“改革的顶层设计”笔谈（上）——10.经济走出困境亟待顶层设计，本文主要内容关键词为：笔谈论文,困境论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全面深化改革呼唤顶层设计发力。在改革步入攻坚期和深水区后，改革的顶层设计已是热议话题。党的十八届三中全会拉开全面深化改革大幕，中央成立全面深化改革领导小组，为改革定向导航。何谓顶层设计，对改革的顶层设计的认识还存在哪些误区；顶层设计的主体是谁；如何进行顶层设计，该注意哪些事项。这些问题都直接关联到全面深化改革的整体进程。 改革杂志社于2014年5月10日在京举行“改革的顶层设计与地方试验”研讨会。来自中央有关部委、政策咨询部门和知名高校的《改革》第三届学术委员、特邀嘉宾就顶层设计背景的经济体制改革、国有企业改革与混合所有制、金融领域改革、农村土地改革与农村新型经营主体培育、政府体制改革等方面发表真知灼见，对我国全面深化改革极具启发意义，现以笔谈的形式择其核心观点予以发表。涉及“改革的地方试验”笔谈将在以后择机推出。 策划：文骐 “改革的顶层设计”笔谈之十 改革开放以来，我国经济经历了三次重大波折，分别是经济治理整顿后1989年到1990年经济增速的深度下滑，1997年亚洲金融危机之后经济增速的大幅度回调和2008年美国金融危机之后经济增速的持续下降。第一次波折发生后，通过1992年南方谈话和10月召开的党的十四大所确立的社会主义市场经济体制改革目标，我国经济迅速走出困境，在投资和出口快速增长拉动下经济恢复高速增长，我国经济也进入以家电快速增长为特征的轻工业化阶段。第二次波折发生后，我国经济增速在8％左右的低位盘整了四年(1998～2001年)，随后在加入WTO刺激下出口与投资恢复快速增长，我国经济进入了以汽车和房地产业快速发展为特征的重化工业化阶段，经济增速连续六年(2002～2007年)逐年提高。第三次波折发生后，我国政府于2008年10月开始采取力度空前的扩张性刺激政策，经济增速从2009年第二季度开始迅速回升，但在2010年第一季度以后经济增速再度进入持续下降状态，且从2012年第一季度开始经济增速一直徘徊在7.6％左右的低速增长状态。 比较三次经济波折可以看到，每次经济波折的发生都有外部冲击因素，分别是1989年日本经济泡沫破裂、1997年的亚洲金融危机和2008年的美国金融危机；每次波折后政府采取的应对措施均以扩张性刺激投资政策为主。前两次波折后经济能够恢复持续高速增长，共同特点是依靠出口和投资快速增长拉动，且经济结构均发生了重大转变。但2008年美国金融危机爆发以后的第三次经济波折，政府扩张性刺激政策没有引致经济恢复持续快速增长，目前整个经济仍深陷内需基础弱化、外需拉动作用下降、生产成本上涨、税负偏重和投资收益率下降的困境(怀仁、李建伟，2014)，同时还面临着房地产泡沫即将破裂引发系统性金融危机的巨大风险。当前经济运行的态势表明，过去应对经济增速下滑的政策措施已难以帮助我国经济摆脱目前困境，特别是刺激投资的政策措施，虽然短期内会刺激经济增速回升，但会进一步加重产能过剩，放大房地产泡沫，导致未来经济陷入更加困难的境地。同时，本次波折依靠出口恢复快速增长走出困境的可能性较小，因为目前我国已是全球最大出口国，2012年我国商品出口占全球商品出口的比重已高达11.13％，进一步提升的空间日渐缩小，从德国、日本等全球贸易大国出口发展历程看，未来我国出口增速将逐步回归到全球贸易的平均增速，出口对我国经济增长的拉动作用将逐步下降。因此，从三大需求看，我国经济走出当前困境、恢复并保持较快增长的唯一出路在于扩大国内消费需求。 从我国消费需求的发展情况看，提高居民收入、缩小收入差距和改善消费预期与消费环境，是扩大国内消费需求的有效途径。每种途径都会涉及经济利益的重大调整，只有通过顶层设计才能实现。 第一，提高居民收入水平，需要改革现行收入分配制度，协调好企业、居民和政府的关系。居民收入是决定居民消费水平的基本因素。近年来，我国劳动者报酬或住户部门收入占国民收入比重不断下降、居民收入增速偏低，是城镇居民消费增速下降的主要因素。提高居民收入水平，首先要改革现行收入分配制度，提高劳动者报酬或住户部门收入在国民收入中所占比重。初次收入分配制度是基本经济制度，关乎经济运行的效率，对其进行改革需要进行深入严谨的论证，保护、协调好资本、劳动力与政府三者的利益关系。鉴于我国企业税负偏高，2009～2012年我国企业平均税负(企业税收与利润比率)高达63.4％(怀仁、李建伟，2014)，远高于其他新兴国家和发达国家私人企业的平均税负，企业劳动成本也不断提高，通过提高生产税、大幅度提高工资水平的方式提升劳动者报酬在国民收入中所占比重，无异于杀鸡取卵，会使生产企业陷入更加困难的境地。从2006年到2011年我国国民收入分配的情况看，经过再分配调整后，我国非金融企业收入占比下降了3个百分点，住户部门收入占比仅提高了0.28个百分点，政府部门收入占比提高了3.97个百分点，即在2006年至2011年，作为调整收入分配结构主要手段的收入再分配，仅起到了将收入从企业部门向政府部门集中的作用。这一再分配结果对提高政府投资能力至关重要，但从未来发展需要看，扩大国内消费需求，需要调整国民收入再分配的方向与结构，增加住户部门可支配收入在国民收入中的比重，即通过逐步转变政府职能、弱化政府部门的投资功能，加大国民收入向住户部门的转移支付力度。在这一改革过程中，需要制定好政府职能转变与调整财政支出结构的改革方案，也需要确定国民收入向住户部门转移的方式与方向，如提高个人所得税征税基数可以降低住户部门税负，加大社会保障、社会救助等民生性支出规模可以直接增加住户部门可支配收入等。 第二，统筹城乡协调发展，综合调节不同群体、不同行业收入水平，缩小收入分配差距。收入分配差距过大或太小都不利于消费及经济增长，较大的收入差距有利于处于初期发展阶段的高端消费品及其相关产业的发展，但不利于高端消费品向大众消费品及高端产业向支柱产业的转化，反之，收入差距太小不利于新兴产业发展和长期经济增长(李建伟，2014)。居民收入差距过大是抑制我国国内消费潜能发挥的重要制度性因素。我国居民收入差距主要表现为城乡居民之间收入差距不断扩大和城乡居民内部收入差距过大两个方面，其中城乡居民收入比率从1990年的2.2倍扩大到2009年的3.3倍，2009年以后有所下降，但仍保持在3倍以上。反映居民内部收入差距的基尼系数在2008年达到0.491，2006～2013年平均为0.482，高于美国的基尼系数(0.47)，更大幅度高于欧盟基尼系数0.31的水平。缩小居民收入差距，需要调整社会多阶层、多方面的利益关系，通过顶层设计建立完善的收入分配与收入调节机制：一是统筹城乡协调发展，在新型城镇化过程中加大对农村地区的公共服务投入，逐步缩小城乡公共服务差距，保护农民土地转让的合法权益。二是控制金融、电信、石油等垄断性行业的工资水平，包括行业平均工资水平和高管与职工收入差距，抑制垄断性行业与非垄断行业工资差距不断扩大的趋势。三是提高个人所得税征税基数，抑制高收入基层与普通工薪基层收入差距不断扩大的趋势。四是建立最低工资指数化制度，根据物价上涨水平和经济发展水平，适时适度提高最低工资标准，确保劳动者权益。 第三，完善社会保障制度，消除抑制消费增长的不利因素。我国城乡居民储蓄率偏高、消费倾向偏低，重要原因是居民社会保障不完善、保障水平偏低。完善社会保障制度、提高保障水平，消除居民扩大消费支出的后顾之忧，是鼓励居民扩大消费支出的有效措施。近年来通过实施免费义务教育、新型农村合作医疗、新型农村养老保险等政策，农村居民消费一度快速增长。从我国财政支出中社会保障和医疗卫生支出占比看，近年来我国社会保障与医疗卫生支出有较大幅度扩大，占比已提高到16％左右，但远低于美国和欧盟相应支出占比，2010～2013年美国社会保障与医疗卫生支出占联邦财政支出比重平均为59.77％，欧盟27国医疗卫生和社会保护支出占财政支出平均比重为54.51％。 虽然欧盟和美国高水平的社会福利制度存在多种问题，我国也不可能走欧美高福利发展道路，但通过转变政府职能、调整政府财政支出结构，逐步扩大财政支出中社会保障与医疗卫生支出占比、提高社会保障与医疗保障水平的空间很大，借助完善社会保障与医疗保障制度刺激消费增长的潜力是十分巨大的。目前我国社会保障程度和医疗卫生体制与医疗保险机制本身存在诸多问题，通过提高社会保障与医疗保障水平刺激消费增长，需要通过顶层设计，改革、完善社会保障制度与医疗保障制度。