双重管理体制时代将产生严重的行业利益代表不足问题，这是因为，首先，行业协会商会碎片化发展的局面，将使得行业协会在对行业整体利益进行代表时存在更大的外部性问题，从而影响行业协会商会对行业整体利益的代表意愿。其次，在一个行业存在多个行业协会商会时，行业协会商会因搭便车考虑而出现的俱乐部化倾向也影响了行业协会商会对行业整体利益的诉求。最后，在行业协会商会碎片化格局之下，对什么是行业的整体利益，各行业协会商会可能因自身结构的局限而缺乏深刻认识，或者即便能够实现对全局利益的认识，也可能因自身能力所限而无法完成利益诉求，在这种情形下，行业协会商会即便存在实现行业利益诉求的愿望，也没有与之相匹配的能力。因此，在后双重管理体制时代，行业协会商会在行业利益上的代表不足将会呈现恶化态势。
过度依赖“会员逻辑”将导致行业协会商会对会员利益的过度代表，这是因为行业协会商会受会员影响过大，将可能转变为基于会员利益而非行业利益考虑问题，这极有可能导致行业协会商会对某些会员的短视行为视而不见。并且，在过度依赖会员的情形下，行业协会商会通常会失去制裁会员的能力，此时即便行业协会商会有抑制会员短期利益诉求的愿望，也缺乏与之相应的能力。最后，过度依赖“会员逻辑”时，行业协会商会整合会员分散利益诉求的能力也会被削弱，在这种情形下，行业协会商会将在一定程度上失去追求行业整体利益与长期利益的能力。
2.改善行业协会商会代表性的途径
如何应对上述行业协会商会代表性将面临的核心问题？我们认为，可以通过建构适当的行业协会商会体系来改善行业利益代表不足问题，通过建构行业协会商会内部均衡机制来缓解会员利益过度代表问题。
建立行业协会商会联合会。为应对行业协会商会在后双重管理体制时代在行业利益上的代表不足问题，可在制度环境转变之时，在行业内形成“俱乐部的俱乐部”⑤，即构建行业协会商会的联合会。行业协会商会之间可以基于共同利益而自由联合，但是同时应保证作为行业整体利益代表的行业性联合会的存在并具有唯一性，且行业内的行业协会商会均应加入该联合会。由行业协会商会联合会作为行业利益代表，可以在一定程度上克服行业协会商会在行业利益代表上的不足。
值得注意的是，如果行业共同利益对行业内的各行业协会商会具有同质性，则由行业协会商会联合会作为行业利益代表能够实现行业共同利益的最优化；但如果行业共同利益对各行业协会商会不是同等重要的，则此时不同行业协会商会在形成决策时的意见不一致将导致行业利益代表无法达到最优。因此，对具有异质性特征的行业利益，可考虑首先由行业内协会商会之间自发联合以部分解决该类行业利益的代表问题，在自发联合不足的情况下，需要联合会根据不同协会商会的受益状况对实现该类共同利益的代表行为的成本进行合适分配，或由联合会敦促受益较大的相关协会商会采用合作方式实现对该类行业共同利益的诉求。
建构内部均衡机制。为制约“会员逻辑”，行业协会商会需构建可以平衡会员影响力的内部均衡机制。⑥首先，行业协会商会应承接部分政府转移的行业管理职能。一些学者已经论证了政府向行业协会商会赋权对行业协会商会发展的重要性。需要强调的是，通过获取部分行业性管理职能，行业协会商会可以建立自身相对于行业内企业的影响力。⑦其次，行业协会商会可从事一些与组织目标相符的经营性活动，并确保经营收益用于与行业组织发展相关的领域。通过这些活动的开展，可以避免经费来源的单一化，以防范行业协会商会过度依赖会员。同时，行业协会商会可以借助经营活动筹集的经费改善行业协会商会的人力资本现状，提升行业协会商会能力，进而提高行业协会商会服务会员的水平以吸引会员，这也将起到在一定程度上平衡会员影响力的作用。
通过以上两种影响力的建立，行业协会商会可在一定程度上平衡“会员逻辑”，获得相对于会员的自主性以减轻对会员利益的过度代表现象。需要注意的是，行业协会商会不能为了平衡会员影响力而过于偏向另外两种影响力的任何一方。如果过于偏向经营性活动，行业协会商会就可能演变为脱离原本组织目标的“企业”。行业协会商会作为第三部门的身份往往带给人们较高的信任度，这时如果缺乏约束而任由其公司化运作，将可能导致社会危害。同样，如果过于偏向从政府获取影响力，行业协会商会将可能失去相对于政府的自主性。并且行业协会商会如果过分依赖国家，表现为国家延伸的臂膀，那么它将失去其内部合法性，进而失去会员支持。⑧行业协会商会在失去会员支持后，其行业治理能力也将不复存在。
由上可见，行业协会商会可以通过依赖另外两种影响力以平衡会员影响力，但过度依赖这三种影响力的任何一方，所造成的会员控制、政治依附与公司化运营都将危及行业协会商会组织目标的实现。因此，行业协会商会应向实现对会员、政府与自身商业化倾向的自主性以避免会员控制、政治依附与公司化运营的均衡状态发展。通过构建这种内部均衡机制以超越以往对行业协会商会片面独立性的诉求，可以避免独立但缺乏能力情形的出现，实现行业协会商会自主性增强与能力提升的共同演进，进而实现行业协会商会作为行业代表者对行业整体利益与局部利益、长期利益与短期利益等的平衡。
此外，在后双重管理体制时代“一业多会”的制度环境里，上述均衡机制的构建不需要在行业协会商会的每一层面实现，如果行业协会商会联合会能够构建三种影响力的内部均衡机制，则由联合会负责协调行业内的利益代表行为，即可减轻对会员利益的过度代表问题。
二、行业协会商会的组织能力及其建设
在双重管理体制时代，制度环境约束和组织能力不足一直是困扰行业协会商会发展的两大问题。在后双重管理体制时代，行业协会商会面临的最大发展障碍已经从外部转向内部，组织能力建设对行业协会商会而言更显紧迫。不但如此，新的发展机遇和新的竞争格局也对行业协会商会的组织能力提出了新要求。行业协会商会迫切需要将能力建设提上议程，不断开发行之有效的能力建设工具。
1.后双重管理体制对行业协会商会组织能力的挑战
双重管理体制的变革将带来行业协会商会外部环境的急剧变化，这不仅表现在行业协会商会“注册难”的问题得以解决，而且表现在行业协会商会将面临前所未有的机遇与挑战。
行业协会商会将拥有广阔的发展空间。双重管理体制的解体意味着政府改变了限制态度，转而鼓励行业协会商会发展，而这与政府一直推进的职能转移、购买行业协会商会服务的工作思路相一致。这即是说，在未来发展中，行业协会商会将有更多机会承接政府转移的职能或接受政府购买的项目，行业协会职能将进一步拓展，政会合作机会也会大大增加。然而，政府职能转移和购买服务都不是无条件的，政府通常会通过对行业协会商会的评估，优先向能力强的协会商会转移职能、与它们开展合作。另一方面，当行业协会商会逐渐褪去“二政府”的外衣，成为企业的自由联合体，受“会员逻辑”的影响，它们服务会员的功能将被极大释放，同时也将面临为满足会员需要而不断开发新职能、提高服务效能的压力。在这些新机遇面前，加强自身建设、提升组织能力无疑成为行业协会商会谋求发展的重要前提。
行业协会商会之间的竞争将加剧。在无业务主管单位和一业、一地可以成立多家行业协会商会的情况下，行业协会商会的数量势必增加。对于原有的行业协会商会来说，新竞争者的进入将对其产生直接影响，原有的会员构成、业务都将面临重组的要求。从会员构成来看，如果行业协会商会不具备足够的吸引力，会员就可能重新选择新成立的行业协会商会为“东家”；从业务范围看，如果新成立的行业协会商会能够提供更高效更便宜的服务，原行业协会商会这方面的职能就可能被取代。原有行业协会商会如果缺乏足够的治理能力，将无法应对这些挑战，而新成立的行业协会商会，虽然成功地跨越了准入限制，但紧随其后的挑战却是必须与已经存在的同行进行竞争，这对行业协会商会的自身建设提出了更高要求。
外部环境的变化要求行业协会商会及时转变组织战略，但行业协会商会显然还没有做好准备。从新近的研究看，行业协会商会一直面临的诸如经费不足、人才缺乏、内部人控制、管理不规范、服务能力不强等问题仍然非常突出，这些问题在后双重管理体制时代不仅不会自然得到改善，在缺乏有效治理的情况下还可能进一步恶化。
为加强行业协会商会的有效治理而开展能力建设，近年来已经受到政府和协会商会的共同重视。浙江、上海等地举办了多期行业协会商会培训班；广东、江苏等地制定了政府购买行业协会商会的目录；福建、深圳等地出台了促进行业协会商会发展的指导性意见，对行业协会商会的规范发展提出了新要求，也推出了设立行业协会商会发展专项基金等扶持政策。部分行业协会商会也通过设立了决策顾问委员会、建立了监督机制、打造行业品牌在能力建设上取得了成效。然而，从全国范围看，大多数行业协会商会还没有将能力建设提上日程，已经开展能力建设的行业协会商会也未报告过全面的能力建设方案，行业协会商会的能力建设仍然任重道远。
2.行业协会商会的组织能力概念与能力建设途径
行业协会商会的能力建设需基于明确的组织能力概念和能力建设基本框架。目前这两方面的研究都比较缺乏。在行业协会商会的组织能力方面，比较有代表性的研究主要包括：任浩等提出的行业协会商会能力的四个指数：基础指数(人、财、物)、能力指数(管理能力、协调能力、服务能力和创新能力)和发展指数(发展速度、发展深度和发展广度)⑨；张冉建构的行业协会商会组织能力的S—O—R模型(结构能力、运作能力和关系能力)⑩；以及胡辉华等提出的行业协会商会的两种基本能力(调查研究能力和人际沟通能力)(11)等观点。这些研究虽然为理解行业协会商会的组织能力提供了多种概念维度，但都没有对能力与能力基础、能力后果进行区分，通常将能力的基础和后果等同于能力，比如组织提供服务的情况、发展速度等属于能力的后果，而组织的办公条件则属于能力的基础。
对行业协会商会能力建设的讨论大多将能力建设的途径等同于其内容，比如认为行业协会商会的组织能力包括筹资能力，于是便提出能力建设的途径是加强筹资能力，这种理解为能力建设提供的有效信息不足。也有少数研究对组织能力和能力建设途径进行了区分，比如张冉提出行业协会商会组织能力的培育在于加强知识管理、优化职能配置、建立战略联盟和注重品牌运营。(12)这些讨论虽然都没有建立行业协会商会能力建设的基本框架，但引入战略管理、建立评估机制、加强组织间合作、加大政府投入等能力建设思路仍值得借鉴。
基于既有理论对组织能力、能力建设途径研究的不足，本文借鉴企业能力的理论，对行业协会商会的组织能力和能力建设途径进行再思考。
关于企业能力的研究非常丰富，主要理论包括资源基础观、知识基础观、组织管理观和网络联盟观。资源基础观认为企业是一系列资源和能力组成的资源束，其长期竞争优势来自于企业拥有并控制的以无法复制、难以交易为特征的特殊资源，包括实物资源、人力资源和组织资源。知识基础观认为，企业能力具有知识专有性，形成企业能力的目的是从特异性的知识，而不是有形资源的专有中获得经济租金。组织管理理论将企业能力理论与具体的组织管理行为相结合。网络联盟观则认为，联盟管理以及以联盟为基础的外部关系的协调和管理也是不容忽视的管理内容。(13)
行业协会商会不是企业，但它与企业一样具有组织的一般特征，借鉴企业能力理论，参照行业协会商会的组织能力理论，本文将行业协会商会的组织能力界定为行业协会商会为实现组织目标所具备的主客观条件，包括资源、管理、知识和联盟四个维度。资源能力反映的是在某一特定时空中行业协会商会所拥有的人力和财力的实际情况，管理能力体现的是行业协会商会的内部运作机制，知识能力反映的是行业协会商会的学习和创新情况，联盟能力指的是行业协会商会与外部各种力量合作、协调外部关系的能力。行业协会商会组织能力的一级和二级指标的详细情况见表1，对二级指标之下的指标以及指标权重问题本文不作讨论。
在明确了组织能力内容的基础上，结合学界对行业协会商会、企业能力建设的讨论，本文将行业协会商会的能力建设途径首先划分为内外两大类型，内部途径体现的是行业协会商会在能力建设方面的自我努力；外部途径体现的是行业协会商会受外在力量驱使而实现的能力提升。从内部着手提升行业协会商会组织能力的途径包括完善治理结构、引入建立学习型组织、实施战略管理、开展项目管理、建立评估和激励制度；从外部着手培育行业协会商会组织能力的途径包括加强政府监管、加大政府扶持、发展组织间合作。每种能力建设途径至少有利于发展行业协会商会某一方面的能力，比如建立学习型组织能够帮助行业协会商会深入了解组织所处环境的不确定性和复杂性、准确掌握组织资源情况、适时调整组织宗旨和目标，从而增加组织的适应性和创造性，能力建设的具体途径及其可能促进的行业协会商会的能力类型详见表2。
在行业协会商会的各项能力建设途径中还包括若干具体建设项目，比如完善行业协会商会的法人治理结构，需要在明确行业协会商会法人治理结构与企业、非营利组织法人治理结构异同的基础上，建立能体现行业协会商会组织特性的法人治理结构框架，然后依该框架设计诸如监督机制等具体内容。限于文章篇幅，本文不再对具体建设项目进行讨论。
三、合规性监管与行业协会商会依法自治
在双重管理体制时代，行业协会商会的监督体制以“事前监管”为主，政府通过民政部门和业务主管单位双重审核的方式设置“准入门槛”限制行业协会商会的建立。在后双重管理体制时代，对行业协会商会的监管需要从“事前监管”转向“事前监管”、“过程监管”和“事后监管”相结合；从行政干预式监管转向以法律法规为依据的合规性监管；需要实现监管主体的多元化和监管方式的多样化，尤其重视发挥行业协会商会的自我监管和社会监管的作用，以实现合规性监管与行业协会商会依法自治的统一。
1.行业协会商会的监管体制及其变革
我国行业协会商会的监管体制长期以“双重管理”为主要特征，但近年来，随着双重管理体制的不断消解，行业协会商会的监管体制也出现了新的发展动向。
双重管理体制体现为与行业协会商会“准入”有关的“分级归口登记、双重管理、一业一会和一地一会”制度。这些制度体现了政府对行业协会商会的“预防型”监管理念，而“一业一会、一地一会”的规定则表明了政府限制行业协会商会竞争的思路。这种监管体制是一种典型的“监护型控制”(14)，它的形成与我国政府缺乏行业协会商会监管经验、而行业协会商会具有高度复杂性的现实具有密切联系，也增强了监管的针对性、降低了监管的政治风险(15)，但对行业协会商会发展的造成了阻碍。
首先，在进入合法登记注册前，行业协会商会都需要找到一个“婆家”作为业务主管单位。但是大量行业协会商会找不到挂靠单位而无法合法登记；其次，双重管理体制过于强调对登记注册的把关，而忽视登记注册后的监督管理和查处退出机制的建立，造成了获准登记的行业协会商会的不规范甚至是违法行为得不到及时检查和处罚，限制竞争原则加剧了上述现象。最后，双重管理和竞争限制原则还导致了行业协会商会行政化色彩过浓，如部分行业协会商会领导由相应业务主管部门的官员兼任，将行业协会商会当成谋取私利或部门利益的工具，利用行业协会商会“一业一地一会”的垄断角色乱收费、私设“小金库”和开展营利性活动，成为喝令、指使、强行收费和执行业务主管单位任务的“二政府”，扭曲了行业协会商会服务企业的角色。
双重管理体制的种种弊端促使一些地方政府开展了模式各异的改革与创新，主要包括“新二元制”、“三元制”和“一元制”。这些改革和创新为全国行业协会商会管理体制的改革提供了重要的地方经验，尤其是“一元制”有效地助推了全国行业协会商会管理体制的变革。然而，取消双重管理体制，实现行业协会商会直接登记，在给行业协会商会带来巨大发展契机的同时，也对行业协会商会监管带来前所未有的挑战。
首先，民政部门需要更多人力、物力与财力加强行业协会商会的监管工作。一方面，放开直接统一登记和突破“一业一地一会”的限制后，行业协会商会的注册登记门槛更低，行业协会商会的注册登记数量必会增加，民政部门面临着审批大量新行业协会商会登记事务的巨大压力；另一方面，民政部门需指导新成立的行业协会商会开展内部治理结构和管理制度建设，处理行业协会商会的违规违法事项、开展综合评估和年度检查、完善整改和退出机制等监督管理工作。双重管理体制取消后，没有业务主管部门对行业协会商会的内部治理和活动进行指导、监督，这方面的大量工作事实上转移到了民政部门。
其次，公安、财政、市场监督、税务和其他主管部门需要加大力度协助民政部门做好行业协会商会的监管工作。面对大量行业协会商会，民政部门不可能做到全方位监管，需要其他相关部门的协助，尤其是在财务税收、违法违规等专业性较强的领域。作为与其他部门行政级别相同或类似的民政部门能否有效调动协调资源获取相应部门配合，这是即将面临的又一个难题。
最后，在后双重管理体制时代，原有的行业协会商会还是实行双重管理体制，一元管理体制只适用于新建立的行业协会商会，这种监管体制不统一势必给行业协会商会的发展带来困境，如部分业务部门会赋予其所主管的行业协会商会更多的资源和保护，这必将引起同一产业中新建行业协会商会的不满。实现新老行业协会商会管理体制的统一是后双重管理时代亟需解决的问题。
双重管理体制的解体，在“去行政化”方面取得了重大突破，但并未对如何解决旧有监管体制中的问题给出回答，更没有提出对可能出现的新问题的应对思路。因此，非常有必要探寻一种能够适应后双重管理体制时代的新监管体制。
2.实现合规性监管与依法自治的统一
党的十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。过去强调“政企分开”，要求政府对经济松绑，扮演好监管经济的角色，现今强调“政社分开”，同样要求政府退出社会，让社会组织依法自治，政府则扮演好监管者的角色。国外社会组织发展的经验也表明，有效的监管并不意味着过多的行政干预和“准入”限制，完善的法律法规和监管政策、多元监管主体各司其职和协同互动、灵活多样的监管方式才是成功监管的重要内容。
然而，我国政府对行业协会商会的监管一直存在依据缺乏、“入口”过紧、过程松解、政府干预的随意性较大等特征，已经显露出诸多弊端，比如部分行业协会商会法制观念淡薄，法律知识欠缺，不及时参加年检，不认真执行民间非营利组织会计制度、不按章程规定的时间进行换届选举、没有完善的内部管理制度等等。双重管理体制时代的监管实现了控制行业协会商会准入、保持行业协会商会的政治正确性等目的，但在规范行业协会商会的日常行为上却非常乏力。
此外，后双重管理体制带来的新监管环境使现行监管体制更加捉襟见肘，这主要表现为：首先，我国目前尚没有对行业协会商会监管体制的专门规定，仅在《社会团体登记管理条例》中对业务主管单位和登记管理机关的监督和管理职能进行了原则性规定，监管的具体实施处于无法可依、无章可循的状态。其次，在双重管理体制基础不复存在的情况下，新成立的行业协会商会从注册准入到日常活动的开展都要独立自主地运行，不再依附于业务主管单位，原监管部门基于人事、财务的传统行政性干预丧失了现实基础；再次，在非竞争环境中，原监管部门尤其是业务主管单位常常会出于部门职能发展的需要干预行业协会商会的具体业务，并产生相应的监管行为，如将行政事务委托给行业协会商会并对其履行情况进行监管；这种情况如果在竞争性环境中被延续，则会破坏行业协会商会竞争的公开性，不利于行业协会商会的整体发展。
鉴于现行监管体制的不足，本文借用金融领域的“合规性监管”一词来强调对行业协会商会的监管必须依法进行的重要性。“合规性监管”的原意是指对被监管对象执行有关法规、制度和规章的情况进行监管，以规范被监管对象的经营行为，维护金融秩序。(16)对金融业的合规性监管主要包括四个部分：开展对现行法律、法规、规章制度执行情况的合法性检查；对监管对象是否执行行政性管理规定进行监管；对业务相关政策法规的执行情况进行监管；行业纪律和业务规章遵守情况的监管。(17)
本文将合规性监管概念引入行业协会商会的监管中，除意指监管主体需对行业协会商会的行为是否合乎法律法规进行监管外，还强调监管主体的各项监管工作要依法进行。合规性监管的具体内容包括：第一，政府对行业协会商会的监管应有法可依，避免随意性的行政干预；第二，行业协会商会应严格按照法律法规开展活动，依法开展自我监管；第三，其他监管主体应依法协同政府开展监管工作。由此可见，合规性监管的核心在于一个“规”字，它既然包括行业协会商会应遵循的法律法规，也包括各监管主体应遵循的法律法规，这对完善后双重管理体制时代的协会商会法律法规提出了新要求。
合规性监管仍然坚持政府在监管中的主导性地位，但它强调行业协会商会的自我监管以及与此紧密相关的社会监管的重要作用，认为后两种监管是对政府监管的必要补充。政府监管从本质上讲是一种消极监管，主要目的在于发现和纠正行业协会商会的违规行为，而行业协会商会的自我监管则是一种积极监管，它能够主动避免违规行为的产生。社会监管包括行业协会商会的同业监管、公众监督和舆论监督。在后双重管理体制时代，如果行业协会商会联合会得以成立，联合会就可以承担起同业监管的职能；即使不存在联合会，同一行业的行业协会商会也可自行发起同业监管，以发挥同行自律的作用。公众监督主要体现为公众对行业协会商会行为的检举揭发，它同舆论监督一样，是规范行业协会商会行为的重要外部力量。相比较于政府监管，行业协会商会的自我监管和社会监管具有监管成本低、监管及时、监管更专业等特点，是政府监管的重要基础和补充，也是合规性监管中需重点发展的内容。
值得指出的是，合规性监管中的自我监管在行业协会商会日常运作中具体表现为行业协会商会应依法自治。依法自治是指行业协会商会依照法律法规的规定，自主制定组织章程、建立法人治理结构和开展各项业务活动，不再依赖政府，而是实现自我管理和自我监督。行业协会商会的依法自治与合规性监管是一个硬币的两面，具有高度统一性，依法自治是合规性监管的主要目标和主要内容，合规性监管为依法自治创造空间、提供保障。因此，在行业协会商会的监管中，对合规性监管的倚重和对行业协会商会依法自治的强调实乃同一过程。鉴于行业协会商会还缺乏可具体依据的法律法规、行业协会商会的自治空间还比较有限、行业协会商会的法治和自治意识还比较淡薄等现实，在建构合规性监管体制的时候，应尤其突出行业协会商会的依法自治的重要意义，从政府和行业协会商会两个方面重点推进依法自治工作的开展。
社会组织双重管理体制的终结将破除行业协会商会“登记难”的问题，为行业协会商会开辟更大的发展空间。然而，当为行业协会商会欢呼的同时，我们应清醒地看到，行业协会商会的发展是一个系统工程，它不仅与“登记”制度有关，也与其他制度尤其是监管和培育制度有关，更与行业协会商会的自我定位、自我实现和自我规范等方方面面的问题相关。
本文将后双重管理体制时代行业协会商会面临的核心问题概括为行业协会商会的代表性、行业协会商会的组织能力建设和行业协会商会的监管三个方面。我们认为，只有行业协会商会的代表性得到加强，行业协会商会的组织能力得到提升，行业协会商会的监管体系得到完善，行业协会商会才可能获得真正发展。因此，在后双重管理体制时代，行业协会商会需不断自我完善，加强组织能力建设，以在同行竞争中获得优势；政府需重新定位行业协会商会在行业治理中的角色，建立能够充分实现行业代表性的最优行业协会结构体系，同时建立起适应行业协会商会发展的新监管体制和扶持政策体系。
毋庸讳言，本文只是建立了思考这些问题的基本理论框架，粗线条地提出了应对策略，对诸如完善行业协会商会法人治理结构、建立行业协会商会的联合会、构建行业协会商会的社会监管体制等重要问题未能予以展开，这些也是我们继续研究的重要议题。
*本文系作者在2013年10月27-28日于浙江大学举行的“2013中国民间商会论坛”上做的主题报告节选，原报告题为“迎接行业协会商会发展的大时代：后双重管理体制时代的行业协会商会发展”，约6万字。感谢国务院发展研究中心吴敬琏教授、清华大学贾西津教授、深圳大学黎军教授、中国社会科学院余晖教授、温州大学张建民教授、国家民间组织管理局廖鸿副局长等与会先进、同仁对报告的评论和提出的诸多建设性意见。当然，作者对本文负全部责任。
①各地制定的行业协会商会管理条例、办法以及学者们在论及行业协会商会的代表性时，一般是指行业协会商会的行业代表性，意指行业协会商会对行业整体或共同利益诉求的实现。在这一视角下，行业协会商会在代表性上存在的问题多被归纳为对行业整体利益的代表性不足，即在覆盖率不足以及大企业控制的情形下，行业协会商会优先实现对会员利益或会员中大企业利益的代表，而可能忽视其他企业利益，从而在对行业整体利益的代表上存在不足。这里的问题在于没有区分行业共同利益与行业内子群体的特殊利益。行业协会商会作为行业的唯一利益代表者，在实现对行业共同利益的代表上即便存在问题，也不会是主要问题。事实上，这种情形下，因不同子群体内企业可能存在特征差异，未加入协会的企业群体的部分特殊利益无法被代表，以及在协会被大企业控制之时，不具有话语权的会员企业群体的部分特殊利益在与具有话语权企业群体的特殊利益存在冲突时无法被代表，或者说弱势企业群体的某些特殊利益无法被代表，才是问题的核心所在。因此，双重管理体制时代行业协会商会代表性的根本问题不应归结为代表性不足的问题，而应归结为谁的利益能够被代表的问题。参见康晓光：《行业协会何去何从》，《中国改革》2001年第4期；王名、孙春苗：《行业协会论纲》，《中国非营利评论》2009年第1期；江华、张建民：《民间商会的代表性及其影响因素分析：以温州行业协会为例》，《公共管理学报》2009年第4期；吴碧林、眭鸿明：《行业协会的功能及其法治价值》，《江海学刊》2007年第6期；以及各地制定的行业协会商会管理办法、条例。
②“会员逻辑”指的是行业协会商会依赖会员进行运作，它相对于会员的自主性低。参见：P.C.Schmitter & W.Streeck,"The Organization of Business Interests:Studying the Associative Action of Business in Advanced Industrial Societies," MPIFG discussing paper,March(1999/1981),pp.1-95。
③行业协会商会有效供给集体物品的规模是受到制约的，这将限制行业协会商会可以容纳的会员数量，对于规模较大的行业，一批企业将因行业协会商会有效组织规模的限制而无法加入现有行业协会商会。参见郁建兴、何宾：《“一业一会”还是“一业多会”？：基于行业协会集体物品供给的比较研究》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2013年第2期。
④在“一业多会”制度环境下，行业协会商会可能因搭便车倾向而忽视行业公共职能的履行，将注意力主要集中于受益范围限定在协会之内的职能履行上，对应的，行业协会商会将从原本的行业组织朝向俱乐部组织转变。此外，在“一业多会”制度环境下，企业可以选择加入哪家行业协会商会，这种竞争性环境可能导致行业协会商会受会员影响过大，从而强化“会员逻辑”。基于模型的分析显示，这两类运行逻辑的转变都将导致行业协会商会最优组织规模的缩小，从而形成行业协会商会碎片化发展的趋势。参见郁建兴、何宾《“一业一会”还是“一业多会”？：基于行业协会集体物品供给的比较研究》。
⑤F.P.Sterbenz & T.Sandler,"Sharing among Clubs:A Club of Clubs Theory," Oxford Economic Papers,New Series,Vol.44,No.1(1992),pp.1-19.
⑥行业协会商会寻求平衡“会员逻辑”的途径，其目的并不是为了远离会员，相反，其最终目的是为了更好地服务会员。
⑦郁建兴、江华、周俊：《在参与中成长的中国公民社会：基于浙江温州商会的研究》，浙江大学出版社2008年版。
⑧W.Streeck,"Between Pluralism and Corporatism:German Business Associations and the State," Journal of Public Policy,Vol.3,No.3(1983),pp.265-284.
⑨任浩、李峰：《行业协会影响力评价指标体系的实证研究》，《现代管理科学》2006年第4期。
⑩张冉：《现代行业协会组织能力》，上海财经大学出版社2009年版。
(11)胡辉华、黄淑贤：《论行业协会的能力建设》，《学会》2011年第2期。
(12)张冉：《现代行业协会组织能力》，上海财经大学出版社2009年版。
(13)关于企业能力的理论参见曹红军、王以华：《西方企业能力理论研究：演进历程、前沿主题与当前困境》，《清华大学学报》2008年增第2期；张宝贵、刘东：《企业能力：理论与实证研究文献综述》，《经济评论》2006年第6期。
(14)邓正来、丁轶：《监护型控制逻辑下的有效治理：对近三十年国家社团管理政策演变的考察》，《学术界》2012年第3期。
(15)王名、孙伟林：《社会组织管理体制：内在逻辑与发展趋势》，《中国行政管理》2011年第7期。
(16)参见彭江平《商业银行风险管理的理论与系统》，西南财经大学出版社2001年版。
(17)参见赵其宏《商业银行风险管理》，经济管理出版社2000版。