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党的十五大报告中把促进经济结构优化作为宏观调控的主要任务。从中央对经济形势决断的角度来分析，主要有两大原因。
1.买方市场形成，工业品生产过剩，国有工业企业收益不佳。改革开放以来，我国经济高速增长，尤其是“八五”计划期间国内生产总值年增长率高达12%，再加上1993年以来压缩需求的“软着陆”政策取得实效，由此逐渐形成买方市场。在买方市场的压力下，1996年中国经济增长速度放慢到9.7%；大多数国有工业企业开工率不足60%； 国有工业企业亏损面高达37.7%，净亏损310 亿元， 是建国以来从未有的。 1997年经济增长进一步放慢到8.8%，亏损国有工业企业增加8.2%，就业压力增大，企业下岗职工1150万人。
2.“九五”计划需要进一步协调， 亟待遏制新一轮重复建设。 1996年3月中央明确了“九五”计划指标和2010年远景目标纲要。 随后，各省级地方政府也陆续出台了相应计划。在这一进程中，各地方政府的计划具有明显的趋同性。如果再来一次“大而全、小而全”式的重复建设，其后果不堪设想。
经济结构存在的问题及成因
对于我国经济结构存在的问题，需要有深入全面的科学理论分析与证实分析。
就产业部门结构而言：（1 ）以种植业为主的农业产值占农林牧渔业总产值的比重由1978年的80%下降到1996年的57.8%，说明农业的基础地位不稳。1996年粮食大丰收，年增产2343万吨，但棉花和油料作物却减产56.2万吨和43.2万吨。1996年人均粮食占有量也只有398公斤， 与发达国家人均占有量650公斤相比差距很大。所以，农业形势， 仍不容乐观。（ 2 ）在第二产业内部， 轻工业产值占工业总产值的比重由1978年43.1%上升到1996年的46.1%，说明第二产业具有“轻型化”的倾向；另一方面，1996年能源、原材料和机电三大部门的基建投资额已占全部第二产业基建投资总额的84.2%， 说明“重工化”任务繁重。 （3 ）1996年第三产业占国内生产总值的比重为31.1%（发达国家一般占70%左右），仅比1978年增长7.4个百分点； 其中占主体地位的运输邮电业和商业占国内生产总值的比重，分别由1978年的4.8%和7.3%提到1996年的5.6%和8.8%，其增长幅度更小，第三产业的发展水平相对滞后。
就投资结构而言：（1）1996年基建投资交付使用率为56.3%， 比1978年同类指标下降23.7个百分点。另据调查，仅1979～1991年固定资产投资损失额就高达6800亿元。这说明投资效果不佳。（2 ）近几年基建项目每年上马约5万个，但限额以上的大项目只占年项目总数的3%左右，投资规模明显偏小。（3）1996年西北5省区（陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）的固定资产投资总额为854亿元， 只相当于广东省固定资产投资额的45.9%；而全部西部地区的固定资产投资额为2113亿元，只相当于东部地区固定资产投资额的20.4%，投资过度向东部倾斜。
就企业组织结构而言：（1）企业规模小。如，1996 年产各类汽车154万辆，由132家企业生产，平均每家企业只生产1.2万辆， 没有达到年产30万辆的合理规模水平；1996年中国钢产量达到1亿吨， 共有1700多家企业生产，平均每个企业仅产钢5.9万吨，与国际公认的年产300万吨的最低规模标准相距甚远。（2）产权单一。 我国现有企业的产权结构大体是按国有、集体、个体、私营等类型独立设置和独立运作的，这种独资企业约占企业总数的80%，而混合经营、参股经营的企业为数不多。（3）存量资产大量呆滞。1996年国有工业企业资产总额5.1万亿元，其中约50%分布于亏损企业，这部分存量资产尚未有效流动，呆滞和流失的状况在加剧。（4）资产负债率高。 国有工业企业的资产负债率虽由1994年的83%下降到1996年的65.5%（主要是由于原拨改贷资金转变为资本金），但其总体水平仍比国际公认的60%的合理水平要高，其年支付银行利息总额约1800亿元。（5）人员结构老化，冗员多。1996 年国有企业职工约8500万人，其中离退休职工占3000 万人， 富余人员占1100万人，两者合计占职工总数的48.2%。现企业每年用于这部分人的养老和工资费用就高达2500亿元。
就产品和技术结构而言：（1）独立创造和开发的高科技产品少。 我国目前年产机床15～20万台，居世界第一位，但使用的机床却有50%靠进口。1996年进口机床12.5万台，价值25.5亿美元。（2 ）生产设备和工艺技术落后，产品质量、科技含量和附加值低。目前我国工业企业技术装备大体处于60、70年代的水平，25%的机械设备要淘汰，40%的机械设备超期服役，相应地，工业企业所生产的主要产品合格率一般仅为70%，主要产品的科技性能大多处于70年代水平，达到80年代水平的只占30%，达到目前世界水平的只占5%。
就分配结构而言：主要讲财政分配的问题。（1）1996 年财政收入占国内生产总值的比重为10.95%，比1978年下降20个百分点， 国家集中的财力相对不足。（2）税种税率不合理。如， 目前没有社会保障税、利息收入税、个人财产转移赠予税等；个人所得税率低，1996年仅征收个人所得税193亿元，占财政税收收入的比重只有2.8%；关税名义上高达23%，但实际税赋1996年仅为3%左右；内外企业所得税不统一，内资企业基本税率为33%，高的55%，低的18%，而外资企业基本税率为15%，并实行“免二减三”的优惠政策。（3 ）从总体上讲，国有企业税赋太重。1996年国有经济占国内生产总值的比重仅为40%，但其纳税额却占全国税收总额的70%；非国有经济占国内生产总值的60%，其纳税额只占全国税收总额的30%。（4）财政支出结构不合理。 主要表现是：政府机构膨胀，吃皇粮的多。1995年财政负担的机关事业单位人员3229万人，比1992年增加377万人，由此增加工资支出200亿元。教育经费支出少。1995年教育经费支出1194亿元，占财政支出的比例为17.5%，占国内生产总值的比例只有2%；由于教育经费少，1996年全国6～14岁儿童失学率高达8.3%，约有1500万儿童失学。社会保障支出少，1995 年社会保障支出116亿元，仅占财政支出的1.7%。
就消费结构而言：（1）消费率下降。1996 年消费率（总消费与国内生产总值的比）为57.6%，比1978年同类指标下降4.2个百分点。 消费率下降，一方面意味着即期消费水平降低；另一方面也意味着储蓄与投资的增长。1996年城乡居民储蓄存款额为38521亿元，比1978 年增长182.6倍，年均增长率高达33.6%，相应地投资率也持续增长，1996 年投资率比1978年增长3.2个百分点。但由于贷款与投资的效果不佳， 所以巨大的储蓄资源并未得到充分利用，使之难以对改善消费结构起积极作用。（2）1996年与1978年相比，城市居民家庭人均收入增长2.97 倍，而零售物价指数和城市居民消费价格指数却分别上涨3.8倍和4.7倍。这说明城市居民消费水平的提高缺少收入增长的前提条件，并受物价上涨等因素的影响。（3）消费倾向集中于通讯、医疗保健、住房、 粮食、娱乐教育文化服务等方面，而这些方面的国内自主供给又恰恰是“短线”，生产服务或进口替代一时难以有效跟上。
引发中国经济结构问题的因素很多，归结起来主要有：（1 ）国民素质低。目前我国具有中专以上学历的人才只有约2000万人，仅占人口总数的1.6%；据估计到2000年我国需要各类专门人才2000万人， 而现有高等教育的最大容量只有500万人，缺口1500万人。另据调查， 1994年在全国7000万青年工人中，有60%的实际技能属于初级工水平，有37%属于中级工水平，只有3%属于高级工水平。（2）自然资源相对缺乏。我国现有12.3亿人，人均资源占有量很少。如，人均土地面积仅为世界平均水平的1/3，人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4，人均矿产资源潜在价值仅为世界平均水平的1/2。（3）缺乏经验， 认识上有偏差。集中表现是缺乏科学理论指导，凭长官意识办事，急于求成，搞“短、平、快”式的经济跃进。（4）体制不合理，政策不配套。 主要表现是政企不分、搞人治，没有系统科学地依法确立和维护公平市场竞争机制和公平社会分配机制。（5）不讲究科技进步和科学管理。
调整经济结构的思路
调整经济结构的目的是实现国民经济可持续发展的良性循环，即实现经济结构的合理化。具体从理论上分析，其基本要求是：实现经济系统内在构成要素、构成方式和构成比例关系的协调与均衡，实现经济系统与社会人文系统和自然生态环境系统的协调与均衡，以确保经济效益、社会效益和环境效益的有机结合与高效实现。因此，要推进经济结构的合理化，就必须有全面系统的战略眼光和长期打算，绝不能指望一蹴而就解决全部经济结构问题，这是必须首先深刻认识的。在此基础上，大体可确立如下基本思路和主要措施：
1.立足于协调好社会人文系统，不断提高国民素质。（1 ）优先发展教育。我国现在拥有世界上最丰富的人力资源，从业人员6.9亿人， 职工总数1.5亿人，但却严重缺乏人力资本， 使之优势资源难以充分发挥作用。1995年世界银行按财富来源计算世界各国的人均财富排序，日本列第5位，中国仅排在第163位。两者相比，在财富来源中，中日两国之间的差距不在物力资本和自然资本，而在于人力资本。由此带来的启示是，中国必须尽快把人力资源转化为人力资本。但要做到这一点，我国就必须思考“百年树人”的问题，优先发展教育事业，把教育当作头等大事来抓，把教育当作“第一基本建设”来搞，不断提高教育经费支出占国内生产总值的比重，尽快达到甚至超过发达国家的水平。同时，还必须加快教育体制的改革，坚决废止“填鸭式、科举制”之类的教育制度，尽快确立面向世界、面向未来、面向现代化的新教育体制。（2 ）重视人口老龄化问题，完善相关制度政策。我国现已进入老龄人口社会。1996年60岁以上人口数为1.2亿人， 占全国总人口的10 %， 估计到2030年这一比例指标将达到28%～30%。针对这种情况，国家一方面应该坚决修正现行的社会保障制度和政策，尤其是要增加国家投入，建立国家社会保障基金，让国家出大头，推进社会保障事业的发展；另一方面，应着手研究2000年以后的人口生产政策。
2.把经济发展建立在有效保障和充分利用自然资源和生态环境基础上。（1）以自然资源尤其是中国国内的自然资源为依托， 来确立经济发展的重点和方向。（2）采取有效措施， 切实保护好自然资源和生态环境。我国经济发展不能走以破坏自然资源和生态环境为代价的老路，必须坚决关停污染严重的企业。近几年我国已经关停了污染严重的企业，但在采矿、冶炼、燃煤、石化等行业中仍存在大量破坏资源环境的企业。因此，我们不仅要进一步加大执法力度，增加对环保事业的投入，而且更重要的是改革现行的国民经济核算体系，建立以“绿色GDP ”为核心指标的新国民经济核算体系，即在核算中，既要计算由GDP 增长造成自然资源和生态环境破坏的直接经济损失，又要计算为挽回资源环境破坏所必须支付的经济投资，以迫使各级经济决策机构和领导干部，放弃传统的高消耗、高污染的经济增长方式。
3.在有效协调好社会人文系统和自然生态环境系统关系的基础上，集中力量、持之以恒全面调整好经济系统内在各环节的比例关系，以实现经济运行良性循环。具体讲，可采取以下主要措施：（1 ）明确界定有效分离政府行政管理职能和资产所有者职能，摈弃人治，依法确定国有资产所有者的责权利及其相应的监控管理办法。（2 ）以完善财政税收制度和政策为突破口，配合加强行政立法、监督、协调、服务等项工作，有效确立公平市场竞争机制和公平社会分配机制。大的思路有两种选择：一是对现行税制进行彻底改革，即把个人作为纳税主体，把个人的收入、资本、财产、消费等作为客体，全面设立以个人所得与消费为主要征管对象的税制。二是仍保持现行的增值税和企业所得税的主体地位，适当增加或调整有关的税种和税率。如，增加利息所得税、社会保障税和证券交易税，尽快统一内外资企业所得税等。（3 ）深化投资体制改革，建立谁投资、谁盖章、谁承担投资后果及其相应责任的约束机制，适当加大向中西部投资和转移支付的份额，增加对农业的投入，按照全国一盘棋的统筹规划合理安排支柱产业和基础设施的建设，按照大力发展第三产业的要求推进商业、邮电业、金融业、娱乐业和运输业的发展。（4）坚决采取抓大放小、增资减债、兼并破产、减人增效， “三改一加强”，发展市场中介组织等项措施，有效调整企业组织结构，不断提高企业经济效益。（5）要在产品独立开发、 高科技成果引进消化、设备加速折旧与更新、无形资产营运、市场营销策略等方面狠下功夫，踏踏实实地做好产品技术结构调整工作，多生产物美价廉的名优产品。（6）从最终消费需求入手，放眼国内外两个市场， 广泛建立多层次、多渠道的信息和销售网络系统，有效调整好消费力与生产力的关系，实现储蓄与投资的良性转换以及消费与供给的均衡。同时，要注意增加个人投资渠道和城市居民的收入，真正处理好经济增长、居民收入、通货膨胀、外汇收支之间的关系。