财政预算：用“第三只眼睛”打破“同体审计”，本文主要内容关键词为：同体论文,财政预算论文,第三只论文,眼睛论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，财政预算公开因不及时、不透明、难读懂而饱受诟病。相比前几年的财政预算公开“半遮半掩”的情况来看，近两年的政府预算公开更显得积极主动。即便如此，政府预算公开还不够细化，与公众的期望仍存在一定的差距。
近日，“两会”召开在即，财政预算公开又成为公众关注的焦点。在广州市人代会上，不少代表反映预算太多、太专业，还是看不懂。对此，广州市人大代表张南宁建议，可在预算审查前考虑引入会计师事务所、商业核算审计机构等第三方机构，协助代表们做好预算审查工作。对此，有业界人士指出，应将第三方审计机构引入财政预算的执行阶段，而不应仅停留在帮助代表们做好预算审查阶段。
那么，政府预算审计是否有必要引入第三方机构？其阻力何在？第三方机构又该如何进行履职？对此，本报记者采访了业界人士。
“第三只眼”审计模式可打破“同体审计”怪圈
目前，我国的预算审计主要由国家审计机关负责，但国家的审计机关对政府预算进行审计不免带有浓厚的政府内部监督色彩，既要监督政府又要受政府领导，自己做事，自己评价，这种“同体审计”模式不仅难以让人信服，也隐藏着审计风险。
不少业界人士认为，探索引进第三方审计，形成用“第三只眼”审计的模式，是打破“同体审计”的好办法。可倒逼政府制定量化、可行的财政资金的绩效目标，也将有助于增加政府财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参与性，力求以“最正确、最低成本的方式”做“有效的事情”，使政府的财政资金运作情况公开化，提高了公众的监督职能，从而提高了政府的工作效率。
资深注册会计师、南通市注册会计师协会副秘书长刘志耕在接受《财会信报》记者采访时指出，从此前由国家审计机关对各级政府预决算审计的情况来看，绝大多数都是由财政部门与审计部门通过沟通、协商、平衡并最终达成“和谐”的结果，而最终出具的审计报告最多提几条不痛不痒的问题。
“所以，由国家审计机关实施对政府的预决算审计，国家审计机关几乎没有独立性可言，多年来的审计结果也已充分证明这一点，这种自我监督、自我评价的方法功效甚微。因此，很有必要引入第三方实施审计。”刘志耕说。
广东省人大代表、立信羊城会计师事务所副所长邓中青指出，应对所有部门的预算进行审计，而政府重大采购、政府投资、政府性负债、转移支付资金等项目以及基层预算单位的“三公经费”等，则应重点审查。
实际上，目前由国家审计机关负责的政府预算审计，不仅存在“同体审计”的问题，其审计范围也受到限制。以广东省为例，《广东省预算执行审计条例》是从2009年开始实施的，从最近几年情况看来，省里对预算执行审计范围较小，前三年审计厅只选了25个部门单位。
“如果按照这种速度审计，可能10年也难以把部门全部审计完。”邓中青说。
对此，业界人士认为，财政预算基本上是在花纳税人的钱，钱究竟流向何处，纳税人应该有知情权。财政预算公开总是遮遮掩掩，这让纳税人很受伤。虽然国家审计机关对财政预算的执行情况进行审计，但其大多采取抽查形式，这种力度是远远不够的。以政府购买服务的形式引入第三方审计，并考虑在预算执行的各个环节进行跟踪审计，这能够从制度上保证财政预算的公开、透明，也能给纳税人一个合理的交代。
引入“第三方审计”阻力大
从财政预算公开、透明的角度来看，财政预算引入“第三方审计”的意义重大。但就目前来看，该制度的推行阻力也很大。
业界人士表示，虽然许多资料、数据和文件是来自于被审计单位以及政府主管部门，但被审计单位和政府部门提供什么样的数据、资料和文件，该第三方审计机构或许也只能接受，除非有法律的规定：如果被审计单位不提供或者提供不完全的资料和数据，将要面临法律的制裁。
从现行法律看，《审计法》第三十二条规定，审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。“审计机关”拥有这样的权力，而第三方，不属于《审计法》所定义的“审计机关”。因此，第三方是否能圆满完成委托方审计任务，让人怀有疑虑。第三方审计国内没有现成模式可循，在实践中需摸索前进。
在刘志耕看来，“第三方审计”在推行过程中的阻力主要来自于政府本身。由于政府的预算情况要由社会审计组织实施，而社会审计组织应该不会像国家审计那样那么容易沟通、协调及和谐，这将是形成推行“第三方审计”阻力的原因所在。
实际上，在实施“第三方审计”的同时，应该结合预决算公开制度的实施和推进。如果能够出台和规范对预决算公开的相关制度及要求，如：政府预决算究竟应该公开哪些内容？以什么口径公开？公开到什么程度？这些工作完全可以在委托注册会计师审计前向注册会计师提出相关要求，并由注册会计师完成对公开信息和数据的审计、汇集工作。
山东大明联合会计师事务所注册会计师刘玉泉在接受《财会信报》记者采访时指出，财政预算引入“第三方”审计对国家、对公众，对事务所来说都是好事，对于事务所来说，该制度的实施有利于增加业务量，但也涉及增加审计费用的问题。对于增加的审计费用，希望不要用纳税人的钱，增加的支出可以从政府公务人员缩编、公车改革、经费调整中省出来。
刘玉泉认为，第三方机构参与政府预算的审计没有多大难度，无非就是进行程序性审核。简单地说，就是把编制的预算从头到尾审查一遍，看有没有遗漏、重复、差错、依据是否充分合理。大体上，这类业务属于执行商定程序的审计项目，涉及内容可能更加细致，比如普通审计业务要求的是公允性，这类业务可能更加侧重准确性。
制定预算审计工作指引 提高审计人员整体素质
目前，我国亦无关于第三方机构审计政府预算的相关规定。
刘志耕指出，在我国委托第三方实施对政府预决算审计，这第三方毫无疑问应该是注册会计师，这对注册会计师而言属于专项审计业务，但从目前我国注册会计师的审计准则体系来看，还没有完全适用于对政府预决算审计的审计准则、指南或指引，实施审计也只能参照相关审计准则执行。
“所以，如果真正委托注册会计师实施政府预决算审计，由于预决算审计工作的重要性、特殊性和复杂性有别于其他专项审计工作，中国注册会计师协会应该先行制定专门针对预决算审计的工作指引，以尽快在开展该项审计工作的初期指导注册会计师实施好相关审计工作。”刘志耕说。
刘玉泉也认为，审计准则不可能面面俱到，只能从大类上、程序上予以规范，所以对审计人员的经验要求较高。中注协可以对某类业务提供技术指引，可先在某地区试点，然后再逐渐铺开。
“对于注册会计师而言，实施政府预决算审计不仅需要全面掌握审计准则和针对预决算审计的审计工作指引等相关审计规范和要求，而且还要掌握《预算法》、《预算法实施条例》及其他相关法律法规及补充规定，务必全面掌握和熟悉预决算知识。由于政府预决算事关重大，关乎政府和群众切身利益，所以，注册会计师不仅要认真履行职责，而且还要严格遵守职业道德，确保圆满完成任务。”刘志耕说。
但就目前来看，审计人员素质参差不齐，差别较大。对此，中注协应加强对审计人员的相关培训和指导，除此之外，审计人员自身也应苦练内功，全面提升自己，能熟练处理在预算审计中遇到的各种问题。
刘志耕表示，由于预决算的专业性较强，所以，即使公开信息，但应该让群众能够看得懂、看明白，因此，对公开的信息还应该适当将预决算业务及审计中所涉及的专业性较强的语言和文字表达通俗化、平民化，当然，关心预决算的群众也应该学点预决算的专业知识，同时政府也应该宣传、普及预决算的相关知识，只有这样，才能使得预决算制度的公开及审计制度落到实处，才能让“第三方审计”和预决算公开真正起到作用。
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