中国重点农区农村空心化的特征、机制与调控——以河南省郸城县为例，本文主要内容关键词为：郸城县论文,河南省论文,为例论文,中国论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1007-7588(2011)11-2014-08
修订日期：2011-09-02
1 引言
以城乡二元体制为制度背景的快速工业化、城镇化进程中，乡村内部以及“乡—城”要素流动路径与格局发生着剧烈变化[1]。劳动力是乡村发展的核心要素，其就业部门和就业区域的变化给当前我国的乡村发展带来深远影响。特别地，农村空心化的广度和深度均在加剧，逐渐成为我国农业和农村发展面临的重大问题[2,3]。农村空心化本质上是在快速城镇化推进城乡转型发展的进程中，由于农村人口非农化引起“人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆旧”，新建住宅逐渐向外围扩展，导致村庄用地规模扩大、闲置废弃加剧的一种“外扩内空”的不良演化过程[2]，可视为乡村地域系统演化的特殊的阶段性形态，“空心村”是其现实表征。广义上，农村空心化包括土地空心化、人口空心化，也包括农村产业空心化和基础设施空心化等维度，本质上是农村地域经济社会功能的整体退化[2,4]。
与1996年以来城乡人口变化转型的快速城镇化阶段背景相适应[5]，我国的农村空心化研究始于1990年代中后期[6]。早期多是基于典型村域个案研究，主要从土地利用视角分析农村空心化状态[7-9]、探讨建房热的社会驱动力[10]。近年逐渐走向区域层面，综合性也明显增强，深入剖析了农村空心化的理论与学科视角[2]、空心村演化的特征以及动力机制[11,12]、空心村用地潜力调查技术[6]、综合整治模式及典型案例[12,13]等。从政府层面来看，“大力推进农村土地整治恰逢其时”已成为共识[14]。
总体而言，当前对农村空心化的关注，更多的聚焦于土地利用格局和优化配置模式，而对农村空心化整体特征的实证性分析仍相对欠缺。定量和定性相结合，从农村人口变化、产业发展、基础设施建设、土地利用情况等角度深入剖析不同类型区农村空心化的表征和成因，有助于为农村空心化综合调控提供系统性依据。
重点农区是我国农业和农村发展的关键地区，对于国家粮食安全保障和社会经济健康发展具有重要的基础支撑作用[15]。本文以地处黄淮海豫东平原南端的郸城县为例，利用157个农户、63个村的村干部问卷调查数据和深度访谈资料，以及村级农业普查数据、县域遥感影像资料和统计资料、各类统计年鉴数据，深入分析其农村空心化的基本特征、形成机制和调控策略，以期为国家和区域出台相应的农村空心化调控政策提供决策参考。
2 研究区域概况及数据来源
2.1 研究区域概况
郸城县地处黄淮海平原腹地，隶属河南省周口市，全县辖8镇11乡3个办事处和1个工业区，面积1471km[2]。2009年总人口近132万，人均耕地约0.083hm[2]。境内主要农作物有小麦、玉米、大豆、棉花、红薯、中药材、烟叶等，是全国首批商品粮基地县之一，2009年人均粮食产量高达605kg，现为全国超级产粮大县、棉花生产百强县和食品加工强县；养殖业以猪、槐山羊、黄牛为主，是重要的畜产品生产基地。与农业和粮食生产的重要地位不相称的是，该县社会经济发展水平相对较低[16]，“农业大县、财政小县、经济穷县”的特征比较明显：2009年农民人均纯收入为3915元，是全省和全国平均水平的81.44%和75.97%；人均财政收入191元，为全省和全国平均水平的16.88%和3.71%；人均GDP9781元，是全省和全国平均水平的47.49%和38.24%。
2.2 数据来源
农村空心化是乡村地域系统演化的特殊过程，揭示其特征、机制有待从要素、结构、功能等系统的多维视角进行综合分析，因而需要多源数据支撑。本文所需数据主要包括：①郸城县农户和村干部问卷调查数据和深度访谈资料。作者于2009年在郸城县抽样选择了65个村进行了村干部问卷调查，并在该65个村中随机选择了10个村发放200份农户问卷，最终获得有效的村干部问卷63份、农户问卷157份；②郸城县统计局提供的475个行政村的村级农业普查数据资料；③中国自然资源环境数据库提供的郸城县1995年和2000年遥感影像资料；④郸城县统计局提供的《郸城县统计年鉴》；⑤《河南省统计年鉴》(2010)、《中国统计年鉴》(2010)、《中国人口和就业统计年鉴》(2009)、《中国城乡建设统计年鉴》(2008)等公开出版的省级和国家级的统计资料。
3 重点农区农村空心化的基本特征
3.1 产业空心化
改革开放后，经济全球化推动东部沿海地区工业化、城镇化快速发展，以乡镇企业为主体的乡村非农产业也发展迅速，乡村发展水平普遍较高。重点农区则由于距离沿海开放城市较远，难以受到其经济辐射，经济底子薄，且普遍缺乏专业技能人才和企业家精神，难以吸引有效投资，乡村产业发展严重滞后。与东部沿海地区村村有产业甚至有工业园区的情况形成巨大反差，2009年，63个样本村仅16个村有乡镇企业，合计数量为49个，雇佣劳动力1226人，其中来自本村的952人，年产值总计3280万元。从产业类型看，主要是与农村居民的日常生活密切相关的面粉加工、棉花加工等农产品加工业，以及同农村住宅建设相关的楼板、砖瓦等建材生产为主，并且逐渐受到城镇规模企业的竞争而步履维艰，存在乡镇企业规模小、就业岗位少、经济效益低等问题。
此外，农村产业空心化还表现在农业生产方面，尽管2004年以来出台了系列惠农政策，但农业生产仍然缺乏比较经济效益，全县2008年的总播种面积较2001年减少了9.45%，复种指数由202%减少到183%。农区乡村非农产业的滞后及农业的逐渐弱化对乡村发展的约束作用日益明显。
3.2 基建空心化
城乡二元结构体制下，城市偏向的发展模式造成农村公共物品供给严重不足。以基础设施建设为例，2008年从城市到乡村，人均市政公用设施建设固定资产投资明显减少(图1)，村级人均投资不到100元，分别仅为城市、县城、建制镇和乡的4.96%、11.23%、22.21%和36.05%。加之历史形成的村庄聚落分布“散、小、乱”的问题突出，严重影响了农村公共物品的供给效率，农村农田水利、道路交通等基础设施建设严重滞后。据《中国城乡建设统计年鉴》，2008年全国56.88万个行政村中，仅其中38.59%的村有村庄规划，46.71%的村实现了集中供水，3.37%的村对生活污水进行处理，30.95%的村有生活垃圾收集点。从郸城的情况来看，基于475个行政村的普查数据分析发现：农田水利设施建设欠账较多，防汛抗旱能力弱，农业灌溉几乎全靠抽取地下水；28.84%的行政村村内道路仍为石板路或土路；仅6.28%的自然村通自来水；98.52%的自然村没有实现垃圾集中处理；几乎没有图书室、文化站、体育健身场所等文化体育类基础设施。平原地区农村居民点往往地势低洼，废坑塘多，大雨后极易产生内涝；并且，村内街巷窄且不直，交通极为不便。访谈发现，村庄基础设施供给不足造成村庄人居环境较差，并已成为村民“逃离村庄”外出务工的重要原因。
图1 2008年城乡人均市政公用设施建设固定资产投资
Fig.1 Comparison of per capita fixed assets investment in public facilities in urban and rural areas in 2008
资料来源：《中国城乡建设统计年鉴》(2008)。
3.3 人口空心化
农村青壮年劳动力大量外出务工成为当前我国社会经济发展阶段的重要特征之一。全国乡村常住人口和农业户籍人口分别于1996年和2001年进入快速减少的新阶段，年均分别减少1121和579万人[5]；国家统计局农村司公布的数据显示，2000年以来我国农民工每年增加约700多万人，2009年度全国农民工总量为2 2978万人，其中外出农民工1 4533万人。据报道，河南省输出农民工数量在中国各省区长期居于首位，2008年全省输出农民工数量已达2100万；郸城县外出农民工约30万人，占农业户籍人口数的1/3；对63个村干部问卷调查资料的分析发现，37.95%的乡村劳动力常年外出就业，占乡村人口总量的21.69%；而157个抽样调查农户的外出比重更高，仅26个农户家里没有劳动力外出务工，累计43.39%的劳动力外出务工，占调查农户家庭人口总数的30.35%。外出务工人员是全部从业人员中平均年龄最低、受教育水平最高的群体(表1)，而留守从事纯农业的劳动力则平均年龄接近50岁且87.10%为初中及以下文化程度，半工半农人员的年龄和受教育水平则介于二者之间。青壮年劳动力的大量外出对乡村常住人口的年龄结构带来较大影响，由抽样调查农户家庭所组成的集合的人口年龄结构呈极强的“葫芦形”，老弱化特征明显(图2)：超生二胎较多导致青少年比重偏高(多是在外出务工期间超生)；青壮年劳动力大量外出导致20～39岁群体的比重较全国平均水平低9.35个百分点；而45～59岁群体的比重较全国平均水平高8.67个百分点。调研发现，人口外出务工对于从数量上缓解农村人地矛盾、增加农民收入起到了积极作用，但大量优质劳动力外流也带来了乡村的智力流失，以致新农村建设的主体弱化和发展停滞。
图2 郸城县抽样农户常住人口年龄结构及其与全国的比较
Fig.2 Comparison of age structure of rural resident population between Dancheng and the nation
资料来源：《中国人口和就业统计年鉴》(2009)和农户问卷调查。
3.4 宅地空心化
我国《土地管理法》明确规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。但城镇化背景下，我国缺乏完善的宅基地退出机制和村域土地利用监督机制，自然条件约束和社会经济转型背景下，由于建新不拆旧、继承、强占等因素造成一户多宅、面积超标等现象普遍发生。尽管，1996年以来我国乡村常住人口和农业户籍人口先后进入快速减少转型期，但农村居民点用地仍以年均0.12%的速度增加[5]。利用1995年和2000年郸城县土地利用遥感影像解译数据，可发现郸城县农村居民点土地利用时空格局具有“面积大、比重高，分布散、规模小，扩张快、占地多”的特点(图3)：农村居民点面积达2 0225hm[2]，占土地总面积的13.50%，该比值是河南省平均水平(11.39%)的1.19倍；矢量图中共有农村居民点斑块1806个，平均斑块密度达1.21个/km[2]，每个行政村有3.6个居民点斑块；1995年-2000年农村居民点面积增长3.92%，占用耕地1297.42hm[2]，而其间仅246.75hm[2]居民点用地转为耕地，由此导致耕地面积减少1.04%。基于村级调查数据分析发现：63个村共有2 9707个农户，累计拥有宅基地3 8413宗，平均每户1.29宗；无法居住的房宅2029宗，占总宗数的5.28%；1年以上无人居住的房宅2934宗，占总宗数的7.64%；拥有2处或两处以上宅基地的农户达6906户，占农户总数的23.25%。基于农户调查数据分析发现，157个农户中，33.33%的农户拥有两处以上宅基地。村庄外围无序扩张、内部空废加剧是宅地空心化的主要表征，并由此造成优质耕地的非农占用进而威胁国家粮食安全。
图3 1995年-2000年郸城县城乡居民点用地变化
Fig.3 Spatial pattern of rural residential land change in Dancheng County from 1995 to 2000
4 重点农区农村空心化的形成机制
深入分析农村空心化的形成机制是进行农村空心化综合调控的前提。通常，区域农村发展系统的状态是农村发展内核系统和农村发展外缘系统之间相互作用、相互协调的综合结果，源自内核系统的农村自我发展能力以及源自外缘系统的工业化和城市化外援驱动力是区域农村发展的主导驱动力[17]。农村空心化是乡村系统的一种不良演化过程，因而理应由农村发展内核系统和农村发展外缘系统共同作用而产生(图4)。基于理论判断和实地调研，农村空心化的形成可理解为：特定城乡地域系统内，城乡二元制度体系作用于农村“自然-生态-社会-经济”系统而产生的一种不良演化结果。由于要素间存在普遍的非线性作用关系，因而农村空心化并非其必然结果，但却是普遍性结果。
图4 农村空心化形成机制的分析框架
Fig.4 Analysis frame of driving mechanism of rural hollowing
4.1 资源禀赋与地理区位是农村空心化的资源环境诱因
资源环境与地理区位因素是重点农区农村空心化的重要资源环境诱因：①重点农区地处内陆，受改革开放、经济全球化的影响相对较小，且矿产资源储量少，水土资源虽相对丰富但以重点农业的形式进行开发往往难以带来可观收益，因而产业发展滞后，产业空心化明显；②人多地少、人地矛盾突出的人地关系格局促成大量农村富余劳动力通过外出务工得以获得更多的现金收入，而青壮年劳动力往往更能满足城市区域非农产业的选择性劳动力需求，由此造成农村人口空心化，尤其是智力流失；③农区乡村人口多、增长快，住房需求大，近年农户经济实力有所增强后建新房的意愿和能力明显增加，成为宅地空心化的重要的内生动力；④农区村庄一般地处平原，地势低洼，极易产生内涝，但不管是来自政府的还是来自村集体的投资均较少，难以满足基础设施建设投资的门槛需求，以致基建空心化。农村空心化调控时应立足于不同乡村地域在资源禀赋和地理区位方面差异性特征。
4.2 历史基础与社会文化是农村空心化的社会经济诱因
历史基础与社会文化因素是重点农区农村空心化的社会经济诱因：①中部重点农区是我国历史文化的发祥地，但近代以来其经济地位逐渐让位于沿长江和沿海的“T”型发展轴带，经济发展基础差，内发的农村公共物品供给能力尤其是基础设施投资能力严重不足，并由此对劳动力外出务工产生推力；②由于历史经济发展基础相对较差，资本积累少，加之企业家精神、经营意识不强，导致产业发展滞后，同时也对劳动力外出务工产生推力；③重点农区有着丰富的传统地域文化，但其中也存在一些不合理的观念，风水、迷信、攀比等思想仍然存在，造成不合理的建房需求多，加剧了宅地空心化。在空心化调控时有必要通过广泛的宣传、教育改变陈腐落后观念，并充分发挥传统文化的积极作用。
4.3 城乡二元制度体系是农村空心化的外源性制度原因
长期以来固化在城乡之间的二元制度体系是造成我国农村空心化的深层次外源性制度原因：①户籍制度在相当长一段时期内限制了“乡—城”人口流动，延缓了城镇化进程，大量农村人口被束缚在农村地域，一方面造成农村居民点历史和现状规模巨大，另一方面又使得拥有农村户籍的农村人口即便已在城镇有稳定居所也可以不放弃其在农村的宅基地，造成宅基地利用效率下降；②城乡二元产业发展机制下，工农产品“价格剪刀差”长期存在，造成农产品价格极为低廉，农地经济价值低下，以致农民外出务工意愿强、建房占用的机会成本低。同时，又使得以农业收入为主导的农民收入增长缓慢，以致在近年工资性收入拉动总收入和储蓄增长的情况下，久受压抑的建房需求被急剧放大；③城乡二元教育制度使得农村教育资源稀缺，农村人口文化技能水平普遍较低，进城务工时大多只能从事低技能、脏险累、低收入的下作，而城乡二元就业制度背景下，进城务工劳动力既在岗位获得上受到“进人”歧视又在工资决定上受到同工不同酬的差别待遇[18]，以致大量进城务工人员难以具备在城市长久居住的能力，客观上造成对兼具经济和社会保障功能的宅基地的强依赖性；④我国城乡土地在产权、用途、市场、价格和规划与管理等方面也存在典型的二元结构特征，农村集体土地产权模糊，宅基地申请容易、不能流转、缺乏监管、地上权与地下权分离、退出机制缺乏[19,20]，造成“一户多宅”、“人走房还在”等现象普遍发生；⑤城乡二元的规划编制与实施体系下，村镇规划缺位，严重影响了《土地管理法》的实施，造成村庄布局散乱，住宅建设缺乏合理的空间引导和户型指导，无序发展，用地粗放[11]；⑥城市偏向的发展战略导向下，城乡建设投资的二元特征制约了村庄人居环境的改善，并成为居民点外扩、村庄空心化的重要驱动因素。推进农村发展制度创新、破解城乡二元制度体系成为科学调控农村空心化、实现城乡一体化的根本前提。
4.4 不同维度农村空心化之间存在显著非线性交互作用
产业空心化、人口空心化、基建空心化、宅地空心化是农村空心化的主要表征，均受到来自系统内部和外部的因素的综合影响。与此同时，该四个不同维度的农村空心化之间还存在显著的非线性交互作用。以产业空心化为例，产业发展是新农村建设和乡村发展的核心环节，而产业空心化往往进一步导致非农就业吸引不足，富余劳动力通过外出才能得以实现非农就业，由此造成宅地空心化和基建空心化。有研究表明，在工商业较发达的村公共投资活动也相对较多，而对于外出务工人员较多的村，由于本地公共投资对外出务工人员的收入等作用较小，因此这部分村民对支持村里进行公共投资的意愿就相对较低[21]。
由此，农村空心化调控时，应对不同维度的农村空心化间的交互作用和链锁反应给予充分的考量，以节约社会成本和规避负面效应。
5 重点农区农村空心化的调控策略
乡村发展滞后、快速城镇化进程中的农村空心化现象在国际上具有一定的普遍性，比如韩国在1960年代经济起飞以前一直是落后的农业国[22]、日本在1950年代以来也经历了快速城镇化进程中乡村人口减少的“过疏化”问题[23,24]、二战以后英国在城镇化进程中乡村也逐渐衰落[25]。这类国家大多结合其基本国情和地域特征，因地因时制宜，出台了系列乡村发展支持政策，如：韩国的新农村建设运动[22]；日本自1970年开始连续出台了4个十年期的过疏化地区振兴法案[24]，且在乡村地域创新推行了著名的“一村一品”战略[25]；英国于1950年代至1970年代实施了中心村建设计划[26]。上述政策的推进对于相应时期的乡村发展起到了积极作用，对我国亦有借鉴价值。但由于长期城乡二元结构背景下的矛盾激化与问题积淀，当前我国的农村空心化问题要远比上述国家更复杂[4]。实现农村土地资源的优化配置是新农村建设和乡村持续发展核心环节。在城乡转型发展新时期，通过农村土地综合整治，搭建新农村建设的新平台，改变农村空心化、实现城乡基本公共服务均等化，对于加快城乡一体化进程将起到重要作用。
5.1 完善农村土地管控机制，推进农村居住用地综合整治
完善农村土地利用管控机制是科学推进农村居民点用地综合整治的基本前提和当务之急。尽快在全国范围开展农村宅基地确权、登记、发证工作；针对农村房产继承者及通过其他途径获得并拥有多处宅基地的农户、在流入地有稳定工作和居住保障的外出务工农户等，建立宅基地退出机制；完善引导村镇建设发展、土地利用的规划和实施体系，加强对新时期农村建房热潮的引导与控制，着力构建人口适度集中、土地集约利用、生产生活方便的乡村空间结构；在充分总结试点经验的基础上，修改《土地管理法》中有关农村集体土地使用权出让、转让的限制性条款，尽快出台农村集体建设用地流转有关管理条例，规范集体建设用地流转条件、操作程序、审批权限、收益分配办法等，逐步构建城乡一体化土地市场。在此基础上，基于空心村用地调查与潜力评价、空心村类型及演进规律、空心村情景模拟与调控等专题研究成果，充分考虑村庄用地现状、空心化周期与节律、产业发展、经济实力、农户意愿等诸多因素[2]，科学推进农村居民点用地综合整治，盘活村庄闲置土地，实现土地资源的城乡统筹配置和高效利用。
5.2 积极引导土地向适度规模经营集中，大力推进农业产业化进程
平原农区发展滞后的主要原因在于人多地少、农民增收渠道单一，以及由土地单家独户经营为主的农业生产方式总体缺乏规模效益和比较效益。东南亚的日本、韩国、中国台湾等国家和地区以产业助推乡村发展的经验值得借鉴和推广。应通过政策支持、财税优惠、贴息贷款等多种措施，积极培育农业产业化龙头企业和农民专业合作社，形成“企业+基地+农户”、“农民专业合作组织+农户”等多种经营模式，促进土地向农业龙头企业、农村集体经营组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，推动农业产业化进程。
5.3 大力开展综合技能培训，培育乡村社区新型农民
农民是新农村建设的主体，青壮年劳动力外出务工致使农村人口年龄结构发生剧烈变化，老弱化突出，制约了农村内生发展能力的提升，束缚了现代农业发展和新农村建设的推进。由此，亟需顺应农村劳动力转移的现实特征，及时开展农村劳动力技能培训，培养农业产业化型人才，鼓励回乡创业，大力发展乡村特色经济。加大对村民的民主、平等意识的培养。此外，可借鉴韩国的成功经验，加大对广大基层干部和村庄能人的培训力度，切实提高其为民服务的意愿和促农致富的能力。
5.4 积极推进制度政策创新，建立统筹城乡长效机制
逐渐消除固化在城乡间的二元制度体系是破除农村空心化难题的关键。应深化户籍制度改革，逐渐建立城乡一体化劳动力市场、土地市场和社会保障体系，减少农户对宅基地的依赖度和占有欲，让更多的有条件、有意愿的农村家庭实现真正的城镇化，逐渐消除“半城市化”带来的城乡资源双重占用；逐步完善对重点农区的粮食补偿机制，切实加大对农区的财政转移支付；建立农村公共物品投资增长的长效机制，加强农村基础设施建设，显著改善村庄人居环境，提升村庄内聚力，减少新的“空心村”的形成；加大对乡村教育和文化建设的投资力度，并普及土地管理相关法规，增强农户的自我发展能力及节约集约用地意识。
6 结论与讨论
本文在回顾农村空心化相关研究进展的基础上，利用国家、县域、村域和农户的统计数据、影像数据、问卷调查数据等多源数据，从多尺度、多维度视角探讨了重点农区产业、基建、人口、宅地的空心化基本特征，并剖析了其形成机制，理论与实践相结合提出了新时期破解农村空心化问题的调控策略。研究认为，农村空心化是特定城乡地域系统内，城乡二元制度体系作用于农村“自然—生态—社会—经济”系统而产生的一种不良演化结果。然而，由于系统要素间相互作用的非线性关系，农村空心化并非必然结果。调研中发现，即便是两个相邻村庄，在宏观制度相同、产业特征相近的情况，空心化程度可能存在明显差别，自发的内生发展控制体系的完备性的差异是其主要原因，这对于农村空心化防控具有启示价值。
当前，我国正处于农村空心化快速上升期、土地供需矛盾的凸显期、保障耕地红线的跨越期、城乡统筹发展的转型期、扩内需保增长的机遇期[27]。开展农村居民点用地综合整治是保护耕地红线、提高粮食产量、实现城乡用地增减挂钩和农村土地集约利用、推进新农村建设的综合途径，恰逢其时[14]。农村空心化调控的核心目标与路径应当是以健全的制度为前提、以完备的市场为导向、以当地的农民为主体，逐步实现乡村资源的优化配置和内生发展能力的稳步提升。
由此，在城乡转型发展新阶段的农村土地综合整治应充分考虑地域特征，基于农村空心化生命周期，在“三整合”理念的指引下，激发农民的内生整治动力，找准时机、规划先行、统筹协调，因地制宜、科学推进。切不可操之过急、片面追求政绩、加重农民负担，更不能变相圈占农村集体土地，造成对农村的新的剥夺。
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