寻求控制和参与之间平衡的尝试——论20世纪上半叶中国的地方自治，本文主要内容关键词为：地方论文,世纪论文,叶中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕K257 〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1001 —6198（2000）05—0106—06
处于19世纪与20世纪之交的中国，在西方霸权威胁和文明示范下，开始了政治现代化的进程。其中，地方自治作为改革的基础，自20世纪第一个十年开始试办，到40年代末从法律上确立地方公共权力资源的完全开放，完成了制度创新的艰难使命。
一
中国传统的官僚制度具有典型性和早熟性，其治理结构从表面上看在很多方面具备了自治的充分空间，但传统体制内部并没有孕育出地方自治制度。19世纪末期，“蛮夷之邦”的坚船利炮打开了“天朝大国”的大门，传统的政治权威和治理结构遇到了外部强度冲击。但当时的政治决策层是以一种文化中心主义的价值观去看待外部挑战的，他们所关心的是如何固守传统而不是如何适应挑战，力图创新。然而，甲午战败后“朝野乃知旧法之不足恃”，由先前的“从器物上感觉不足”，到“从制度上感觉不足”（注：中国传统行政制度现代化进程考察〔J〕.中国行政管理，1999，（9）.）。这种“不足”，则是从欧美和日本的文明示范中得出的结论。梁启超指出，美日诸国所办各事，“皆有数种大政提归政府办理……，其余地方各公事则归各地方自理，政府不干预之，此是最善之法”（注：梁启超选集〔C〕.上海：上海人民出版社，1984.63.）。于是宪政、议院、地方自治被视为救亡图存之不二法门。所谓“有一术可以救今中国之兴亡者乎？有，地方自治是也”（注：邓实.中国地方自治制论〔A〕.丁光旭.近代中国地方自治研究〔C〕.广州：广州出版社，1993.）。梁启超还一度在湖南组织成立南学会， “专以提倡实学，唤起士论，完成地方自治政体为主义”（注：梁启超.戊戌政变记〔M〕.北京：中华书局，1954.130.）。 这一举动遭到了最高决策层的压制，对主事诸人甚至要“一律拿问治罪，以杜后患”（注：戊戌变法档案史料〔M〕.北京：中华书局，1958.457.）。
但是，执政当局的高压政策没有压抑住上层民众要求制度创新的呼声。进入20世纪，要求扩大政治参与的诉求，给执政当局带来了强大的压力，最高决策层“内恐舆情之反侧，又外惧强邻之责言”（注：论中国必革政始能维新〔J〕.东方杂志，（1）.），对于“朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政”（注：上谕〔A〕.光绪东华录〔C〕.4601—4602.）不得不着手改革。 这样更加激发了上层民众透过地方自治的管道，参与地方公共事务的热情。于是，除了对宪政、议会、地方自治进一步系统地宣讲、呼吁以外，还开始了试办地方自治的实践。
1905年11月，上海部分绅商鉴于“道路不修、沟渠渍淤、市政衰败”之现实，集议创设总工程局，“以整顿地方，立自治之基”（注：杨逸.上海自治志：公牍甲编〔A〕.丁光旭.近代中国地方自治研究〔C〕.广州：广州出版社，1993.）。总工程局由各慈善团体、书院、 警务以及铺、段绅董开会投票选举组成议事、董事两会。这就是说，机构的组成，不是由政府任命，而是由一定地域的公民依照一定条件选举。这是当时以民间社会自发组织地方自治的一个典型。这种事实上的绅商自治，曾遍及东南沿海，如著名立宪派人士张謇在他的家乡南通成立自治会，进行议事会、董事会选举，办理户籍、财政、工程、警务等公共事务，使南通成为这一时期民间试办地方自治较为著名的一个地区。
革新派地方行政长官也进行了地方自治的大胆尝试，最为典型的是直隶总督袁世凯指导的天津自治。1905年起，袁世凯派员赴日本考察，组织自治研究机构，做了大量工作。从天津县试办情形看，由地方行政长官主导操办，其自治章程就自治区域、住民、议事会、董事会、选举事项、职权及办事规则、自治之财政、自治之经费、预决算、自治之监督等作出明确规定（注：清末筹备立宪档案史料：下册〔M〕.北京：中华书局，1979.719.）， 被当时日本学界称为“清国惟一自治规程”（注：骆鸿翔.天津自治施行之现状〔A〕.丁光旭.近代中国地方自治研究〔C〕.广州：广州出版社，1993.），并进行了有限普选， 成立了完备的组织，开始由上海民间自发试办地方自治时的体制外运作向官僚行政体制内推进。这在当时产生了广泛影响，直接推动了中央政府就推行地方自治制度作出决策。
20世纪初的中国，上层民众对帝国政府制度创新的诉求越来越强烈，最高决策层不得不作出推进改革的决断。改革在当时即是筹备立宪。而“地方自治一事，为将来宪政基础，此实内政改革最大之关键”（注：清末筹备立宪档案史料：上册〔M〕.北京：中华书局，1979.54—67.）。按照当局立宪计划，地方自治划城镇乡为一级，厅州县为一级，自下而上，7年完成。随着改革压力的不断增大，1911 年初对此计划又进行修改，设计于1912年内地方自治一律告成。
地方自治在中央由民政部负责指导，在地方则由地方行政长官负责筹备。省民意机关——咨议局设地方自治筹办处负责筹办事宜。其推行步骤是，先由地方成立地方自治筹备处（或地方自治局），按《自治研究所章程》（民政部拟宪政编查馆复核）规定，各地逐级设立地方自治研究所，讲习地方自治章程，造就自治职员，先后颁布《城镇乡地方自治章程》、《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》等，各地按章程进行户口调查、选民确定、举办选举，地方自治渐次推进。
但中央政府推行地方自治的计划、措施、法令及效果，与民间各阶层诉求无法契合。全力推动、积极参与改革的立宪派对政府推行地方自治虽然持欢迎和支持态度，并且是地方自治的主要参与力量和地方自治机关的主导成分，但他们对政府的地方自治计划及实施效果仍表现出不满。立宪派主张地方自治应及于省一级。指出政府未将省列入地方自治，乃“有意剥夺各行省之自治权”，是“目前之最大问题”。二是立宪派批评“地方官敷衍塞责”，致使“地方自治之名著，地方自治之实亡”（注：丁光旭.近代中国地方自治研究〔C〕.广州：广州出版社，1993.）。下层民众的态度也是一个变数。因为地方自治的推行，要在传统官僚行政系统之外，再建构起一套公共权力体系，调查户口——这很容易被理解为按口抽丁的前奏，自治捐款、抽税摊派又是不可趋避的，遂使得民众阶层成为地方自治的阻力变量，“滋事”、“民变”屡屡发生（注：清末民变表〔Z〕.近代史资料，1982，（4）.）。
在财政捉襟见肘、舆论纷然的情形下，中央政府颁布一系列法律，进行地方自治的制度设计，并严加督导，不长时间内全国基本上建立了地方自治的架构：城镇乡地方自治机关普遍成立，全国选举产生的城镇乡议事会议员和董事会成员约68000人以上，地方自治办公、 办事机构的自治公所3350个；府厅州县地方自治于1910年开始办理至辛亥革命爆发，已有若干省成立了议事会、参事会，如直隶已成立124处； 其余各省，“均在筹办，皆可限期告成”（注：宪政编查馆大臣奕匡等奏报各省筹办宪政情形折〔A〕.清末筹备立宪档案史料：下册〔C〕.）。
二
辛亥革命是中国政治体制历史性的转折点。随着君主政体的瓦解，社会的权力中心、整合中枢、文化象征和资源分配中心同时出现真空状态。革命还剪断了中央与地方之间的行政纽带。但作为立宪——政治改革的成果，地方民意机构和地方自治机关，因其具有与帝国官僚行政体制不同的异质性，使其不仅未在旧政体瓦解中受到损害，反而因其异质性而顺利契入新的政治体系，获得了新的合法性，并填补了地方公共权力的真空。1912年2月， 南京临时政府内务总长程德全发布命令：“民国建立，人民有参政之权，而养成政治能力尤以地方自治为先导。我国地方自治在满清时代颇具基础，应请各都督令各州县妥谕人民，通限三个月内将城镇乡会选举等一律制齐……选民资格与区域暂仍旧制。”（注：丁光旭.近代中国地方自治研究〔C〕.广州：广州出版社，1993.）
作为南京政府合法继承者的袁世凯，“一个日益倾向中央集权的国家结构的总统，主持着一个事实上的联邦政府”（注：〔美〕费正清.剑桥中华民国史：中译本第一部〔M〕.上海：上海人民出版社， 1991.240—241.），他担心的是对地方自治如不加以抑制，将不可避免地为地方分立主义所利用，为了重建行政管理机制，于1914年12月下令停办地方自治，并且将其作为重建新秩序的一个步骤和内容。但地方自治作为公民参政或曰扩大政治参与的一种制度安排，已经成为制度创新的一种象征符号。为扩大中央政府的合法性基础计，是不能不考虑这一符号效应的。所以在停办令下发的几个月后，又颁布了《地方自治试行条例》及《地方自治试行条例实施细则》。
随着袁世凯集权主义试验的失败，中央政府在权威危机日益加深的情况下，又面临着合法性危机。为换取地方、民间对其合法性的认同，执政当局不得不极力迎合上层民众扩大政治参与的诉求并把事实存在的地方分立状态导入法制轨道。遂先后由国会制定《县自治法》、 《市自治法》和《县自治法实施细则》、《市自治法实施细则》。1923年10月颁布的《中华民国宪法》，在“地方制度”中更规定地方划分为省县两级，各省均设省议会为单一制之代议机关，议员均应直接选举产生；省均设省务院执行省自治行政；以省务员5—9人组织省务院，省务员由全省选民直接选举产生。居住省内一年以上之中华民国人民于省之法律上一律平等，完全享有公民权利。县设县议会，为县地方自治的立法机关。设县政府，为自治执行机关。县议会议员、县长分别由县选民直接选举产生。县对县之自治事项有完全执行权，不受省之干涉。
应该说，由于中央政府的权威危机乃至合法性危机始终未能消除，不得不谨慎地对待法律，以法统之承继者自居，对三权分立、地方自治等等普遍价值观，不仅要认同，还要表现出为维护这些价值基础而努力的勇气。另一方面，由于中央政府控制力急剧下降，不得不迎合民众扩大政治参与的诉求并在一定程度上承认地方实务主义的存在；而地方实务主义为寻求分立合法化也往往求助于民众，结果，如果仅从法律条文上分析，这一时期的地方自治，已经到了与民主理念完全契合的程度。
但事实是，当20世纪的第二个十年即将过去的时候，国家表面上的统一也难以维持，而无论是“武力统一”还是“和平混一”政策都无法改变这种严酷的现实。更重要的是，由于军事实力集团的争权夺利、背信弃义，民众失去了通过中央政府实现合法的国家整合的信心，统一、宪政、扩大政治参与，既然不能通过自上而下的合法政治操作实现，就只好另作谋划，寻找新的出路。于是，“有些‘名流’、‘学者’……别开生面地提倡一种‘联省自治’的学说”（注：陶菊隐.北洋军阀统治时期史话：中册〔M〕.上海：三联书店，1983.739.）， 设想可以通过完成省自治，再由自治的省联合，完成统一和自治在联邦制结构中的协调。
三
20世纪20年代末，中国政治权力主体发生了根本性转换，中国国民党取代了北洋军事集团。尽管国民党强调了中国国情的特殊性，但它并没有因此否定扩大政治参与——宪政、分权、地方自治等等这些普遍价值观，仍然将其作为合法性来源加以强调——它认为其本身的努力是为实现这种价值观，而这个过程中某种程度的监护”——以党训政——恰恰是实现上述政治目标所必需。其政治哲学基础是孙中山的建国三序、权能分开、五权分立、均权制理论（注：〔美〕费正清.剑桥中华民国史.中译本第二部〔M〕.上海：上海人民出版社，1991.376.）。在监护—训政、以党治国模式下，地方自治既是为实行宪政打下基础、准备条件的，又是实行均权主义所要求的。国民政府取得全国执政地位不久，国民党第三次全国代表大会即通过《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案》，确定了推进地方自治的四项原则。接着，国民党三届二中全会又对地方自治推行等程序作出规则，并根据执政党确定的地方自治推行原则、程序，国民政府立法院自1929年6 月起陆续制定地方自治法律法规。
但是，因为当时战乱频仍，更由于受到地方实力派的强烈抵制，上述地方自治设计并没有真正落实。正如国民党第五次全国代表大会所承认的，过去的自治，“徒有自治之名，而无自治之实”（注：郭宝平.民国政制通论〔M〕.太原：山西人民出版社，1995.179.）。 当抗战最紧要关头，上层民众向执政当局不断施加压力，要求实行政治开放，扩大政治参与。作为回应措施之一，国民党决策层再次“试图在官僚政治和民众参与之间恢复平衡”（注：〔美〕费正清.剑桥中华民国史.中译本第二部〔M〕.上海：上海人民出版社，1991.376.）， 重新启动了因抗战而一度停滞的地方自治。这次启动，不是简单地下令推行，而是对地方自治制度进行了新的设计，1939年9 月国民政府颁布《县各级组织纲要》，实行所谓“新县制”。1942年国民政府颁布《市组织法》，市也实行自治。
由于当时的政治生态，新的县、市自治制度的推行效果十分有限。事实证明，由于地方分立主义没有得到有效遏制，“要在中央和地方之间再次确定平衡，此非国民党之能力所及”（注：〔美〕费正清.剑桥中华民国史.中译本第二部〔M〕.上海：上海人民出版社，1991.376.）。而且，作为基层自治形式而推行保甲制度，既无助于中央政府的行政控制和政治整合，也败坏了乡村自治的素质。无公共责任感、在地方固定下来与官僚行政系统争夺地方资源控制权的土豪劣绅通过控制保甲组织，合法地垄断了基层的行政资源。国民政府为了增强对乡村社区的渗透力和影响力，通过实行保甲制度，与主张维持现状的地方士绅结成了联盟。更确切地说，是向他们妥协、让步，以换取他们的支持，共谋社区“安定”（注：李宗黄.现行保甲制度〔M〕.北京：中华书局，1945.）。这种无奈的选择反过来减弱了中央政府动员社会的能力，导致权力行使的无序，与其推行地方自治的原本目的背道而驰。
进入20世纪40年代中后期，国民党实行的近20年训政，不仅没有完成为进入宪政而创造条件的使命，而且这个党本身也变得腐败不堪、分崩离析、威信扫地。在民族主义旗帜下组织领导抗日战争的胜利，也没有给它带来新的转机。面对国际国内的强大政治压力，国民党宣布无论是否具备实行宪政的条件，都要立即实行宪政。1946年11月，具有最高权力机关性质、经区域和职业选举制选举产生的国民大会，制定了《中华民国宪法》，规定实行完全的地方自治制度。
新的地方自治基本精神为：其一，中央和地方的权限划分，实行均权制度。其二，职权划分，以事务之性质为标准，划分方法实行列举式，划定完全属于中央之职权；立法权属于中央，执行权赋予地方；立法权属于省，执行权赋予县，完全属于县之职权。其三，省、县、市均为地方自治区域。行宪行政院第33次会议根据《宪法》规定，讨论通过了《省县自治通则草案》，提请立法院审议通过；内政部并参照该草案，拟订了《直辖市自治通则草案》、《市自治通则草案》（注：中华民国年鉴（民国三十七年）〔M〕.中华年鉴社.）。 这些法律草案就实施自治程序、自治机关、自治范围和权限、自治监督等等作出了系统的可操作性的规定。从宪法和法律草案上看，已经完成了公共权力资源的完全开放。显然，公共权力资源由封闭到完全开放，其过程不是自然完成的，而是危机下的过度回应。但是，也必须看到，这种制度设计，并不是执政当局治国方略和民生理念的单方面转变，其中诸多内容，吸纳了社会各阶层、各利益团体扩大政治参与的意见和建议，换言之，它是当时中国各阶层扩大政治参与的意志表达。
四
随着国民党统治时代的结束，以普遍价值观为基础扩大政治参与的努力宣告失败，但其也留给后人一些启示。
其一，要改变中国积贫积弱的局面，必须做到上下一体；要做到上下一体，必须改变国民的被动状况；要改变国民的被动状况，应该建立某种参与机制。地方自治正是公共参与的一种制度安排。上层民众的社会舆论不遗余力地呼吁扩大公共参与的重要性，从而形成了一种强大的舆论压力，使之变成衡量政府合法性基础的重要标志。
其二，包括地方自治在内的、以公共参与为主要内容的制度创新进程，与西方所具有的自然生成性——由萌芽到上升为资本家形态，并成为社会普遍价值观念和生活方式——显然具有极大的不同。这就决定了政府在这一进程中的角色至关重要。20世纪上半叶的中国政府，无一不面临着政治和社会的严重危机，因此，20世纪上半叶中国的地方自治，政府的角色是被动的，但并不完全是消极的，从制度设计到实际运作，政府发挥了一定程度的启动功能、动员功能和规范功能。政府承担了推动地方自治进程的主体角色。
其三，20世纪上半叶的中国政府，始终面临着两难选择：不扩大公共参与，将削弱其合法性基础，无助于削减严重的权威危机；扩大公共参与，推进地方自治，又与其面临的提高中央政府政治整合能力、加强对地方的控制和社会的渗透——官僚治理的严峻使命背道而驰。如何在加强中央政府控制力、收取流失于地方和民间的权力与资源的同时，扩大公共参与，并找到二者之间的平衡点，是执政当局在地方自治设计和运作中极力探求的。
其四，地方自治的推进毫无疑问应使得地方政治更具有参与性，但统治者发现，公共参与诉求为官僚政治提供了干预地方、渗透社区的客观可能，于是，地方自治的推进就成为以自治为名，以加强行政控制和向地方社区渗透为根本目的的逆向运作。这种手段和目的的矛盾性，使得地方自治的制度设计往往变成一种炒作，而地方自治的实际运作则又变成了加强官僚控制和渗透的逆向动作，以推进地方自治达到官僚控制的深层次目的。
其五，在20世纪上半叶的中国，经济、文化落后，政治、社会动荡，社会底层的普通公众最基本的利益诉求是求得生存，渴望稳定。而地方自治实质上是公共权力资源占有关系的调整，它本身无法满足，至少不能很直接和快速地满足普遍公众的利益诉求，甚至在一定时期、一定程度上还会给这种利益带来消极影响——如自治经费的筹措、公共管理人员的增加等。这样，上层民众扩大公共参与既不能动员普通公众，也与政府的优先目标相悖离，这就决定了其必然以悲剧而告终。
〔收稿日期〕2000—05—17