高等教育大众化中的高考制度改革——基于利益相关者理论的分析，本文主要内容关键词为：高等教育论文,制度改革论文,利益论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］640 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-0717(2010)01-0082-06
从1999年开始，我国高等教育开始大规模扩招，招生量扩张很快，高等教育开始进入大众化阶段。下表显示了1998～2009年普通高校本专科大学生数的变化情况。
1998年全国的大学生数为340.88万人，2008年为2021.02万人，为1998年的5.93倍。按照马丁·特罗的理论，高等教育大众化会引起高等学校入学选拔方式的变化，我国的情况正是如此。众所周知，我国是一个有着深厚考试传统的国家，高等教育长期实行国家主导的统一的入学选拔政策，但是20世纪末期的中国高等教育大众化直接冲击了其统一性，使之向多样化方向发展，高校入学选拔方式发生了一些重要变化。导致这些变化的原因，主要是市场因素的介入，以及由招生规模扩大所致的利益诉求的多样化和利益相关者利益关系的变化。主要表现为中央政府有限放权，地方政府和有关大学获得了招考方式上的部分自主权，考生群体获得了更多的高等教育机会。
一、十年来我国高考制度发生的主要变化
1.实施分省命题
长期以来，我国普通高校实行全国统一命题，统一考试制度。从2000年开始，上海、北京率先在全国进行自主命题试点，随后实施分省命题考试的省份不断扩大。2004年，自主命题的省份增加到11个，2005年为14个，2006年、2007年和2008年均为16个，2009年18个。“到目前为止，全国已经有过半省份（除港澳台外）、三分之二的考生在进行自主命题的考试”。同时，教育部考试中心有关人士表示，不会让31个省份的高考全都自主命题[1]。高考自主命题是由教育部有关部门控制的权利，哪些省份具有自主命题考试的资格，必须由教育部考试主管部门决定和批准。
实行分省自主命题，表明国家教育行政部门开始下放招生考试自主权，省级人民政府获得了相应的权利。它也为地方政府根据地方特点，统筹规划各级各类教育，特别是基础教育的改革与发展，制定符合区域特点的教学与考试大纲，调整考试内容，更好地发挥高考对本地区基础教育的指挥棒作用，带动中小学教育教学和课程改革，提供了空间和便利条件。
分省命题考试的实施范围不断扩大，打破了长期以来高考全国一张考卷的格局，使统一高考的权威性受到挑战。同时，高校作为招生考试主体之一，也日益滋生自主招生的诉求。
2.高校自主招生
为了应对高校自主招生考试的诉求，我国从2003年开始在部分高校实施自主招生政策。自主招生政策赋予有关高校自主招生的权力，主要是招收学习优异生和特长生。获得自主招生的高校，一般要举行自主招生考试。高校组织的自主招生考试成绩，作为录取学生的重要依据。一般给予通过考试的考生以录取线下5～30分的优惠，少数高校给予少数特殊人才60分的优惠。但各校自主招生数不超过本校招生总量的5%，少数学校为10%。
学校获得自主招生权，需要得到教育部批准，高校为获得自主招生权展开激烈竞争。具有自主招生权的学校数量，2003年为22所，2004年为28所，2005年为42所，2006年为53所，2007年为59所，2008年为68所，2009年为76所，2010年为76所[2]。实行自主招生的高校，主要是办学实力和水平比较高的教育部直属高校。
但是，随着高校自主招生政策的不断推进，省级人民政府获得了省属高校自主招生的审批权力，一些办学水平与实力一般的省属高校也开始拥有自主招生权。例如，2009年湖北省属高校中有7所高校（武汉工程大学、湖北经济学院、湖北工业大学、江汉大学、三峡大学、武汉科技学院、武汉工业学院）获得了自主招生的权力，招生人数达到2464人。今后将会有更多的省属高校获得自主招生的权力。
最近，清华大学、上海交通大学、中国科技大学、南京大学、西安交通大学决定，将在2010年的自主招生中，通用基础测试部分采用统一的科目和试题。这种合作在自主招生高校中首次出现。5所高校将仍然坚持笔试、面试两结合的测试方式。但测试分成了通用基础测试、高校特色测试、面试3个模块。在通用基础测试部分，5所高校采用统一的科目和试题，包括语文、数学、英语、自然科学（理科考生）、人文与社会（文科考生）。考生可同时申请五所大学中的两所大学。
2009年11月16日，北京大学决定赋予全国39所重点高中校长实名推荐自主招生考生的权利，实名推荐一旦获得通过，考生通过北大的自主招生面试，即可获得在北京大学录取线下30分的录取加分。教育部随即表示，北大的招生改革是值得尝试的。从这项改革的社会关注来看，可能今后会有更多的高校赋予有关高中校长实名推荐的权利。尽管北大的自主招生改革比较谨慎，范围还比较小，但它表明中国大学的入学者选拔制度正向着高校自主的方向发展。
教育部和省级人民政府教育行政部门赋予一些高校自主招生的权力，打破了全国统一的高考招生方式，使一些高校能够根据学校自身的特点和要求，选拔符合学校要求的学习优异生和特长生。
3.高考考试科目的变化
我国高考的考试科目以前是统一的。1998年教育部考试中心决定在全国推行3+X高考科目改革方案，同时赋予省级人民政府高考科目改革的自主权。高考科目设置出现了多样化，高等教育地方化特征逐步加强。但是在有些省份，高考科目设置以及相应的招生录取方式，变化非常频繁。最典型的是广东省和江苏省。
最近10年来，广东省高校招生考试制度经历多次变革，大的调整有四次，尤其是近年来，几乎年年有“小变”。1999年以前，广东高考基本和全国大部分地区一样，采用统一的方案。从1999年开始，广东成为了全国高考改革的先行者，高考方案开始高密度改革。
1999年广东高考考试科目为3+X，即语文、数学、英语3门算总分，外加一个“X科”作为录取资格线，“X科”由不同高校根据本校层次和特点自行确定，体现高校的办学自主权。2001年，广东高考增加综合科，改为“3+综合+X”。2007年，开始采用“3+文科基础／理科基础+X”的考试模式，恢复了文理科的区别，文理科分开划线录取。计分方式从标准分恢复为原始分，开始采用综合素质测评。2010年，广东省拟实施“3+文／理综合”模式，取消争议最大的X科，涉及的考试科目从现行的9科减少到6科，并进行高中学业水平考试。高考成绩、学业水平考试等级和综合素质测评共同作为考生学业测评的依据。
江苏省也是高考改革方案密集的省份，最近10年江苏省更换了5个高考考试和录取方案，引起社会强烈不满。2008年江苏省普通高考采取“3+学业水平测试+综合素质评价”模式，“学业水平测试”为政治、历史、地理、物理、化学、生物等6门。其中选修测试科目两门，必修测试科目四门。选修测试科目由考生在历史、物理中选择一门，在政治、地理、化学、生物4门中任意选择一门。6门学业水平测试科目中，考生选定的两门选修测试科目之外的4门为必修测试科目。按照规定，学业水平测试均按等级划分，分A、B、C、D四个等级。4门必修科目必须达到C级以上才能参加高考，两门选修科目必须达到B级以上才能报考本科。
省级人民政府获得设置高考科目的自主权后，各省的高考科目设置差异性很大，加上不少省份获得了自主命题的权利，各省之间的高考已经没有可比性，高校招生录取的公平性失去了统一的衡量标准，高考录取率受到地方政府和考生的密切关注。同时，一再变化的科目设置，使考生无所适从，增强了考生对地方政府的不满情绪。教育部作为国家教育行政部门也难辞其咎，社会人士特别是考生及其家长批评教育部监管不力。
二、我国高考制度改革中的利益关系与利益博弈
从上述变化来看，在高等教育大众化时期，我国的高考制度发生了一些变化，主要特征是开始由高度的统一性向多样化演变，由中央高度集权向地方分权转变。这些变化虽然仍然比较有限，但它是由高等教育大众化所触发的。在这些有限的变化中，体现了利益相关主体的利益博弈关系。
1.高考制度实质上是一种利益分配机制
我国有着通过考试选才用才的传统，通过考试改变社会地位，实现社会地位升迁，已成为全社会的共识。在已经来临的知识经济社会，通过高考而获得高等教育机会，进而改变自己的命运，是千万家庭和考生实现社会流动和社会地位升迁的根本性渠道。因此，高考制度直接关系到每个家庭和考生切身的最大利益，为全社会所密切关注。高考制度的每一次细微改革和调整，都会产生极大的社会关注甚至社会震动。
自1999年以来，我国每年参加大学入学选拔考试的考生有1000多万，大学招生人数大多在500万以上。庞大的考生群体，都要通过高考制度而获得利益，因此，我国的大学入学选拔制度是围绕着高等教育入学机会和优质高等教育资源所产生的利益分配机制。在高等教育大众化过程中，高等教育仍然是一种稀缺资源，而优质高等教育（进入名牌大学）更为稀缺，这就更加加剧了高考竞争。高考竞争实际上是机会和利益之争。高考制度作为一种利益分配机制，往往经受着是否公平的考验和拷问。同时，由于对地方政府和少数高校下放了一些招生考试自主权，地方政府和高校也产生了相应的利益诉求，他们希望中央政府教育行政部门给予更多的招生名额和更大自主权。所以，入学选拔制度对地方政府和高校来说，也发挥着利益分配机制的作用。
2.高考制度中的利益关系主体与利益诉求
从我国高考制度的运行来看，它往往是由中央政府制定，地方政府和高校来实施，广大的考生来参与。中央政府、地方政府、高校以及考生，是高考制度的核心利益相关人，他们有着不同的利益诉求。
我国的高考制度既是一种选才机制，更是国家政治制度的重要组成部分。它是贯彻国家意志、强化政府凝聚力、保持社会稳定的重要手段，自然成为中央政府关注的重点。中央政府会通过设置报考门槛、考试方式、考试内容以及录取方式等政策条款来推行符合自身需要的主流价值标准，实现自身的政治意志、促进社会结构合理化与经济发展，从而促进社会和政治的稳定。在每次变革中，尽管中央政府总是以利益调和者身份出现，但它毕竟是总规则的制定者。在分析规则变更成本与预期效益的基础上，中央政府往往通过政策调整，兑现对公民受高等教育权的承诺，促进社会公平与公正，以维持自身的道德形象。
市场经济赋予了地方政府相对独立的政治地位和经济自主权，也促使了地方政府利益的多元化。地区经济发展需要的经济利益和地方政府追求政绩需要的政治利益（即“政治再任命”）成为其主要的追求目标。由于我国高等教育的招生计划在各省之间的分配是不均衡的，地方政府所拥有的自主权需要中央政府赋予，加上高等教育资源的稀缺性，地方政府之间围绕有限的高等教育资源而展开竞争。一方面竞争招生名额，另一方面竞争中央政府赋予的自主权。
高校也是高考制度中的核心利益主体。在市场经济环境下，我国大学之间的发展竞争异常激烈，生源质量成为影响学校教育质量和人才培养质量的关键因素，也是一所大学社会声誉和社会影响力的影响因素。每一所大学都希望通过招生考试制度改革招收到高质量学生，希望政府教育主管部门给与更多的招生名额，希望拥有更多更大的招生和考试的自主权。总之，高校希望招生考试制度的改革于自己有利。由此可见，高校在入学者选拔制度中的利益诉求是非常鲜明的。
考生更是入学选拔制度中的核心利益主体。如前所述，接受高等教育既是个人获得较高经济收入的渠道，也是赢得社会地位、获得尊重的需要。所以，通过高考制度而取得接受高等教育的机会，关系到每个考生一生的前途和命运，成为每个考生和家庭的核心利益。面对稀缺的高等教育资源，考生希望高考制度能够公平、公正地给与他们高等教育入学机会。
3.高考制度中的利益博弈
在高考制度中，中央政府、地方政府、高校、考生等核心利益相关者的利益差别是客观存在的，并且各自参与制度过程的动机、目标、方式和权力地位各有差异。因此，他们在这一特定的利益分配场域内经历着反复的利益博弈或者权力博弈，形成错综复杂的关系网络。我国高等教育大众化过程中高考制度的演变，实质上是各利益相关者之间利益博弈或行为协作的过程。各个利益相关者把自己的利益要求投入到制度变革系统中，各种复杂的利益关系不断得到调整、综合和博弈，其结果是各利益相关者对高等教育资源及其“附属品”的再分配和利益格局的重塑。各利益相关者针对大学入学选拔制度的利益博弈集中体现在以下几个方面。
(1)围绕高等教育机会特别是优质高等教育机会的博弈。高等教育机会主要与招生指标相关，而优质高等教育机会主要表现为教育部直属高校等高水平大学的招生投放指标。很显然，招生指标与四个利益相关者都密切相关。教育部作为招生指标的核定者和分配者，一方面要考虑确定全国的招生总量的科学性和合理性，另一方面要考虑指标分配的科学性和公平性，是高等教育机会多寡的决定性力量；地方政府出于发展地方高等教育，提供本辖区人口更多的高等教育机会，彰显自身政绩的考虑，要不断地向教育部争取更多的招生指标；高校出于学费收入和获得政府拨款的考虑，也把招生指标作为竞争的主要标的；而考生上大学几率的大小，则直接与招生指标的多寡相关。四个利益相关者虽然都围绕高等教育机会展开博弈，但其利益取向是不相同的。部属重点大学招生属地化现象就是一个典型例证。部属重点大学招生指标往往被看做一种优质高等教育资源，争夺部属重点大学的招生指标成为地方政府的具体利益目标。在遵循“谁投资，谁受益”的原则下，一些省市给所在地的部属重点大学施加压力，或以经济资助换取招生指标。结果是部属重点大学的招生计划向所在省市严重倾斜，有的达到招生计划总数的50%以上；一些部属高校还与省级以下政府实现“联姻”，招收“共建生”。部属重点大学招生属地化倾向的泛滥，加剧了高等教育资源的分配不公，使入学选拔制度遭遇考试公平和地域公平的双重挑战，危及中央政府的核心利益。因此，中央政府不得不利用行政手段进行调控。但由于地方政府具有制约属地重点大学发展的能力和资源，中央政府难以终止重点大学与地方政府之间的利益博弈，利益不可避免地向地方让步。可以说，部属重点大学招生属地化现象的实质是中央政府利益、地方利益、高校利益和考生利益之间的矛盾，是长期利益和短期利益、群体利益与个体利益之间的平衡协调问题。
(2)围绕招生考试自主权分配的博弈。在高等教育大众化过程中，我国高考制度的改革，总体上是以中央政府的有限放权为特征的。这一结果的出现，是四个利益相关者相互博弈的结果。权力本身就是一种利益，也是获得利益和保护利益的前提。围绕权力的博弈实质上是一种利益博弈，博弈的结果就是分权。但四个利益相关者在博弈中并没有平等的地位，中央政府最为强大，而考生最为弱小。因此，权力博弈一方面表现为中央政府向地方政府、高校和考生赋权（分权），另一方面表现为地方政府、高校和考生向中央政府诉权（要求有自主权），形成权力诉求链。前述的分省命题的实施，各省市自主设置考试科目，高校实施自主招生，就是权力博弈的结果。我们可以看到，中央政府的赋权或放权是非常有限的，给谁赋权，赋予多大的权力，都是由中央政府掌控的。这就是说，高考制度改革中的权力博弈，并非是一种充分的博弈，很难达到博弈中的权力均衡。
(3)围绕高等教育公平问题的博弈。我国高考制度常常要接受是否公平的拷问。公平的实质是各个利益相关者在各自立场对利益分配公平性的理解。在我国的高考制度中，四个利益主体都将公平作为追求的目标，但公平的指向和侧重点却有所不同。中央政府作为高考制度的设计者和协调者，要考虑高等教育的总体公平，同时有兼顾效益的考虑。但地方政府对公平的考虑，只是限定在自己的辖区范围内，很少从“全国一盘棋”的角度去考虑公平以及公平与效率的关系，他们总是以争取更多的高等教育发展资源和招生名额，获得对辖区内高考制度的控制权和自主权为目标。而高校总是在与其他高校的攀比中考虑招生指标的分配，以及如何有利于自己招收到优秀学生来考虑高考制度的公平问题。毫无疑问，考生完全是以是否有利于自己获得高等教育机会，以及考上自己理想的大学来提出自己的公平诉求。利益不同，导致他们的公平诉求和判断高考制度是否公平的标准和侧重点不同。如此一来，似乎完全没有一个共同的关于公平与否的评判标准。因此，虽然高等教育公平为四个利益相关者所追求，但所展开的博弈标的大相径庭。公平问题，成为高考制度中最为复杂的问题。这也是没有任何一种高考制度改革为人们所认可的原因。
同时，高考制度的公平性常常受到来自“科学性”的挑战与纷扰。主张高考制度和政策的科学性的人希望高考政策具有完美的“选优功能”，能够使教育资源和教育机会向优秀者倾斜；而主张公平性的人则希望每个公民都平等地享有高等教育资源和机会。“科学性”和“公平性”由于价值取向不同，往往难以在高考制度中同时兼顾，只能在相互博弈中彼此妥协。
三、实现利益均衡：我国高考制度改革的未来走向
最近十年来我国高考制度的改革和调整，总体上改革步子是比较小的，改革是较为谨慎的。这是因为高考关系到各利益相关者的根本利益，特别是关系到每一个家庭每一个人的最根本的重大利益。政府主导的高考改革如有不慎，会遭致民众对政府的不信任，影响政府形象。如江苏省2008年的高考改革方案，就曾经遭到社会的广泛批评，导致政府的信任危机。
不容置疑，在我国当前的政治和社会体制下，高考改革必须由政府来主导。中央政府作为利益关系人之一，其利益体现在两个方面，一是选拔人才实现国家发展和国家重大战略目标，二是作为高考制度改革的设计者和推动者，要维护自身形象，体现政府的执政能力。同时，作为各方利益的协调者，能否有效协调各方利益，实现社会和谐，也是其必须充分考虑的。在市场经济条件下，省级人民政府已经从中央政府力量中分化出来，成为独立的利益主体，其利益主要体现在：能否为本地区民众争取到更多的高等教育资源，创造更多的高等教育机会，实现本地区高考制度的科学和公平。而大学的利益主要表现为，能否招收到符合学校特点和要求的优秀学生，为提高人才培养质量打下基础，从而博得良好的社会声誉和扩大社会影响，使学校更具竞争力和影响力，形成生源质量、社会声誉与竞争力的良性循环。就考生个人而言，其主要利益表现在公平竞争条件下，获得高等教育机会特别是优质高等教育机会。这种站在自身立场上的利益诉求和表达是非常正常的，问题的关键在于能否实现四方利益的均衡。就最近十年的高考改革来看，利益主体分化和多元化已经成为事实，但四方利益的均衡却还有相当距离。这主要表现为：中央政府放权不够，仍然控制着高考制度的根本性权力；地方政府获得赋权后的自我约束机制不完善和高考改革制度设计的科学性有待加强；高校则由于激烈的竞争，导致缺乏准确定位，相互攀比，希望拥有绝对的招生自主权；考生则无一例外地希望享受优质高等教育资源，对优质高等教育需求无限膨胀，导致高考竞争愈演愈烈。
由于各利益主体在具体利益目标上存在差异，从而形成一定的利益对峙关系，并在博弈的过程中引起新旧利益关系的不断转换和更替。因此，各利益主体之间的摩擦和冲突就成为必然，高考制度因此而成为一个充满利益纠葛和利益冲突的矛盾体。但是，我们也要认识到，高考制度中的核心利益相关者的利益博弈具有非对抗性和可整合性特点。奥曼的“无限重复博弈”理论认为，只要有合适的制度安排，让博弈的各方能不断地从其他行为人的行为中获取并了解到信息、产生新的动力结构及时规避风险，预见合作的远期收益要明显地大于非合作所带来的短期利益，于是各方有望达成合作，可以减少或部分消除利益相关者之间的利益摩擦[3]。罗尔斯认为，作为政治生活制度化安排的公共政策，在公平正义的原则下既可以保障社会成员的合法利益、杜绝平均主义和不合理获取利益的可能性，又能使社会成员的利益差距控制在社会大多数成员能够理解与认同的限度之内[4]。因此，未来的高考制度需要通过建立以各利益相关者责任和利益为核心的规范体系，约束人们的非理性和非制度化的越轨行为，为利益主体之间的活动提供一个相对稳定的活动空间，缓解和减少各利益主体之间的行为冲突，才能使之成为高等教育资源再分配的可行制度。一方面要通过正式的制度安排，确保每个利益相关者参与利益博弈和受益的机会，特别是考生参与政策过程的机会。另一方面又要通过适当的民主机制和利益约束机制，将各利益相关者的利益诉求理性地保持在合理的限度内。现在特别需要注意在扩大高校与地方政府利益权限的同时，也要防止他们的利益诉求（包括考生的利益诉求）发生膨胀，要约束地方政府和高校滥用权力。当然，利益冲突的根本原因是资源的稀缺。因此，中央政府有效地提供高等教育资源，是协调各利益相关者之间利益关系的基本途径。
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