改革开放以来政府机构改革的回溯、反思与展望，本文主要内容关键词为：改革开放以来论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
早在20世纪80年代初，邓小平同志就曾指出，到本世纪末的近二十年内要抓紧四件工作，其中第一件就是进行机构改革[1]。改革开放30年来，我国先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了6次政府机构改革，可以说差不多每一届政府都要以新一轮的机构改革作为新一届政府准备开始运转的前奏。这一系列的改革紧紧围绕职能转变这一主线，取得了明显的成效，有力地促进了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。但迄今为止的政府机构改革一直未能完全摆脱“带动—量化”的改革模式，致使改革始终不能进一步向深层次发展，长期停留在“精简”的水平，始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的历史怪圈。在当前我国进入全面建设小康社会的新时期和改革开放进入关键期的新形势下，未来的政府机构改革应着眼于突破传统的思维定式，实现从“带动—量化”改革到“联动—优化”改革的历史性转变。
一、回溯：以转变政府职能为主线的改革历程
政府职能的转变是贯穿于改革开放以来历次政府机构改革的一条主线，见下表。虽然机构改革作为一项系统工程，涉及范围广泛，在不同的历史时期囊括了政府职能转变、优化组织结构、精简人员、中央与地方关系调整、政府管理及运行机制创新、干部人事制度改革等内容，但历次改革都将职能转变作为调整的重点和关键，并以此为依托来设计其他改革内容的操作方案。转变政府职能是我们回溯和厘清机构改革历程的主要脉络。
改革开放带来了市场经济体制的逐步确立和完善，推动着社会阶级阶层结构的不断重组与持续分化，使整个社会的现代化程度不断提高，这从根本上改变了中国政府传统的存在环境和管理内容，要求政府职能转变和调整，以应对行政环境变迁的挑战。以一系列发展战略的重大调整和重要历史事件为契机，政府职能转变在不同历史时期有着不同的重点。在改革开放初期，随着全党工作重点向社会主义现代化建设的转移，各级政府的职能重心开始转移到经济建设上来；为不断适应社会主义市场经济体制，政府对经济发展的推动逐渐由直接主导向加强宏观调控、减少微观干预转变，由以行政调节为主向以市场和法律调节为主转变；而加入世界贸易组织更是将中国政府职能的转变置于全球化背景之下，减少过多的行政审批、加强法治成为职能转变的主要内容；非典危机、近年来民生问题的逐步凸显则开始将政府职能转变的重心引向社会管理和公共服务。
二、反思：“带动—量化”的改革模式难以为继
“带动—量化”改革是改革开放后很长一段时间以来我国政府机构改革的基本模式。它包括“带动型”的改革方式和“量化型”的目标导向两个方面。
（一）“带动型”的改革方式
我国改革开放进程中的改革方式有一个很大的特点，笔者将其称之为“带动型”的改革方式：意即为了实现某一领域的改革，一般而言会先行“重点突破”这一领域的某一方面，继而依托其来“带动”其余方面的改革，最终实现该领域的全面改革。这一“带动型”的改革方式在行政体制改革中表现得尤为明显，那就是长期以来政府机构改革在行政体制改革的过程中发挥着“带动”作用。
以政府机构改革来“带动”行政体制改革的改革方式有其自身的历史合理性，在历史上也取得了显著的成效：首先，在行政体制改革的整体性推动面临很大难度，相关条件尚不完全成熟的情况下，让政府机构改革先于其他方面的改革，可以为将来行政体制改革的全面启动夯实基础，积累能量；其次，使政府内部各组成要素配置更加合理，在一定程度上优化和改进了政府过程特别是工作方式；最后，政府机构改革的“单兵突进”显示了其在整个行政体制改革布局中的重要性和复杂性，有利于吸收相关资源投入到这个重要领域。
虽然“带动型”的改革方式对于优化政府机构、推动行政体制改革曾发挥过不可忽视的作用，然而，长期以来过于倚重政府机构改革的“带动”效应，使改革仅仅局限于政府组织结构及其人员的有限范围内，并且由于这种局限而导致其改革效用已经接近于最大化状态；与此同时，在政府机构改革与相关领域的改革缺乏有效“联动”的情况下，政府机构改革的“单兵突进”逐渐演变为“孤军深入”。因此，继续依赖“带动型”的改革方式，仅仅从政府机构改革的单一视角来考虑行政体制改革的思路必将难以为继。
（二）“量化型”的目标导向
改革开放以来的历次政府机构改革在目标导向上存在一个很大的误区，即把机构改革的目标一味定位于“精简”，把机构改革简单地等同于机构精简特别是人员精简。在这种“量化型”的目标导向下，每次政府机构改革方案都将精简的机构和人员数量作为重点和功绩来刻意凸显，仿佛精简的机构和人员数量越多，就表明此次改革越成功。然而，由于中国的政府机构规模并不是一般意义上的总量“过剩”，而是结构性和功能性过剩，因此简单地精简机构和人员并不能解决问题[2]。
同时，在“量化型”改革目标的长期引导下，社会各界对政府机构改革逐渐形成了“量化偏好”，即政府机构和人员一旦精简，便会受到普遍肯定，但如果稍有增加，不管这种增加是否符合社会的真实需要，质疑之声便首先从社会各界涌来。社会各界在政府机构改革上的“量化偏好”，是一种健康的力量，一种“政治正确”的政治呼声，这种力量和政治要求，对于有效制约政府机构规模和政府官员数量的非正常增长，促使政府机构和政府官员自身进行自我约束，具有积极的意义。但对数量一味地偏好和重视，尤其是对精简一味地看重，不但不太符合实际，带来操作上的困难，而且还会减少政府机构改革的弹性，不利于为将来的“增量改革”预留空间。
三、展望：以“联动—优化”，为新的历史起点
政府机构改革中的“带动—量化”模式作为特定历史条件和环境下的改革路径选择，有其存在的合理性，并且在推动政府机构改革方面取得了实质性的进展和功绩。然而，正如前文所述，随着时间推进和社会环境的变迁，这种改革模式的弊端开始逐渐显现出来。这一方面表现为政府机构改革的“带动”效应已接近于最大化状态，另一方面表现为“量化型”的目标导向过于简化而不能解决真正的问题。
要推动政府机构改革进一步向深层次发展，以取得改革的新突破，必须实现改革模式从“带动—量化”到“联动—优化”的历史转型。在改革方式上，实现从单纯依赖机构改革的“带动”作用到促进政府机构改革与相关领域改革“联动”发展的转变；在目标导向上，实现从“量化型”数量精简到“优化型”结构调整的转变。具体而言，“联动—优化”的改革模式包括以下内容：
（一）实现政府机构改革与政府职能转变的有机联动
实现政府职能转变是机构改革的基础，没有政府职能的切实转变和调整，机构改革也就无从谈起。在实际政治生活中，一个国家对政府职能的理解和相关制度安排，直接决定着政府机构的总体设置。历次机构改革对转变政府职能的重视和强调有目共睹，也确实在很大程度上推动了我国政府职能的极大转变。然而，由于历史的原因，直到1986年“政府职能”的概念才首次由经济学界引入我国，我国的理论界和实务界对“政府职能”这一理论缺乏必要的学术积累，对市场经济体系比较成熟的国家的政府职能划分状况缺乏充分深入的了解，各方对“政府职能”的理解存在着比较大的差异，相应地对中国政府实际职能内容的划分，即对政府“应该做什么”这一职能转变的基本问题的认识还比较模糊。理论上的不成熟表现在改革实践中，就是政府职能转变的长期不到位，特别是与政府机构改革一直未能有效结合，并最终直接导致了机构改革的举步维艰。在横向上，党政机关之间的大部分职能重叠，在纵向上，中央到省、市、县、乡政府间的大部分职能重叠，这种“一马双跨”、“一根针穿到底”是政府机构改革长期效果不明显的根本症结，是政府机构的增设和精简长期处于循环往复之中和效率不高的根本原因。
未来的政府机构改革，首先，实现与转变政府职能之间的联动发展，要在科学界定政府职能的基础上，合理设置政府机构。其次，切实减少政府的微观经济管理和过多的行政审批职能，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，相应地，这一部分的政府机构要尽量精简。再次，逐步加强社会管理和公共服务方面的职能，相应地，这一部分的政府机构要适度增加。最后，对政府职能大多重叠的机构，要“合并同类项”，探索实行职能有机统一的大部门体制。
（二）实现政府机构改革与发展第三部门的有机联动
机构改革的基础是政府职能转变，而转变政府职能则要求在市场经济成长的基础上有效地推进第三部门的发展。第三部门构成了政府职能转变的社会基础，是部分政府职能社会化的基本载体和承接者。当前，我国第三部门的发展存在着行政化和过度营利两大问题，对政府机构改革和第三部门的发展缺乏充分的统筹规划，限制了政府职能的有效转变。首先，我国第三部门的产生和发展不是内生型的，目前的第三部门多是由政府培育，甚至是由政府机构转变而来，对政府存在着很强的“体制依赖”[3]；其次，部分第三部门受经济利益驱使，不恰当地利用政府给予的相关优惠政策，将赢利作为组织运转的首要目标，完全背离了公益原则和社会责任。
未来的机构改革必须着眼于实现与发展第三部门的有机结合，使第三部门成为政府职能转变的有效渠道，否则，会因为社会中缺乏承接者而使政府职能没有办法转出去，机构改革也就难以进行。政府要通过法律、政策等措施规范引导第三部门的健康发展，特别是加强第三部门的“自生”能力和自组织能力，循序渐进地转移政府职能，逐步让第三部门依靠自身力量的资源，来负责和管理部分带有公益性、福利性的日常社会管理和公共服务职责，而政府只发挥调控和政策支持的作用。
（三）实现政府机构改革与公务员结构调整的有机联动
在“量化型”的目标导向下，机构改革走入了机构精简特别是人员精简的误区，然而我国政府机构规模问题的症结在于结构性和功能性过剩，而非一般意义上的总量过剩。所谓结构性和功能性过剩，是指由于长期受计划经济体制和政府职能转变不到位的影响，造成政府机构中微观经济管理部门的官员比较多，政工干部比较多，在政府机构内部服务的后勤干部和工勤人员比较多，而从事社会管理、社会保障和公共服务的政府官员规模则偏小。因此，单纯将改革重点集中于数量精简并不能解决真正的问题，关键的问题是要做到数量适度，结构合理。
未来的机构改革要着眼于摆脱“量化偏好”，实现“量化型”数量精简到“优化型”结构调整的转变。机构改革不等同于机构精简特别是人员的精简，机构改革不能仅仅停留在精简机构和人员的粗放水平，而要进入合理配置政府职责、优化公务员结构的新阶段。要在转变政府职能的基础上，分部门、分岗位进行改革：一方面要尽量裁减不能适应市场经济要求的微观经济管理部门和后勤部门的工作人员，对政府机关的政工干部实行兼职制度，另一方面可以考虑较大幅度地增加社会保障、公共服务方面的政府官员数量。这“一进一出”、“一加一减”，既不会使我国的政府官员规模产生较大的增长，又优化了公务员的结构。
（四）实现政府机构改革与优化政府过程的有机联动
政府运行过程的优化、政府工作流程的改进和政府作风的转变，也应该是在政府机构改革的同时需要重视的一个方面，但相比政府职能转变和机构改革，对这方面的研究和关注还强调得不够。在近年来建设服务型政府的背景下，这一点尤其显得重要。由于受到历史上长期皇权专制传统的影响，在我国的政治生活中存在着重视“权力的归属”，轻视“权力的运作”这一现象，对政府过程的整体设计和规划缺乏足够的科学性和规范性，致使政府运行质量不高，还不能完全适应市场经济和现代社会发展的需要。
在未来的政府机构改革中，政府运行过程的优化和政府工作机制的科学设计应成为重点突破口，这在实际操作中既切实可行，同时又使社会公众切实感受到了政府工作方式的改变，可以增强社会公众对机构改革的认同感。目前各级地方政府在这一方面已经有了许多有益的探索，比如“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”、“一条龙服务”、“行政审批中心”等尝试，但需要进一步完善的空间还很大，例如对集中办公制度的建设还有待进一步加强，对行政审批流程的设计还需要更多的创新，政府信息公开和阳光政务的推行还需要切实地贯彻，政府运行过程的法治化、规范化程度还有待提高等等。
（五）实现中央政府机构改革与地方政府机构改革的有机联动
改革开放至今的政府机构改革在空间上的重点主要集中于中央一级政府，而各级地方政府在机构改革上虽然有一些尝试，但总体说来积极性和主动性发挥得不够，机构改革在中央与地方之间缺乏有效的统筹和指导。特别是由于我国纵向政府间体制上的“职责同构”[4]，使地方政府本就有限的改革得不到进一步深入。所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。在这种政府管理模式下，我国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上就表现为“上下对口，左右对齐”。为了与中央“对口”、“对齐”，各级地方政府增设了许多不必要的机构，造成机构的膨胀。
未来的机构改革，要实现对中央与地方的统筹规划与分类指导。要真正摆脱旧有的思路，打破实行了几千年的纵向政府间关系中的“职责同构”模式，适当地借鉴西方国家处理纵向政府间关系的“职责异构”模式，根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构则应该因地制宜设置。在“职责异构”的模式下，各级政府职责划分的不完全列举是：中央一级的政府一般负责国防、外交、对经济的宏观调控、法制、财税、国有资源保护、大学教育等职责；中间层级的政府一般负责地域经济规划与开发、市政管理、部分交通和文化事业、中小学教育等职责；基层政府一般负责社区服务、狭义的市场建设与管理、娱乐休闲、幼儿教育等职责。这样的职责配置及其相应的机构设置有机地构成了重点突出、层次分明、错落有致的完整的政府管理系统。