农村基层公共管理：一个时空维度的分析，本文主要内容关键词为：维度论文,农村基层论文,公共管理论文,时空论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 公共管理的兴起与农村基层公共管理
1.公共管理在西方国家是20世纪60年代以后， 伴随着新公共行政学的出现而产生的一个新概念。在我国，公共管理这一概念的出现则是上个世纪末期的事情。目前，对公共管理的研究是学界的一个热门话题，可是对于公共管理的内涵，无论是国外还是国内学界都没有一个一致的看法。美国当代著名行政学者梅戈特认为：那些参与政策形成、政策执行和政策评估的过程都可以理解为公共管理[1]。 英语中的public administration和public management在我国都可翻译为“公共管理”，由于这种中西语言文化的差异和社会历史背景的不同再加之国内学者惯于采用的对基本概念的考古式辨析的思维定势的影响，一段时期内我们曾陷入了无休止的概念之争，但并没有取得公认的结果。现在学者们更多的是把注意力集中于中国特定的社会历史背景和话语体系下对公共管理的概念进行规范和描述。
在政治国家和市民社会还没有明显分离、公域和私域仍然合二为一的情况下， 作为公共管理主体的政府对社会实行着无所不及的控制，在这种情况下，非政府公共组织就没有生存和发展的空间，政府是唯一的合法的管理主体。但随着社会的发展，市民社会逐渐形成，公、私领域的分离日益明显，现在越来越多的学者比较认同将公共管理的主体拓展到非政府公共组织。比如，国家行政学院汪玉凯教授认为：“公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公共利益的各种公共事务所实施的有效管理。”[2]中山大学王乐夫教授认为：公共管理是“对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。”[3]在他主持的国家社科规划基金项目《公共管理基础理论及体系研究》中，他提出了公共管理的体系可分为政府（狭义）公共管理、国家公共管理、社会公共管理和国际公共管理的思路，进一步明确了公共管理主体多元化的思想。如果从国家（广义的政府）的起源上来看，无论是恩格斯的“阶级矛盾说”还是近代西方资产阶级的“社会契约论”，都认为国家是产生于社会，是为社会服务的。社会发展到了今天，出现了新的更为复杂的情况，单靠政府的力量难以对整个社会进行有效的管理，于是国家之外的力量——非政府公共组织便应运而生。所以，宽泛地说，公共管理的主体是政府和非政府公共组织。传统的经济学理论认为：单纯的市场机制下的竞争，必然导致社会无序，这一切又无法靠市场本身的力量去解决，所以政府的介入就顺理成章，这就是所谓的“市场失灵”理论。但后来人们发现与市场失灵相伴随的还有政府失灵，其危害往往并不亚于市场失灵，正是这种情况为非政府公共组织的崛起与勃兴提供了广阔的发展空间。现在公共管理的兴起在全球是一个不可阻挡的趋势，以致于我们可以说这是一场轰轰烈烈的公共管理运动。对于正在向现代化迈进的中国而言，我们理应在这场公共管理运动中借鉴西方发达国家的一些有效的公共管理方式，在总结既往管理经验教训的基础上，取长补短，发挥优势，使我们国家的公共管理水平向前迈进一步。
2.从总体上看，公共管理既是宏观的，又是微观的， 既有中央政府和一些全国性的非政府公共组织对一些公共事务的管理，也有直接面对人民群众的基层政府和非政府公共组织对一些公共事务的管理。并且，具体到公共管理的实践运作上，上级的宏观决策往往都是通过基层去落实和执行。这里我们就很有必要对“基层”的纵横涵义作一剖析。
表面上看，基层是为人们所熟悉且经常使用的一个概念，然而在内涵的把握上，却普遍存在着偏差。从纵向来说，有相当多的人把“基层”等同于乡镇；从横向而言，不少人把“基层组织”等同于“基层政权”。这种颇有代表性的片面的基层观大大缩小了有广阔天地的“基层”的范围与内容。总的来说，基层的概念是指国家、社会管理体系中的最低层次。相对于间接性管理为主要特征的中层管理，直接性是基层的最突出特点，即直接面对人民群众，直接接受人民群众的监督，即这些管理活动具有直接性而没有什么中间环节。就具体涵义而言，可以从纵横两个方面来分析。从横向上看，基层并不能简单地等同于乡镇。因为除了乡镇而外，下还有群众性自治组织——村民委员会和居民委员会。上还有县、城市的区、不设区的市；从横向上看，基层并不简单地等同于政权。因为除政府外，还有其他基层的党组织、国家机构、社会团体以及企（事）业单位等。总的来说，县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性。因而理所当然均应属于基层的范畴[4]。限于本文的研究主题，我们只选取村民委员会这一群众性自治组织作为基层的切入点而展开分析。由此我们可以给什么是农村基层公共管理下一个定义，所谓农村基层公共管理就是农村基层政府及村民委员会等农村基层公共组织对涉及农村公共利益的公共事务进行管理的社会活动，它主要指一种相对具体、直接和微观的管理，它是我国公共管理的重要组成部分。农村基层公共管理的地位极为重要，它在一定程度上关系到我国社会主义现代化建设的全局。近年来我国农村中存在的一些较为突出的问题大都是由于基层公共管理的失误和异化所引起的。而当前农村基层公共管理中出现的问题，一方面是由于一些农村基层领导干部没有严格执行党和国家的政策所引起的，也有一些是由于当今社会的发展迅速，农村基层的情况也处于经常的变化和发展之中，新情况、新问题不断出现，对农村基层公共管理水平提出了更高的要求，这也在一定程度上说明了加强对农村基层公共管理研究的必要性和迫切性。
二 农村基层公共管理问题的凸显
上个世纪70年代以来，迫于国内面临的财政危机、管理危机和信任危机， 西方一些国家兴起了一股声势浩大的行政改革浪潮。在这一改革过程中，政府职能的定位是一个引起广泛关注的问题，人们普遍对政府的大包大揽及低效率表示出很大的不满。因此，这次改革的一个主要内容就是公共管理社会化，或者称之为公共服务市场化，即政府在公共管理中，要注重讲求效率，因此引入竞争机制，以市场为导向，适当分权，动员社会各界广泛参与到公共管理中来。新公共管理主要包括两大流派的思想，即“重塑政府理论”和“治理与善治理论”。从客观上看，公共管理社会化是政府职能适应时代形势而不断调整的结果。
在这一国际潮流的影响之下，中国也掀起了轰轰烈烈的行政改革浪潮。建国初期，由于受原苏联模式的影响和经历了十年“文革”动乱，人们的思想观念和行为模式都很保守，计划经济的思维占据着支配地位，只是到了中共十四大才明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，这是党解放思想、实事求是作出的具有历史意义的重大决策，它蕴涵了我国公共管理改革的宏观背景，同时也为我国的公共管理改革提供了广阔的舞台。中国有13亿人口，80％在农村，可以说农村事业的成败关系到整个中国发展的大局。党的十六大报告指出：发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。自上个世纪80年代末90年代初，中国农村也出现了一些新情况和新问题，牵涉到复杂的利益关系，客观地看也并非一时就能解决的。改革中的问题最终仍然靠改革来解决，这一点已成为共识。归纳起来，农村基层公共管理中存在着如下突出的问题：
一是农村公共产品的供给问题。从经济学的观点来看，“产品”可以分为私人产品和公共产品。前者通常是指个人消费品；后者是指为满足共同需要的产品，亦如萨谬尔森所说公共产品是指不能把任何人排斥在享受之外的产品，比如公共基础设施、教育、通讯、供水、供电以及由此导致的公共服务等。所谓农村公共产品就是指在农村所共同需要的人人都可以享受而无法被排斥在外的产品。“公共产品”失灵问题在农村同样是普遍存在，这似乎是一个铁的定律，因为只要存在对公共产品的消费，就会不可避免地存在“搭便车”的行为，对农村公共产品的供给问题的研究目的就在于如何有效地解决农村公共产品和服务的缺位问题。
二是农村基层公共管理的权力结构与关系问题。有学者提出乡村三重关系的观点，一是乡镇党委和村党支部的领导与被领导关系；二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系；三是乡镇政府与农民在政府依法行政事务上的管理与被管理关系[5]。 但在农村还有一个需要重视的就是村“两委关系”即村党支部和村委会的关系。目前存在的一个突出问题就是村党支部和村委会基层组织的软弱涣散问题，还有就是村党支部与村委会的关系不协调问题，在某些方面二者的矛盾和冲突甚至十分尖锐。目前在这方面的研究已经有了一些理论上的突破，但仍需加强。
三是农村基层公共管理的制度建构问题。当前， 农村基层公共管理中出现了几种各具特色的制度模式，这些都是广大农民在党和政府领导下根据各地的实际情况对基层公共管理的有效探索，最根本的一点就是要在农村基层公共管理中实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运行机制，确保农民在重大事务上有当家作主的权力。当然，由于各地的经济发展水平、历史文化因素等的不同，农村基层公共管理的模式不可强求一律。
四是农村基层公共管理中的影响因素的考量问题。无可否认， 农村基层公共管理的发展会受到诸多因素的影响，可以说，它们在一定程度上制约着农村基层公共管理的进程。比如说，农村地方的经济发展水平、村民的参与意识、地方的文化教育水平、历史传统因素以及宗教信仰和宗族、家族势力等都会以不同的形式，在农村基层公共管理中的不同阶段和在不同的程度上制约着一个地方的基层公共管理发展。当然这些因素所起的作用并非是平分秋色，根据一个地方的农村基层公共管理情势的不同，其权重也会有不同的表现。
三 对农村基层公共管理问题的成因分析
毫无疑问，目前农村基层公共管理中存在的诸多问题， 一方面暴露了我们对此研究的薄弱和不足，以至于当问题凸显于我们面前的时候，由于缺乏相关的理论研究，我们往往不知所措；另一方面农村基层公共管理问题的显现和累积，也愈益构成对社会现实的严峻挑战。总体上看，造成这些问题的原因是多方面的，在此我们仅以公共管理的“主体—内容—客体”模式对其原因进行探讨。
1.从农村基层国家政权的领导行为方面来看，对上级制定的有关政策落实不力。虽然我们党历来把“三农”问题放在党的工作和国家发展战略的首位，每年党中央和国务院都会制定一系列有关农村发展的经济政策，但落实到农村基层时，这些政策往往走了样，而农民对此也无可奈何。我们在农村调研时，农民们普遍反映基层干部搞“上有政策、下有对策”，农民的利益受到严重侵犯。虽然近些年来，农民的觉悟有了很大的提高，依靠法律进行维权的意识也普遍增强，但他们也都私下承认：除非特别过不去，他们一般是不愿意公开站出来和基层干部据理力争去维护自己的权益的。不必讳言，农民的地位和基层干部的地位事实上是不平等的，基层干部的“公仆”意识淡化或者缺失往往使他们采取一些专政的手段来开展工作，这不仅直接侵犯了农民的利益，还造成了基层干群关系的严重紧张甚至是流血和伤亡事件，久而久之就会使本已千头万绪的农村基层工作雪上加霜。应该相信，中国农民身上有着传统的美德，他们是深明大义的，所以农村基层干部在与农民打交道的过程中
出现的不如人意，需要从基层干部自身多找问题。
2.从居于农村基层的广大农民自身状况来看，整体文化素质偏低， 组织结构松散。据有关统计资料表明：农民家庭平均每百个劳动力中就有近15人为文盲和半文盲[6]。不难想象，在当今这样一个飞速发展的社会背景下， 农民自身文化知识的贫乏会在多达程度上制约着其利益的实现。中国的广大农民长期以来形成了单个马铃薯的特征，自身的组织程度很低。由于历史上自给自足的小农经济的影响，落后地区的农村依然保留着以家庭为单位的耕作制度，除非万不得已，农民之间平日的联系并不频繁。改革开放尤其是提出建立社会主义市场经济目标以来的近十多年，农民的自我封闭意识受到很大的冲击，他们开始知道组织起来去闯市场，比如，为了更好地维护自身的权益，他们已经意识到结成组织与用人单位“谈判”等。近些年在农村基层公共管理中出现的一些如计划生育协会、禁赌禁毒协会、红白事理事会等组织在处理一些事关广大农民的公共利益时有效地发挥了其作用。
农民从劳动生产方式、产品形式、生活方式、文化背景等方面， 都有不同于其他社会阶层的特殊性。但是这样一个具有特殊性的社会阶层和劳动者群体与社会政治生活的联系是分散的，参与度低，社会化组织水平低。如此的一种松散状态使得广大农民在各种利益博弈中处于一种明显的弱势地位，所以农民利益受损问题也就在所难免了。因此，农民作为一个特殊的社会阶层，要象工人之有工会、妇女之有妇联、青年之有共青团一样，建立能代表农民自己利益的农民协会组织。据报道，湖南有地方成立了“农民协会”，在其他省份也有类似的组织。虽然从严格意义上来说，这种群体只能说是社团组织的雏形，而不具有真正意义上的“协会”性质，但它们的催生仍有着非同寻常的意义，对于中国的农村来说，这是一个新鲜事物，因此需要社会有识之士的关心和扶持，它的成长会有助于提升农村基层公共管理水平[7]。
3.从农村基层公共管理事务自身的性质来看， 转轨时期的农村公共事务千头万绪，各种利益矛盾错综复杂。改革开放后，农民的思想观念也有了很大的变化，当这种新的观念内化为农民的实际行动时，他们自身的冲天热情和干劲便尽情地发挥出来。当农民作为独立的市场主体的地位日渐明晰时，自由竞争的本性就会促使他们展开对有限社会资源的争夺，于是农村中存在的各种矛盾也愈益凸显。市场经济条件下的人们的逐利心态也使得在农村对自己有利的事农民争着干，但对于农村中的一些公共事务却没人愿意干，普遍存在着“搭便车”的心理，这时常让基层干部伤透了脑筋，组织开会讨论问题成了大难事，即使有部分人到会，也会由于一些复杂的利益矛盾关系而争吵得不可开交，这其中又会掺杂着宗族势力、宗教信仰等因素，使本已复杂的矛盾关系更加盘根错节。
此外，农村历史遗留的问题也是一个极其沉重的公共管理包袱， 特别是自建国后实施的城乡二元分立的历史因素所造成的公共管理缺位的消极影响至今仍然余波未平。在农村，最基本的公共管理问题如公共卫生、公共安全等一直表现得十分突出。在有些地区，这些现象成为制约农村经济、社会综合发展的严重障碍。另外一个不容忽视的现象是：在一些地区的领导干部中存在着盲目崇拜市场的思想，使一些本属于政府职责范围的公共服务被套上了“市场”的紧箍咒，他们试图利用市场的法则去调控农村的公共服务，使本来就失衡的农村公共服务雪上加霜。