人民代表大会制度是党领导人民长期探索的历史选择，本文主要内容关键词为：党领导论文,人民代表大会制度论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】 D62 【文献标识码】
A 【文章编号】 1001-4527(2001)05-0076-04
新民主主义革命的目的是要推翻半殖民地半封建式的反动统治，建立一个人民民主共和国 。“中华人民共和国的一切权力属于人民！”如何实现根本大法的这一庄严规定，即人民如 何来行使自己的权力呢？对这一问题，中国共产党自成立以来就一直在探索。经过长期的探 索和多方面的实践，终于选择了人民代表大会制度这一政权组织形式作为人民当家作主的好 形式。人民代表大会制度这一政体的确立和不断完善，是中国共产党始终代表最广大人民根 本利益的生动体现，也是中国共产党80年来的伟大历史功绩之一。
一
中国共产党成立后，当时的中国实际上仍然面临着三种可供选择的建国方案。一种方案是 主要由国民党统治集团代表的，主张实行大地主大资产阶级的专政，使中国继续走半殖民半 封 建的道路；一种方案是由某些中间党派的领袖人物或中间人士代表的，主张建立一个名副其 实的资产阶级共和国，使中国走上独立发展资本主义的道路；一种方案是由共产党代表的， 主张建立一个工人阶级领导的人民民主共和国，使中国走上社会主义道路。究竟哪一种方案 才是代表了近代中国先进社会生产力的发展要求，才符合最广大人民群众的根本利益呢？这 三种方案在中国人民的长期政治实践中经受了反复的检验。其结果是：第一种方案的代表者 国民党，虽然凭借自己的统治地位，在名义上继承了孙中山的“三权分立”和“五院分设” 政体，还拼凑了蒋记伪“国大”，给中华民国罩上一层“民主共和国”的面纱，但怎么也遮 不住大官僚、大地主统治的本质，遮不住投靠外国强盗、掠夺民众的本性，因而遭到了广大 人民的坚决反对，其代表者的统治也由人民革命彻底推翻；第二种方案在当时国际国内形势 下只是一种空想，因而不仅没有获得中国人民的赞成，就是其代表者，除极少数走向反动外 ，多数也在革命实践中站到了共产党的旗帜下；只有共产党的方案，以及共产党为了探寻人 民当家作主的政治实践，才真正给广大人民群众带来民主和权利。因而逐步赢得了包括民族 资产阶级在内的中国人民的真诚拥护和积极参与。在人类历史上，出现过希腊城邦式的直接 民主制度，但更具普遍意义的还是代议制一类的间接民主制，18世纪以后，资产阶级确立了 三权分立的议会制。直到20世纪20年代以前，议会制几乎是代议制的唯一形式。俄国十月革 命胜利后，建立了人类历史上第一个由无产阶级掌握政权的新型国家，被列宁称之为“清谈 馆”的俄国资产阶级议会连同临时政府一起被打碎，代之以将议会制的长处和直接民主制的 长处结合起来的苏维埃制度。与无产阶级专政的国体相适应，未来的人民政权采取何种组织 形式呢？对此，中国共产党一成立就开始了探索。首先，中国共产党借鉴苏维埃制度的经验 ，在自己的纲领和宣言中提出了建立“真正的民主共和国”、“工农苏维埃”等主张。其次 ，中国共产党领导人民和军队，在一切可能的范围内进行人民政权组织形式的实验实践。如 第一次国内革命战争时期，在城市有“罢工工人代表大会”，统筹罢工斗争事宜；在农村有 “农民协会”，那时农村“一切权力归农会”，气象一新。
在第二次国内革命战争时期，革命根据地的县、区、乡都成立了“工农兵代表会议”或“ 苏维埃代表大会”。人民在党的领导下尝试着执掌政权和管理公共事务。当时在红军士兵中 也有“士兵代表会议”。到1931年11月，经过各方选举，在江西瑞金举行了“第一次全国工 农兵代表大会”（又称“中华苏维埃第一次全国代表大会”），既有各根据地代表，又有白区 代表，共600多人。工农兵代表会议制度，经过探索和发展，终于由中国共产党领导的农村 革命根据地的地方工农民主专政政权的组织形式，转变为中华苏维埃共和国的国家政体，是 人民代表大会制度雏形时期的第一种形态。
在抗日战争时期，为了抗日民族统一战线的建立，中华苏维埃共和国的番号被撤销，陕甘 宁工农民主革命根据地的性质，也变为国民党统治的中华民国的一个行政区域。在这种新的 形势下，陕甘宁边区的政权组织形式如何与转变了的政权性质相适应，与抗日民族统一战线 政权的客观要求相适应，即既要做到保证广大人民的权利，保证共产党对根据地和革命武装 的 领导，又要做到与国民党统治下的中华民国地方政权的外在形式相适应。参议会制度，就是 在这样的历史条件下，适应抗日民主政权建设的客观需要产生的。参议会制度，是中国共产 党领导人民在国民党地方政权的咨询机构——参议会的外在形式和陕甘宁边区工农民主政权 的组织形式——工农兵代表会议制度的基础上，于陕甘宁边区创立的。从1937年7月开始， 陕甘宁边区各区县广泛发动人民选举参议员，召开参议员大会，选出基层各级抗日民主政府 和参 议会常驻机构，参议会制度逐渐在县区以下的基层政治生活中代替工农兵代表会议制度，成 为 最基本的政治制度。到1939年1月，陕甘宁边区召开了边区第一届参议会会议，通过了有 关法律条例，选举了组织领导机构。随后，针对参议会制度中的一些不足，中国共产党又采 取一系列措施予以加强、改进和完善：一是统一规定了各级抗日民主政权机构的人员构成比 例，即共产党员、非党的左派进步分子和不左不右的中间派各占了三分之一；二是进一步明 确参议会的性质和地位，将原规定的“民意机关”改变为“人民代表机关”；三是对参议员 的选举、保护、监督等制度进行了完善；四是对参议会与政府的关系，抗日民主政权的设置 与管理等进行了明确。从总体上说，参议会制度与农民协会制度和工农兵代表会议制度的比 较，其历史使命、性质、具体内容都有很大不同，但它仍属于人民代表大会制度的雏形，是 人民代表大会制度雏形时期的第二种形态。
进入解放战争时期后，陕甘宁边区参议会和边区政府决定，为了适应新形势，先将乡参议 会制度改为人民代表会议制度，接着又在边区第三届参议会第一次大会上，通过《陕甘宁边 区 宪法原则》，明确规定在全边区三级政权中一律实行人民代表会议，均以人民代表会议为人 民管理政权的机关。这标志着陕甘宁边区的政权组织形式已由参议会制度向人民代表会议的 全面转变，标志着人民代表会议制度作为解放战争时期中国共产党领导的人民大众的反帝反 封建政权的组织形式，已在陕甘宁边区取得了合法地位。随后，晋察冀边区、苏皖边区、东 北各省、内蒙、晋冀鲁豫……都纷纷召开人民代表会议，选举产生人民政权。至1950年底 ，在全国2068个县中，已有1961个县开过人民代表会议；在58个旗中，已有46个旗开过人民 代表会议。至1952年底，地方各级人民代表会议已全部召开，并大部分已经代行人民代表大 会 的职权。从而使人民代表会议制度从抗战胜利后解放区的政权组织形式，发展为全国解放初 期地方政权的统一的组织形式，发展成为人民代表大会制度的过渡形式，为人民大会制度在 全国的建立奠定了牢固的基础。
总结广大人民的政治实践，毛泽东于1940年1月在《新民主主义论》中首次明确提出了“人 民 代表大会制度”这样一个崭新概念。他说：“中国现在可以采取全国人民代表大会、县人民 代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”从 当时的背景来看，各级代表大会制度主要是针对国民党一党专政的，其目的在于确立以多党 合作为中心的新民主主义的政治秩序。这一主张代表了全国绝大多数人的共同利益和愿望， 是对人民群众政治实践的总结和提高，也符合新民主主义革命的发展方向。但在实际生活中 却未能实现。因为国民党当局不肯放弃独裁体制，不肯接受人民代表大会制度这种多党合作 的政治形式。中国共产党及其他民主党又不便因政治问题与国民党当局分道扬镳，损害抗日 民族统一战线。这就使人民代表大会制度在当时只能是一种设想，一种未来的政治方案。
1949年下半年，国民党军队全线崩溃，中国共产党取得了全国政权，采用人民代表大会制 度，组织新的国家政权，正式摆到了中国共产党和各民主党派面前。肩负建立新中国重任的 中 国人民政治协商会议全体会议筹备委员会，在考虑新的国家政权组织形式时，把毛泽东早就 提出的“人民代表大会制度”作为国家政治制度方案提出，得到了各界的普遍赞成。在中国 人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国 人民 政治协商会议共同纲领》中，明确规定人民代表大会制度为中华人民共和国的国家根本制度 。
为什么在共产党取得全国政权后，仍然要以政治协商会议来代行人民代表大会的职能呢？周 恩来在第一届全国政协会议上所作的《关于人民政协的几个问题》中对此有过说明：“现在 凡 是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会 议，例如人民政治协商会议，大会和会议名称的区别就在这里。将来人民代表大会，是要经 过普选方式来产生的。”鉴于当时国家的军事行动没有完全结束，经济状况有待于恢复，各 项社会改革尚未进行，建立人民代表大会制度的政治、经济、文化、社会条件都不十分具备 ，为了充分保证人民的民主权利，保证人民代表大会制度名实相符，因而在确立人民代表大 会制度在国家政治生活中的法律地位的同时，没有立即着手进行建立人民代表大会制度的实 际工作，而是确定以中国人民政治协商会议制度为人民代表大会制度在国家政治生活最高层 次中的替代形式，以人民代表会议制度为人民代表大会制度在地方政权的替代形式，以便于 条件成熟时，分别在中央和地方逐步地向人民代表大会制度过渡。
经过3年的经济恢复工作和军事扫尾工作，周恩来于1952年12月24日在全国政协常委会第43 次扩大会议上，代表中共提出，为了适应大规模的有计划的经济建设新形势需要，必须依据 《 共同纲领》的规定，定期召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，以求进一步巩固 人民民主，以便充分发挥人民群众参加国家建设事业的积极性。会议决定筹备并召开全 国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在1953年1月召开的政协常委会第44次会议和中 央人民政府委员会第20次会议上，分别决定于1953年召开由人民用普选方式产生的乡、县、 省（市、区）各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会。还成立了宪法起草 委员会和选举法起草委员会。1953年3月1日，《选举法》公布实施。从1953年5月至1954年8 月 ，从乡、县到省，相继召开了人民代表大会，广泛讨论修定了宪法草案。1954年8月11日中 央 人民政府委员会召开了第33次会议。会议依据地方各级人民代表大会选举工作完成情况和宪 法草案的讨论修改情况，认为召开全国人民代表大会的时机已经成熟，各项准备工作也基本 就绪，一致通过了《关于召开第一届全国人民代表大会第一次会议的决议》。依照这个决议 ，第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月15日正式开幕，出席会议的代表共1226 人。会议于9月20日通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会 组织法》，并于9月21日通过了《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国人民 法院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人委员会组织法》等一 系列基本法律。这样，就将人民代表大会制度的基本原则和内容，充分地体现在国家政治制 度的各个环节和领域之中，从而使人民代表大会制度经过庄严的立法程序，在内容与形式上 初步完备系统化，成为中华人民共和国实际上的国家根本政治制度。
中国共产党人运用马克思列宁主义的国家学说和巴黎公社的委员制以及苏联的工农兵代表 苏维埃制于中国的人民政权建设实践，在几十年的浴血奋战和艰难探索中，历经农民协会制 度 、工农兵代表会议制度、参议会制度、人民代表会议制度这一中华人民共和国的国家基本 政治制度。这是中国政治制度史上一次最伟大的变革，具有划时代的深远意义。
共产党不仅领导人民正确地选择了人民代表大会制度，而且40多年来一直带领人民为不断 巩 固和完善这一制度而努力。如在起草1954年宪法过程中，毛主席一再指出，宪法要坚持人民 民主原则和社会主义原则。宪法草案第一次修正稿中，规定了人民代表大会行使罢免权，但 没有罢免国家主席的内容。那时，担任中央人民政府主席的正是毛主席本人，毛主席指出宪 法中应加“国家主席的罢免”的内容。这一内容的增加，正是人民民主原则的体现，从而保 证人民代表大会是国家“最高权力机关”的完整性。从1954年9月到1957年上半年，是人民 代表大会制度不断巩固和发展的第一个黄金时期。那时候，一方面是人民代表大会制度的主 要形式真正发挥了作用，即人民真正通过人民代表大会来行使了管理国家的权力；第二方面 是人民代表大会制度的组织原则得到了普遍执行，即民主集中制原则真正成为国家政治生活 各个方面的准则；再一方面是人民代表大会制度确定的机制，开始有效地调节和制约着国家 政权机构的动作，即在中央政权机构内部，全国人民代表大会及其常务委员会真正肩负起最 高国家 权力机构的责任，履行审议国务院的政府工作报告，审议国家计划委员会和财政部的专门报 告，审议最高人民法院和最高人民检察院的工作报告等职责。此外，人民代表大会制度的具 体工作制度有所健全，具体工作机构和条件也都有所具备。所有这些，都促使人民代表大会 制度一经建立，就显示出它作为人民民主共和国政权组织的巨大优越性和强大生命力。
但是，由于中国是一个有着几千年封建专制独裁传统的国家，民主法律观念淡薄，人治味 道浓厚。这样，在1957年下半年出现错误估计国际国内政治形势时，人民代表大会制度便逐 渐被削弱，不但主要形式的作用下降，组织原则被严重曲解，而且连必要的机构设置和条件 保障也不再具备。其后果不仅是国家政治生活的民主化进程大受阻碍，而且成为后来的“文 化大革命”得以发生的一个重要条件。在1966年至1976年的十年“文化大革命”中，人民代 表大会制度更是受到严重损害：人民代表大会制度的法律依据（宪法）被践踏，主要形式被取 消，人民为主变成了“造反派”为主，民主选举代表被指定代表取代，民主集中制被严重曲 解和摧残。可以说，十年文革中，人民代表大会制度在国家政治生活中有名无实。
直到1976年10月，粉碎了“四人帮”，结束了十年动乱，为恢复和发展人民代表大会制度 创 造了条件，奠定了基础，人民代表大会制度的建设才又迎来了春天。痛定思痛，为巩固和发 展中国人民在长期的政治实践中对政权形式组织作出的历史选择，党的十一届三中全会以来 ，党领导人民先是着手恢复人民代表大会制度的地位和作用，接着是采取措施促使人民代表 大会制度不断健全和完善。特别是在以下几方面取得巨大成就：(1)改革选举制度，实行差 额选举和县乡两级人民代表直接选举；(2)健全人大的组织体系，在县级以上地方各级人大 设立常委会，并扩大全国人大常委会的职权；(3)加强地方人大的建设，发挥人民代表大会 制度在基层政治生活领域的作用，以使地方人民代表大会制度的建设适应新形势的发展，适 应地方民主与法律建设的需要，特别是在乡、镇设立了专职的人大主席团主席，实现了乡镇 人大会议由过去的乡镇人民政府召集，改为由乡镇人大主席团召集，更是理顺了基层人大与 政府的关系，巩固了人大制度；(4)加强了人大的组织建设和工作制度建设，实行了全国人 大常委会委员不担任国家行政机关、审判机关和检察机关职务的制度，使相当数量的委员实 现专职化，同时不断加强了全国人大各专门委员会的建设。通过这些建设，使人民代表大会 制度逐渐走向成熟，趋于完备。
二
人民代表大会制度建立以来发展中的正反两方面的经验教训说明，成也好，败也好，得也 罢，失也罢，人民代表大会这一制度的命运根源，是深植于中国社会之中的。这一制度产生 于中国社会的历史土壤，成长发展于中国社会的现实土壤，与广大人民同呼吸、共兴衰，是 广大人民群众根本利益的重要表现之一。
邓小平在谈到我国的政权组织形式问题时，多次强调：中国不能搞西方式的议会制度，不 能搞三权分立。江泽民在党的十四大报告中说：“我们进行政治体制改革，但决不是搞西方 式的议会制。”在党的十五大报告中，江泽民更是明确指出：“我们实行的人民民主专政的 国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个 根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度，实现人 民民主具有决定意义。”为什么我们不能搞西方那种三权分立式的议会体制呢？
首先，中国社会的经济基础、阶级状况和政治格局决定了我们不适宜于搞三权分立式的议 会制。马克思主义认为，一定的政治是一定的经济的反映，也是一定的阶级关系的集中表现 。我国之所以建立并坚持实行人民代表大会制度，是因为这一制度同我国社会现阶段的阶级 关系和人民政权的阶级构成相适应，同社会主义公有制相适应，是建立在我国各族人民政治 一致和道义一致的基础之上的。在长期的中国革命和社会主义建设过程中，结成了由共产党 领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护祖国统一的爱 国者的广泛的爱国统一战线，形成了中共产党领导的多党合作的政党制度和新型的政党关系 。这是我国政治生活的特色，也是我们的政治优势所在，根本不同于资产阶级政党和政治势 力之间的尔虞我诈、争权夺利。在人民代表大会制度之下，广泛的爱国统一战线的成员，以 不同层次、不同的形式和程序参加到国家的政治生活中来，共同商讨和决定国家的事务。我 国的这种政治状况，同以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义经济基础是完 全相适应的，完全不适宜于采取三权分立的西方议会形式。
其次，“三权分立”制度是与资本主义私有制相适应，维护资产阶级统治的工具。资产阶 级的“三权分立”制度的产生，是在资产阶级掌握政权的初期自身力量还不够强大时与封建 力量妥协的结果，是由阶级力量对比决定的。当资产阶级完全掌握了政权，或者是在那些资 产阶级一开始就完全掌握了政权的国家里，这种制度又适应了资产阶级内部纷争和党派争 斗的需要，而被多数资本主义国家所采用。这种“三权分立”制度，是资产阶级的政权组 织形式 ，它与资本主义国家的阶级关系、政党制度、经济基础是相适应的。说到底，它是资产阶级 专政的形式。当今发达资本主义国家的国会议员中，几乎找不到真正的工人代表和农民代表 ，就雄辨地说明了这一点。如果抽去“三权分立”制度的阶级内容，把它当作抽象的思想加 以宣扬和推销，那肯定是十分有害的。
第三，“三权分立”制度虽然有利于协调资产阶级内部各集团的利益，但资产阶级各利益 集团之间的争权夺利、互相制肘，是资本主义制度本身无法克服的。邓小平曾指出：“我们 讲民主，不能搬用资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。我经常批评美国当权者，说他 们实际上有三个政府。……对内自己也打架，造成了麻烦。这种办法我们不能采用。”，我 们 实行人民代表大会制度，由人民人代表大会统一行使权力。在人民代表大会统一行使国家权 力的前提下又有明确的分工，各司其职，各负其责，从而避免了相互牵扯，甚至是相互拆台 。正如邓小平所说：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做 出决议，就立即执行，不受牵扯。”
第四，中国近代史已充分证明，“三权分立”救不了中国，在中国行不通。从19世纪70年 代开始，我国就有人颂扬并介绍西方的“三权分立”学说和制度，倡议维新改革。如康有为 主张“君民同治”封建贵族同大资产阶级分权。1908年9月清政府还颁布了《钦定宪法大纲 》，在23条内容中有14条讲君上大权，9条讲臣民权利和义务，还规定设立“议院”作为“ 决议”法律的机关，司法权也与行政权分立，包含了明显的分权思想与措施。但这些并没有 给 人民带来权力，真正导致封建制度灭亡的仍是人民革命。前面说到过，孙中山不但学习“三 权分立”理论，而且还加以改进和补充，并运用于政权建设实际，却也未能阻止袁世凯称 帝。蒋介石为首的国民党政府，虽然口口声声要继承国父遗志，但实际上是蒋介石个人大权 独揽，人们没有民主也没有自由，有的只是生灵涂炭。只有共产党成立后，在领导人民闹革 命，推翻三座大山的统治的过程中，才不断地探索出人民当家作主的形式。
毛主席在《论人民民主专政》中说过一段意味深长的话：中国人向西方学得很不少，但是 行不通，理想总是不能实现，救不了中国，而且先生老是侵略学生，只有在找到马克思主义 以后，中国的面目才起了变化。真正给人民群众的民主政治面貌带来翻天覆地的变化、权利 得到落实的，是人民代表大会制度这一土生土长的、人民自己开创的政权组织形式。总结中 国共产党成立80周年以来的历史经验与成就，带领广大人民开创和建立、管理国家事务，应 该说是最重要的经验之一和最巨大的成就之一。全体共产党人应像保护自己的生命一样，自 觉维护和坚持这一全体中国人民在党的领导下作出的历史选择，把它作为广大人民群众的根 本利益的重要内容而始终代表着。
【收稿日期】 2000-12-12
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