我国公务员制度的更新代谢机制，本文主要内容关键词为：机制论文,公务员制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家公务员制度的更新代谢机制，即公务员系统不断从外部吸收新的成员和不断从内部排出各种不适合系统动作的成员、以保证系统正常运转的机制，是我国公务员制度的一项基础性的组成部分，也是整个公务员管理机制的重要环节。本文拟从这一机制的主要构成、功能以及如何健全和完善这一机制两个方面谈点肤浅的认识。
一
我国公务员制度涵盖了公务员管理的“进”、“管”、“出”三个基本环节，而公务员制度的更新代谢机制则主要是在公务员的进口和出口上履行着公务员新老交替、吐故纳新的功能。
（一）在进口上，确立以考任制为主体的公务员输入机制
考任制作为一种官员录用制度，是指政府为行使职能，采用公开考试的科学方法，来测量并判断其所需要的人员是否符合标准，进而按考试成绩的优劣进行挑选，取其优者任用为公务员的一套制度。考任制犹如公务员系统入口处的闸门，调整着政府部分公务员的人员输入，起到为政府广开才路和选贤举能的功能，因而成为许多国家的政府录用工作人员的基本途径，也是现代国家公务员制度确立的标志。
我国以往对政府机关工作人员的录用，主要采取“伯乐相马”的方法，由有关领导和人事部门“内定”，缺乏明确客观的标准和程序以及公开监督的有效办法，既容易助长用人问题上的不正之风，又难以确保录用人员的素质。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，这种传统的干部选拔方式已成了干部人事制度改革中亟待突破的“瓶颈”。公务员制度的建立正适应了这一要求。《国家公务员暂行条例》（以下简称“条例”）第十三条明确规定，录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。这样，既确立了以公开竞争考试为基本内容的考任制方法，大大开阔了选才视野，有利于优秀人才脱颖而出，同时又强调严格考核，即对考试合格的还要进行政治思想、道德品质、工作能力等全面考核，最后按德才兼备的标准择优录用。这同西方国家在实行考任制时片面注重考试成绩的做法是有所不同的，体现了我国公务员考试录用制度的一大特色。
除了考任制以外，国家行政机关还通过调任方式从其他国家机关以及企事业单位调入人员担任领导职务或助理调研员以上非领导职务。对录用特殊职位的国家公务员还可以采取聘任制等特别方式。这些都构成了公务员系统输入机制的辅助渠道。
（二）在出口上，确立以退休制以及辞职辞退制为主体的公务员输出机制
公务员的退休制和辞职辞退制构成了公务员系统的输出机制的主体部分，它们与以考任制为核心的公务员输入机制一起担负着维持公务员队伍新陈代谢的功能。
其一，公务员退休制是公务员系统输出机制的基础和关键，它保证了公务员队伍新老交替的顺利进行，是使公务员队伍年龄结构年轻化、阶梯化、稳定化的最为有效的手段之一。建国以来，由于没有建立一套权威性的退休法规，退休工作一直没有实现制度化，干部特别是领导干部到退休年龄可以退也可以不退，愿意退就退，不愿意退则可以一拖再拖，导致干部队伍臃肿老化现象越来越严重，已经很大程度地影响到干部队伍的生机与活力，妨碍了公务员队伍的新陈代谢机制以至整个国家公务员管理机制的正常运转。为此我国公务员制度把健全国家公务员退休制作为一项重要内容。“条例”第七十八至八十条对公务员的退休方式、退休条件、退休待遇、退休审批和退休安置管理等方面都作了明确的规定。这样，不仅能优化公务员队伍的年龄结构，避免老、弱、病、残滥竽充数的现象发生，而且能更好地使年轻公务员安心于本职工作，吸引更多的优秀人才加入公务员的行列。
其二，公务员辞职辞退制增加了出口渠道。长期以来，我国国家机关和全民所有制单位，不提倡也不允许工作人员辞职，即使他已是不适合或不胜任或不安心本职工作。与此同时，一个人一旦获得了干部身份，只要不犯大错误或不触犯刑律，无论他如何不称职，却只能让他继续“混”下去。这就形成了干部“能进不能出”的僵化格局，造成干部部门所有制、单位所有制，干部干好干坏、干多干少一个样等种种弊端，必然与改革开放和社会主义市场经济的发展产生越来越尖锐的矛盾。为此，“条例”第七十一条至七十七条用法律形式确定了公务员的辞职辞退制度，对公务员辞职的权利、条件、程序、保障以及国家行政机关辞退公务员的范围、权限、程序等方面都作了详细而科学的规定，从两方面保证了国家公务员个人和国家行政机关双向选择权利：一方面公务员根据本人的意愿依照法律的规定可以辞去公务员职务；另一方面，行政机关也可以按照法定程序对不具有公务员条件的人员予以辞退，这就进一步拓宽了公务员系统的出口。因此，公务员辞职辞退制以及退休制与公务员的考任制等环节一起，形成国家公务员队伍人员更新的优化机制，促进了公务员系统的新陈代谢，增添了公务员队伍的生机和活力。
除退休和辞职辞退外，国家公务员还可以调出行政机关到其他国家机关或国有企事业单位任职；对有严重违法违纪行为的公务员，任免机关或行政监督机关可以依法予以开除。这些措施有助于政府机关对公务员进行筛选淘汰，减少冗员，优化公务员队伍，促进公务员系统内外人员的交流。
二
我国公务员制度目前还处于初创阶段，它需要有一个在实际运作中日渐完善的过程。从其更新代谢机制来看，同样也有待于在实践中进一步健全和完善。
（一）在进口上，公务员的考任制范围过小。公务员的考试录用制是我国公务员制度的更新代谢机制的关键环节。但根据“条例”规定，公开考试择优以及助理调研员以上非领导职务类公务员仍主要采用传统的委任制方法。这必然使国家公务员制度的更新代谢机制难以充分发挥作用。笔者这里并无意于主张所有类型和所有级别的公务员都要通过公开考试的办法加以择优录用，实际上选拔任用公务员中的政府组成人员以及其他一些重要官员采用非考任制的方式如选举制、委任制等也是必要的。但仅仅对主任科员以下非领导职务类公务员采用考任制，范围毕竟过于狭小，也有悖于公务员制度所体现的公开、平等、竞争、择优原则，这不能不说是我国现行公务员制度的更新代谢机制的一个缺陷。因此应适当扩大公开考试、择优录用公务员的范围。
（二）在出口上，公务员系统的输出机制受到若干外部条件的掣肘。如公务员辞职辞退制度是公务员系统更新代谢机制的重要一环。但由于我国至今尚未建立和健全社会保障体制，辞职辞的公务员就面临着基本生活无保障的危险，这必然制约着公务员辞职辞退制度的实施。因此应加快建立社会保障体系的步伐，以消除辞职和辞退的公务员的后顾之忧。再如，推行国家公务员制度能否成功的关键之一是解决好现有政府工作人员向公务员过渡的问题。由于我国各级政府机构臃肿，人员庞杂，素质偏低，如果现在政府工作人员全部自然过渡为公务员，那么就会在相当长时期内妨碍公务员系统的新陈代谢机制的正常动转，难以形成精干高效的公务员队伍。因此，在实施公务员制度之前必须进行机构和人员精简，于是就出现了一个如何安置这些未能进入公务员系统的富余人员的棘手问题。根据我国的实际情况，应提供条件鼓励他们创办各种经济实体或安排他们到适合自己工作的企事业单位任职；已接近离退休年龄的，允许他们提前离退休，对实在找不到新工作的个别人，也不宜置之不理，可让他们留在政府机关工作到退休年龄，但不享受公务员待遇。总之，包括更新代谢机制在内的整个国家公务员制度是一个庞大复杂的社会系统工程，它的实施进程必须受到我国的社会、经济、政治、文化等方面的总体发展水平的制约。