文化与旅游融合视野下的《旅游政策法规》教材建设
康勇卫，涂方桂，冯淑华
（江西师范大学 旅游系，江西 南昌 330022）
摘 要 ：当前，我国高校《旅游政策法规》教材存在案例陈旧、内容不全、体例不规范等问题。随着旅游业的快速发展，旅游法律主体之间、主客体间的矛盾日益凸现，无法可依的窘境时有发生，而现有旅游法规教材较少反映此状况。在文化和旅游正在融合的背景下，政策法规方面应首先试点，教材建设除了从自身问题入手，也应参照文化政策法规的经验。由此，从内容、框架、体系等方面论证《旅游政策法规》教材革新的可行性。
关键词 ：文化与旅游；融合；政策法规教材
2018年3月，中国文化和旅游部批准成立，文化与旅游的融合随即成为热点话题。文旅融合从政策法规方面可能较为容易突破，高校在课程改革或教材创新方面应先行先试。
一、中国旅游政策法制建设历程
中国旅游业的快速发展是从改革开发之后开始的。旅游业是改革开放首先试点行业之一，从酒店餐饮业开始，一度时期形成建国饭店学香港、全国学“建国”的热潮，之后全国接待业快速发展，初期主要依靠公务接待，特别是外交接待。1985年中国第一部旅游行政法规《旅行社管理暂行条例》颁布实施，使旅游社经营有法可依。1999年颁布《导游人员管理法规》，导游人员从业也有了法律规范遵循。
教学方法是否有效不仅决定了视觉传达设计教学质量的高低，而且决定了学生是否能适应新媒体时代对视觉传达设计提出的新要求。培养综合型的应用人才需要改进传统教学方法，不断根据新的内容创新教学形式，能够有效提高视觉传达设计教学质量，满足学生的学习需求。
2000年以来，随着旅游需求由自然观光向深度体验的转变，旅行社服务质量立法随之增多。初期，旅游企业政策法规的执行相应形成自上而下的“试错纠正”模式。[1]2013年《中华人民共和国旅游法》的颁布实施，结束了旅游用法长期借助其他部门法来处理旅游纠纷的窘境，旅游各要素所涉行业法规各自为政的局面得到初步解决。
如果说旅游法规是旅游业发展的底线保障，那么旅游政策或规划则是旅游产业发展的前瞻性指引。从1979年“黄山谈话”到2016 的“宁夏讲话”，历届国家领导人都对旅游的发展给出了具体指示。当前，国家未来发展有“三步走”战略，旅游业在2015年在南昌年会上也了提出了旅游业未来发展“三步走”战略。期间，相应形成从国家到地方的系列旅游政策支撑面，其中有旅游核心要素相关政策、外围要素相关政策以及服务类规范等，表现形式有条例、决定、规定、办法、细则、意见、通知、公告、纲要等。总体来说，自1995年开始，旅游政策的年度数量在减少。[2]但不可否认，旅游经济的有效运行还是高度依赖于社会经济系统的制度安排。[3] 以景区为例，从早期的旅游度假区、风景名胜区、森林公园到后来的A 级标准，其管理体制机制不断创新。[4]当前，以迪士尼、环球影城等知名主题公园为旅游发展新动能，引领国内景区向数字化、创意化、体验化方向发展。没有相应政策的引导和规范的约束，就不会有今天景区多元发展格局。
在旅游产业的发展中，旅游政策法规应需而生。在学校专业课程及教材建设过程中，旅游政策法规经历了一个漫长渐变的路程。1981年南开大学开设旅游专业，但没有应时开设旅游法规课程。① 起初的教材主要是围绕旅游相关法律条文内容编排，旅行社、导游及出入境管理成为亮点，主要目的是满足应试与法律普及，使用对象主要是旅游大专院校和考导游证的学员，而旅游法律法规的相关研究没有应时跟上。由此，在上个世纪80-90年代初形成最早一批旅游法教材，多强调从业人员的职业道德和法律意识内容。进入新世纪，本科旅游院系、旅游管理专业兴起，一改旅游职业院校教材一统天下的局面，教育部面向21世纪教材计划也辐射到旅游政策与法规，迎来教材建设或修订的高潮，原来以高职院校的政策法规教材逐步让位于本科教材，初步形成杨富斌、韩玉玲、王莉霞三个编著群体，每个团队先后出版的法规教材不少于10 部（据2019年3月读秀数据库搜索得知）。特别是2010年以来，三个编著者教材都形成自己的特色，具体见表1。
明代的缠枝纹包含了几乎所有的缠枝纹饰，其中以无花果的枝叶作为表现主题，多以吉祥寓意为主。而这些缠枝技法都会根据花卉的名称来命名，例如牡丹的缠枝纹叫作“缠枝牡丹纹”，有以莲花、菊花等做的花头称作“缠枝四季花纹”，而有以人物或者走兽飞禽组成的称作“人物鸟兽缠枝纹”。
虽然成绩显著，但政策的统一性和区域执行的差异性、法规的滞后性和强制性与政策的前瞻性和多变性、旅游企业的营利性与旅游客体生命周期的矛盾始终不可避免；每个时段都有它的特点，需要相应的对策法规破解。
二、高教界回应：旅游政策法规课程及教材
40年来，在诸多政策法规的规范和保障下，旅游行业治理取得较大突破，主要得益于逐步形成的现代旅游治理机制。从旅游治理主体来看，从单一的以旅游行政主管部门为中心，形成了政府、市场主体、行业协会等多元化的治理格局；从治理方式来看，从人治转向了法治。[5]
表1 新世纪以来代表性《旅游法规》教材比较
教材的科学性体现在内容的合理性和使用者的适用性两方面。
近来，新旅游景区开发一直在发掘新的人文故事，在互联网+旅游的当下，二者业态融合步伐在加快。新文化的挖掘可更好地完善了现有旅游产品体系，在强调特色的今天，非物质文化遗产可给旅游发展增添新动力。旅游业将文化资源变成了可感知-体验-消费的产品服务，博物馆、文化馆、艺术馆、历史文化遗产等都是旅游发展重要的资源或产品依托。40年来，随着我国旅游产业地位的持续提升，旅游体制的改革也在深化，从中央旅游工作领导小组到国务院旅游领导小组，从中国旅行游览事业管理局到国家旅游局再到文化和旅游部，旅游高端发展更需要文化的渲染。[7]文化与旅游融合在政策法规方面已有尝试，比如在江西，部分旅游景区的非遗展示费用由来自旅游的部分收入来反哺，由此两个产业互相促进。诸如此类问题应在教材中有所反映。
表2 《文化产业政策法规》教材比较一览
三、来自《文化政策法规》相关教材的启示
相比旅游政策法规，文化政策与法规建设相对滞后，主要表现有：无法可依、政策缺失，产业政策对文化产业的保护、扶持力度偏弱，政策多变、没有稳定性。[6]
中国文化产业在1985年获得“产业”身份，1988年出现文化市场的提法，1991年出现文化经济的概念，1992年文化产业首次在政府文件中出现，1998年文化部设立了文化产业司，2000年政府文件中首提文化产业政策。关于文化政策有学者作了部分追踪整理。②关于文化相关专业,可能文化产业管理较有代表。文化产业管理专业是应文化走出去和文化强国战略之需，在普通高校开设的新兴专业。③该专业自2004年开办以来，相关政策法规教材大量涌现，其内容主要是围绕大型文化企业发展成败的案例和国家、地方出台促进文化产业的政策与法规。教材起初文化政策主要从文化产业中的核心产业规范与保护方面入手，更多强调文化企业从业人员和文化事业管理人员的规范意识，而对文化产品的使用者或体验者强调的较少，文化产业纠纷内容涉及的就更少：总体上政策引导多于法制建设，见表2。
从现有教材看，不论是《文化政策法规》，还是《旅游政策法规》，内容都强调产业自身特色，屏蔽对方，此为学科保持独立性之使然，两种教材对相关法规的疏漏在所难免。两种教材多直接移植法学类教材，内容安排较为松散。作为概述性的政策法规案例与行业类教材内容案例多有重复，比如旅行社管理、导游业务、影视产业、出版编辑产业等教材案例，也在行业政策法规案例有体现，总括迹象明显，和行业发展史教材一样，存在概览编排之嫌。区别在于，行业发展史追溯时间较早，而法规政策距今较近。《旅游政策法规》建设应该既正视自身问题，应参照文化政策法规一些好的做法，既注重政策建设内容，也应反映法规落实过程。
2008年《旅游学刊》第10 期专列旅游法规课程或教材建设的笔谈，产生一些观点交锋。10年过去了，旅游法规教材建设并未取得较大的突破。笔者于2018年12月17日在中国知网搜索旅游法律研究主题的学位论文发现，从2008年至今有223 篇；按专业来分，旅游管理的仅有9篇，其他专业诸如经济法学、民商法学、环境与资源保护法学也关注旅游法，均在30 篇以上。从关注主题来看，集中在诸如旅游者、旅游经营者、旅行社、旅游企业等旅游主体方面。而旅游政策法规教材中却并未体现上述研究动态。实际上，知名法学院校也关注旅游法，比如中国人民大学牵头成立食品安全治理协同创新中心，中国政法大学设立旅游法与世界遗产法研究中心，相应形成一些高质量的研究成果。近来，旅游巡回法庭、旅游警察制度已在部分省市试行，依法治旅初见成效；这些研究及实践动态均应在教材中有所体现。在澳大利亚2010年开始，办有《旅游法学》期刊，关注旅游法律的多个方面。
全世界槭树科植物超过200 种，我国已知分布有151种,占全世界槭树种类的75%。河南自然分布的槭树共有2 属、23种、2亚种、9变种, 约占全国槭树科植物种类的15%，但扩散成分丰富，过渡特征明显[2]。其中既有华北五角枫、茶条槭等景观价值很高的种类，也有河南杈叶槭、小杈叶槭等河南特有分布种类。
四、新时期《旅游政策法规》教材改革设想
唐飞霄见来者不善，忙抬起另一只前足向外拨打，二者交碰一处，伴着一串火星，节足被拨弹开，旋转着飞向空中。忽见几缕细丝疾射而至，半空中将节足粘住，随即向后一拽，节足便飞入了唐飞霄的手中。
（一）主要内容
第二，体系合理。该教材基于产业发展实际和主客矛盾纠纷引出政策与法规的必要性，进而引出主要行业部门的政策法规，从法理学视角阐释立法背景及执法要义。再延伸到国际旅游相关法规。有了政策法规内容，评估、执行情况也将得到反映，着重体现区域差异性。同时，放在全球法律法规体系当中，定格旅游行业法律法规，让学生了解不同层级的旅游法规情况。内容安排既照顾到法律的立法、司法，也考虑到学生的循序渐进的学习特点，由易到难，深入浅出。
旅游资源/产品部分（客体）：内容有旅游资源保护与开发法规，既考虑保护的长期性，又考虑开发的可行性，既注重原创文化版权的保护，也延伸到旅游创意方面。既然是旅游客体的保护法律，就存在重物轻人、目标单一的问题。[10]国外相关法律也在该部分有适当体现，仅限摘录，全文呈现较少。
构建一门课程的教材需要明确主题内容，组织好框架体系，并能经得起使用者筛选。教材是学校教学过程中，教师和学生使用的知识信息资料。[8]教材的编写应体现该学科最基本的概念、原理、知识并能指导教学、实践，其表现形式有主教材、辅助教材、多媒体资料等。[9]作为教材，除了便于组织教学，还要提供足够新、较为可靠的材料，方便后续研究者再创新。作为新编教材，不再是现有教材的简单拼凑或无序缀合，而是新理论体系创新的实践。教材要站在课程标准的高度，作为政策法规教材更是如此。
旅游经营者、体验者（主体）。除了旅行社、饭店餐饮的产业的经营者规范法规，还应有旅游者法律规范。一般来讲，体验者处于弱势，应优先保护；整个产业要健康发展，经营者的权益也应平等对待。该部分还应有将二者连接的《合同法》部分内容。
旅游管理法规（产业联系主客体）：从行业管理层面，探讨政策的落实和法律的执行，动态监测政策法律的废立和司法效果，特别强调主客体以及主体间矛盾或纠纷的协调内容。旅游行业属于微利腐败领域，受害者甚多，维权难。在维权成本与受损程度之间的权衡中，旅游者往往选择沉默，无疑增加了旅游经营者违法的几率。与之相反的就是过度维权，长期下去，旅游经营者积极性将受挫，从而影响产业的可持续发展。
（二）基本框架
以上教材内容先从鲜活的案例入手，引出保护与开发、主客体间的矛盾或纠纷，事实上，每个法律条文（行为模式）均来自无数事件教训的总结。逐利是旅游产业的本性，利益有大小，大利益面前，难免会有违规，强制性的法律应然而生。接着从主要政策法规入手，让学生了解当前的立法面之宽。其次从法理学视角对旅游法规做一横向审视。再次，放在中外法律框架体系中，寻找中国旅游法规发展方向。最后落脚点在执行方面，执行的成败直接关系到法律的存废，也关系到未来立法取向。该框架的设计考虑到法律条文安排关联性和系统性，也考虑到专业课程学习实际，见图1。
图1 旅游政策法规教材内容框架简图
（二）教材的科学性
这3 个系列教材在高校旅游管理专业中得到广泛选用，特别是后两本，但在近几年的使用过程中，也发现一些不足，比如案例陈旧，有些案例没有定论，不便于确定性内容的学习；即使有定论的案例，非死即伤居多，不利于法律条款的全面领悟和系统学习。教材强调旅游主体，对旅游客体关注不够，特别在非物质形态的旅游资源或旅游产品的保护中，旅游服务内容尤显不足。对国际旅游法规强调不够，仅以出入境管理办法代替，国内外政策法规如何对接也很少提及。中国即将成为世界上最大的旅游目的地国家，来中国旅游的老外将大幅增加，随即带来可能的旅游国际纠纷增多，亟需相关旅游法律法规的国际对接。对各旅游法规之间的关系以及旅游法规的执行情况篇幅不足，少数旅游纠纷可能仅靠一部法规难以结案，典型案例的插入对学习将产生较好的效果，特别是已有结论的案例。
第一，内容较新。作为政策法规教材，修订或再版是经常要进行的，特别是旅游业的快速发展，政策法规随时需要跟新或修订，这些都将在该教材中体现。教材案例是近3年发生的鲜活事实，并将不断更新。特别考虑到文化与旅游政策融合背景，重点整合文化与旅游法规接洽条款。也会增加部分国际旅游相关公约，尝试中外文旅产业在政策法规方面的融合可能。
《旅游政策法规》教材将以旅游资源（产品）、旅游利益主体、旅游管理三大内容进行构建。先安排法理通识内容，让学生对旅游业的相关法规有个初步认知，为后续内容学习打下基础。后安排旅游法规最新研究成果，以激发学生的研究兴趣。
1周前，甄小美画了20分钟画又感到无聊了：“妈妈，我想看电视。”我坐到她身边：“我知道你无聊了，想看电视。你都说了1个多月了，我当然知道。我也跟你说了1个多月的‘不行’，显然没用。我不想咱们俩再这样下去了，太烦人了，对吧？”
第三，便于教学。该教材将旅游要素故事引进课堂，作为案例导入，带学生进入矛盾场景，根据相关法律条文展开讨论，进而形成初步定论，与法院判决对照，体会法理精神，从而为依法从旅提供参考。实际上，职业能力和职业道德的培养更多地体现在案例教学当中。
1.1一般资料2017年1月至12月我院对84例妊高症患者开展了分析研究,以《妇产科学》为依据[3],将患者分成了对照组和研究组,两组均为42例患者。对照组最小23岁,最大35岁,平均(27.4±3.7)岁,研究组最小23岁,最大36岁,平均(27.1±3.6)岁。两组的普通资料对比不存在统计学差异性,对结果无影响。
LTE-V和DSRC共享频谱资源的研究……………………………………………………陈沛吉，马伟，张琳 24-3-54
注 释：
①一说旅游高等教育最早从1979年设立的上海旅游专科学校开始。
②以教材体现形式主要有胡惠林持续修订的教材《文化政策学》，后从时间上对文化产业政策作了追溯，反映在《我国文化产业政策文献研究综述（1999-2009）》，上海人民出版社，2010。
③实际上，在文化产业管理专业开办之前，已有公共事业管理专业的文化管理方向和一些文化研究院，那时已有相关教材，主要是针对文化企业员工的培训。
参考文献
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On the Textbook’s Construction of Tourism Policies and Regulations from the Perspective of Integration of Culture and Tourism
KANG Yong-wei,TU Fang-gui
(Department of Tourism,Jiangxi Normal University,Nanchang 330022,China )
Abstract :At present,there are some problems in the textbooks of tourism policies and regulations ,such as obsolete cases,incomplete contents and disordered styles.With the development of the tourism industry,the contradiction between the subject and the object of the tourism law is increasingly prominent,which cannot be expressed in the nowadays’ textbooks.In the context of the integration of culture and tourism,policies and regulations should be firstly piloted.Besides to starting from their own problems,textbook construction should also refer to the experience of cultural policies and regulations.And then,it demonstrates the feasibility of textbooks’ innovation from the aspects of content,framework and system.
Key words :culture and tourism; integration; laws and regulations textbooks
中图分类号 ：G40-02
文献标识码： A
文章编号： 1008-0627（2019）05-0077-05
收稿日期 ：2019-03-20
基金项目 ：江西省社科规划课题“旅游强省背景下江西全域旅游发展研究”（17WT12）；江西师范大学校级课题“文化与科技融合视角下的文化发展路径”（201211）
第一作者简介 ：康勇卫（1984-），男，陕西清涧人，讲师/博士，主要研究方向：旅游教育与旅游地理。E-mail:kywnch@126.com
（责任编辑 周 密）
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