分税制、财政困境与地方政府转型，本文主要内容关键词为：分税制论文,地方政府论文,困境论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国实施的财政分权改革结束了原来计划经济体制下“统收统支”的财政集权体制，标志着我国财政体制逐渐从集权走向分权，并先后经历了“分灶吃饭”和分税制两个阶段，与之相对应的财政体制分别是财政包干制和分税制。财政包干制的实施时间是1980-1993年底，其目的在于提高地方政府发展地方经济的积极性，然而过度的财政分权导致中央财政的汲取能力逐渐弱化，中央政府对经济的宏观调控能力越来越弱。为改变这一状况，我国从1994年开始实施分税制。按照税种的不同，分税制将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税，税收征收机构则由原来的地方代征变为中央和地方两套税务机构同时进行征收。分税制一定程度上具有集权色彩，起到了回调中央政府对地方政府过度分权的作用，但是并没有改变中央政府与地方政府之间财政分权的本质。 从财政分权的角度来看，财政包干制和分税制改革是对中央政府和地方政府的财政收入与支出责任进行的重新划分和界定，这种权利和责任的重新界定对地方政府产生了不同的财政激励。一是制度上的激励。财政分权促使地方政府逐渐发展成为相对独立的经济利益主体，拥有了对本级财政收入和财政支出的自主权，并拥有对地方经济发展的剩余索取权，这对地方政府产生了强烈的创收激励和地方政府官员追求经济增长的强激励，所以从集权到分权的制度变迁本身就对地方政府带来了制度上的激励。二是中央政府和地方政府的博弈带来的激励。我国在“分灶吃饭”阶段分别实行了三种不同的财政包干制度，这三种包干制度的共同特点是：中央财政收入的多少基本上取决于地方政府的上解收入；中央政府与地方政府之间商定好上解比例之后，地方政府按照商定好的比例向中央政府上解收入。但是在实际操作过程中，中央政府为了获得更多的财政收入往往单方面地修改地方政府的上解比例，这种行为上的变化使得地方政府往往选择隐瞒其财政收入并将部分预算内财政收入转移到预算外，进一步形成了地方政府追求非税收入的强激励。这种博弈的后果是地方政府的预算内收入比重不断下降而预算外收入大幅度增加(Ma，1995)，从而导致“两个比重”不增反降。由此看来，分税制改革势在必行，我国从1994年1月1日开始实行分税制，结束了原来的财政包干制度。吕冰洋(2009)，吕冰洋、郭庆旺(2011)从契约的角度研究了这种制度上的改革，指出财政体制的转变意味着中央政府与地方政府在分权契约上的转变，也就是说中央政府与地方政府之间的财政契约关系由原来的财政包干制下的分成合同和定额合同转变为分税制下的分税合同。中央政府与地方政府之间财政关系契约上的转变直接提高了“两个比重”。 一、分税制改革与地方政府财政困境 分税制改革确立了以流转税为主体的财政税收体制，基本上适应了1992年中央确立的建立社会主义市场经济体制。但是，这次分税制改革存在着一定的不彻底性，主要表现在：第一，中央政府与地方政府的事权与支出责任不匹配。分税制只是重新界定了中央政府与地方政府的财政收入，对于相关的支出责任并没有作出实质性调整。在实际操作过程中，中央政府还会将部分属于自己的支出责任下放给地方。第二，中央有权决定税种的共享性并享有更多比例。企业所得税原本属于地方税，但在2002年划分为中央地方共享税，分配比例设置为中央与地方政府各占50%，2003年又调整为中央占60%、地方政府占40%；增值税的分配比例为中央占75%、地方政府占25%等。第三，地方政府缺乏税收自主权并缺少合理的主体税种。分税制改革只是规定地方政府拥有征收地方税的权利，而地方税的税率和税种的设置则由中央决定。另外，地方还缺少合理的主体税种：地方政府的税收收入中占比最大的是营业税，其次是增值税、企业所得税和个人所得税。在这四大税种中，地方政府拥有完全征收权的只有营业税，而随着“营改增”的推行，作为地方唯一的主体税种也将消失，尽管目前的暂行办法是把这部分收入留归地方政府，但考虑到税制的统一性和稳健性，以后也会面临重构的问题。第四，分税制改革的不彻底性还表现在仅仅调整了中央政府与省级地方政府的财政收入体制，对于省级以下地方政府的财政收入体制没有作出详尽的说明。其结果是省级政府效仿中央政府，把基层政府的财政收入集中到自己的手中，而地市级政府也模仿省级政府的做法，这样层层仿效导致县乡一级政府财政资源有限，同时却承担大量的支出责任。地方政府尤其是省级以下的地方政府的突出矛盾由此产生，即事权与支出责任不匹配。 清晰的权利界定有利于效率的提高，同时初始权利的分配还存在着公平的问题。分税制可以看作对中央政府与地方政府之间财政收入分配的一次变革，它使得财政收入更有利于向中央政府集中。另外，分税制对支出责任和省级以下政府间财政关系并没有作出大的调整，从而引发了地方政府财政困境。
图1 分税制改革前后中央与地方财政收入比重(%) 数据来源：《中国统计年鉴》。
图2 分税制改革前后中央与地方财政支出比重(%) 注：地方财政支出均为本级支出，2000年以前不包括国内外债务还本付息支出和利用国外借款收入安排的基本建设支出。 数据来源：《中国统计年鉴》。 (一)中央政府与地方政府财政收入与财政支出的变化 从财政收入方面来看，分税制改革前后，中央政府与地方政府预算内财政收入的分配发生了较大的变化。分税制改革以前，地方政府预算内财政收入在全国预算内财政总收入中所占的比重远远大于中央政府所占的比重。以1978年为例，地方政府预算内财政收入占全国预算内财政收入的84.5%，而中央政府只占15.5%。分税制改革以后，中央政府所占比重大幅提高，而地方政府所占比重则大幅下降。以分税制改革前后1993年和1994年来看，中央政府所占的比重由1993年的22.0%上升到55.7%，而地方政府所占比重则由1993年的78.0%下降到44.3%，此后，中央政府与地方政府在财政收入中所占的比重基本维持在这一水平上小幅度波动(见图1)。 从财政支出方面来看，分税制改革重新调整了中央政府与地方政府之间的财政收入分配，但是并没有对支出责任的划分作出太多调整，基本上还是维持了分税制改革前的划分，甚至中央政府还将部分原属于自己的支出责任下放给地方政府。1978年以来，我国地方政府的财政支出份额整体上呈现上升的趋势，从2009年开始，地方政府支出在财政总支出中所占的比重超过80%，2011-2014年，地方政府支出在财政总支出中所占的比重分别是84.9%、85.1%、85.4%、85.1%(见图2)。为缓解地方政府因分税制改革造成的财政收入减少的压力，中央政府通过转移支付制度对地方政府进行财力平衡。 (二)地方政府财政自给率的变化 图3给出的是分税制改革之后地方政府财政一般预算支出和一般预算收入的数据和走势，其比值表示地方政府的财政自给率水平。分税制改革之后，地方政府的财政自给率总体上呈现出下降的趋势，其中最低点出现在2009年，财政自给率只有53%；在2009年之后开始有所上升(见图4)。地方政府财政自给率的下降说明地方政府的财政收入相对于其所要承担的支出责任逐渐减少，地方政府面临着财政收支的较大缺口，而且这一缺口随着时间的推移不断扩大。 地方政府面临的较大的财政收支缺口主要通过地方政府新增地方债务和中央政府转移支付的方式来弥补。地方政府面临的预算约束可以表示为：地方财政支出-地方财政收入=新增地方债务+中央转移支付。也就是说，地方政府财政收支缺口可以用财政支出与财政收入的差额或者用新增地方债务与中央转移支付之和来表示。这对中央财政转移支付的资金数量和使用效率提出了更高的要求。同时，地方政府为了弥补财政收支缺口，加大债务发行力度，导致地方政府的债务规模持续扩大。
图3 地方财政的一般预算收入和一般预算支出 数据来源：《中国统计年鉴》。
图4 分税制改革后的地方财政自给率 注：(1)地方财政收入均为本级收入，不包括国内外债务收入；(2)国内增值税不包括进口产品增值税；(3)企业所得税2001年以前只包括国有及集体企业所得税，从2001年起，企业所得税还包括除国有企业和集体企业外的其他所有制企业所得税；(4)地方财政支出均为本级支出，2000年以前不包括国内外债务还本付息支出和利用国外借款收入安排的基本建设支出。 数据来源：《中国统计年鉴》。 二、财政困境与地方政府行为转变 分税制改革导致了地方政府的财政困境。与此同时，基层地方政府面临着来自中央政府和上级政府层层下放的财政支出压力，导致地方政府行为发生转变，主要表现在地方政府提高税收的征收力度，发展土地财政和加大政府债务发行力度。 (一)地方政府的税收积极性变化 分税制改革之前，中央政府与地方政府在组织财政收入方面表现为委托-代理的关系。由于中央与地方之间存在信息不对称，中央政府无法完全观测到地方政府的行为，而地方政府可以通过隐藏行为获得更多的财政收入，这就形成了作为代理人身份的地方政府在筹集财政收入上具有损害委托人的行为动机。分税制改变了原来的委托-代理关系，中央政府与地方政府各自独立筹措财政收入，这在一定程度上消除了地方政府的机会主义行为，地方政府筹集财政收入的行为随之发生了改变。 从财政激励的角度来看，分税制改革清晰地界定了中央政府和地方政府的税收范围，并分设两套征税机构各自筹措财政收入；地方政府拥有对本级财政收入的完全自主权，地方税完全成为地方政府的自有收入，这对地方政府来说是一种强激励措施，从而形成地方政府对财政税收的强激励；地方政府在地方财政收入的筹集上不再消极对待，而是积极努力地进行征收。图5给出了各省级政府在财政包干制时期和分税制期间的一般预算内收入的平均增长率。通过比较可以发现：就全国范围来看，财政包干制时期的地方政府一般预算收入的年均增长率为11.41%；分税制时期的这一增长率上升到19.34%，远远高于财政包干时期的增长率。通过比较全国29个省级政府在财政包干制时期与分税制时期的政府一般预算收入年均增长率可以看出：海南、云南和新疆三个省级政府的这一增长率在财政包干制时期大大高于分税制时期；内蒙古、黑龙江、福建、广东和广西五个省级政府的这一增长率在两种财政体制时期基本持平；剩余的21个省级政府的这一增长率在财政包干制时期都要明显低于分税制时期；尤其是东部发达地区的省份在财政包干制时期的这一增长率要远远低于分税制时期。北京、天津和上海在财政包干制时期的这一增长率甚至只有4.2%、5.5%和2.9%，而同期的经济增长率要远远高于这一水平。原因是中央政府在财政包干时期受财政赤字的压力不得不向东部发达省级政府(比如北京、天津、上海等)借款以解燃眉之急，或者提高发达省级政府向中央政府的上解比例，而这些举措一定程度上挫伤了地方政府筹集财政收入的积极性。分税制改革之后的这一增长率大幅提升说明地方政府具有对财政税收的强激励，导致其筹集财政收入的行为发生变化。
图5 财政包干制与分税制下各省份一般预算内收入的平均增长率(%) 注：包干制期间各省级政府一般预算收入的数据区间为1980-1993年，分税制期间为1994-2013年。由于重庆市在1997年后从四川省分离成为直辖市，因此在计算时合并了重庆市和四川省的一般预算收入数据，将其作为一个省份计算(《四川省统计年鉴》里面没有分地市列出各地市的财政收入，而《重庆统计年鉴》中的财政数据则是从1994年开始，故不能将重庆1994年以前的财政收入数据分离出来，因此这里将二者合并作为一个省份来考察)。另外由于西藏的年份数据缺失较多，故在此未将其计入。 数据来源：中经网数据库。 (二)地方政府转向“土地财政” 在分税制改革之前，我国的财政体制主要是财政包干制，这种体制对地方政府有着强烈的创收激励，并进一步对地方政府官员形成追求地区经济增长的强激励。但是，地方政府作为中央政府在该地区的代理人，同时也面临着向中央政府上解其部分财政收入的压力。随着经济的不断发展，地方政府财政收入增长越快，需要上解中央政府的财政收入就越多。地方政府出于对自身利益的考虑，一方面把部分税收收入从预算内转到预算外来避免分成；另一方面不断寻找解决这些利益纷争的新的突破口，最终定位在非税收入，而发展乡镇企业成为地方政府获取非税收入的最优之选。农村改革之后，地方政府具有足够的激励去兴办乡镇企业，获得了大量不需要向中央政府上解的非税收入。对于地方政府而言，随着农村经济的多元化发展，较之投资农业只能获得的较小的利益，投向私营企业又涉及产权等复杂问题，所以其最好的选择就是创办农村集体所有的乡镇企业，地方政府作为乡镇企业的实际拥有者可以在收取各种税费的同时获得可观的利润，从而充实地方财政。 分税制改革以后，由于中央政府与地方政府之间组织收入的方式发生了较大变化，使得地方政府通过非税形式隐藏收入从而避免被中央政府抽取的动机减弱。另外，乡镇企业自身的体制困境使得地方政府来自于乡镇企业的非税收入不断减少。地方政府在失去以往赖以获取财政收入的乡镇企业以后，为缓解财政困难不得不寻找新的能够增加地方财政收入的方式，最终转向土地资源。土地资源在我国属于国家所有或集体所有，但现行《土地管理法》赋予地方政府对土地进行征收或征用的权限，而政府对原有土地使用者的补偿相对于土地出让的成交价格来说较低。这时，经营土地逐渐成为地方政府筹集财政收入的新选择。地方政府从农民手中低价征收土地，然后对所征收的土地用途进行区分，其中一部分进入土地交易市场通过“招拍挂”成为建设用地，而地方政府在这种土地交易中获取了大量的土地出让金收入。从地方政府的土地出让金收入的年度数据可以看出：1998-2001年的土地出让金年收入还维持在500亿元至600亿元之间，而2001年的土地出让金收入为1295.89亿元，到2011年这一数字达到了3.21万亿元以上，2013年和2014年更是分别达到了3.91万亿元和4.29万亿元以上。2014年地方政府的土地出让金收入是2001年的32倍多(见图6)。从土地出让金收入占地方政府的财政收入的比重来看，2001年的比值为16.61%，而到了2010年，这一比例高达67.62%，之后4年的土地出让金收入占地方政府财政收入的比重分别为61.14%、45.91%、56.62%和56.60%(见图7)，地方政府对“土地财政”的依赖程度越来越深。 分税制改革之后的地方政府由原来的发展乡镇企业获得非税收入转向“土地财政”，二者的共同特点是模糊产权。模糊产权是指由于市场环境的变化，使得新出现的盈利性资本产权束由于没有得到最终控制权的及时明确界定而处于一种“开放状态”，进而成为被竞相攫取的“公地”(李军杰，2005)。在财政包干制时期，地方政府利用手中的资源创立了乡镇企业，由于乡镇企业的产权属于集体所有，具有模糊性，因而乡镇企业便成为地方政府获取财政收入的“公地”；在分税制时期，由于组织收入方式的变化等因素，原来的乡镇企业逐渐失去了其作为地方政府“公地”的性质，因此地方政府不能再从中获取收入，于是地方政府转向了另一具有模糊产权性质的土地资源，尤其是现行的《土地管理法》刺激了地方政府的征地行为，对地方政府利用土地来筹集财政收入起到了推动作用。
图6 我国土地出让金收入与地方政府财政收入(亿元) 数据来源：《中国统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》。
图7 我国土地出让金收入与地方政府财政收入之比(%) 数据来源：《中国统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》。 (三)地方政府债务变化 分税制改革之前，地方政府就曾经为了筹集资金进行基础设施建设，以支援国家建设的名义发行地方债券。由于当时地方政府财政收入占全国财政收入的份额比较高、具有较强的还债能力，因此地方政府发行地方债券的行为在1993年之前并没有被中央制止。 分税制改革之后，国务院很快制止了地方政府的举债行为，实际上在改革前的1993年就提出制止地方政府发债行为，原因是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。之后的《中华人民共和国预算法》第二十八条作出了明确的规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，地方政府往往利用制度漏洞绕过法律采取各种方式变相举债，导致实际的地方政府债务具有较强的隐蔽性。由于缺乏规范的制度对地方政府的举债行为进行监督并对债务规模进行控制，这种制度上的软约束纵容了地方政府的举债行为。各级地方政府以从事基础设施建设和经营管理等名义成立了各种政府控股的投融资公司进行隐性融资，并积累了巨额的政府债务。此外，2010年之后，由于基础设施建设的相对放缓和房地产市场的相对饱和引起的土地财政难以长期维持下去①，我国地方政府的财政收入增速相比以前出现下滑；于是地方政府更加强化发行债券进行债务性融资，从最近几年的地方政府的债务规模持续膨胀可以看出政府这一行为转变的趋势。国家审计署公告显示：截至2013年上半年，全国各级政府债务总额约30.28万亿元，我国地方政府债务余额达到17.89万亿元，和2012年底的债务规模相比，年均增长率高达22.31%。 (四)地方政府更加强化经济建设职能 由于财政分权使地方政府逐渐发展成为独立的经济利益主体，地方政府除拥有对本级财政收入的自主权外，还拥有对本级财政支出的自主权，可以直接获益于地方的经济发展，因此，这对地方政府产生了强烈的创收激励和对追求经济增长的强激励，而分税制改革更加强化了这一激励，再加上晋升激励和腐败激励的影响②，使得地方政府虽然面临着财政困境，但并没有改变对经济增速的追求。地方政府依然把更多的财政资金用于经济建设，而不是主要向地区居民提供公共物品和服务。 地方政府的这种行为取向存在的问题主要表现在：第一，由于地方政府自身的限制或其他客观因素的制约，导致其行动并不能改善经济效率，反而造成了决策失效、公共预算规模过大、公共物品供给效率低下、收入分配不公和政府寻租活动严重等问题。第二，地方政府投资加剧了宏观经济波动。改革开放以来，投资成为我国经济发展的首要推动力，然而投资规模过大容易导致宏观经济的波动，我国宏观经济多次表现为经济过热的原因也正在于此。第三，经济体制改革的不彻底使得地方政府有机会以行政手段干预经济，再加上监督机制不完善，政府官员能够从经济干预中获取灰色收入。近年来在城建、交通、土地等领域内的官员腐败就是其外在表现。第四，政府公共服务职能的缺失不利于发展的转型。21世纪以来，根据国际发展理论的最新进展和基于自身发展的现实状况，我国适时调整了发展的理念，从追求单一的经济发展转向寻求整体的发展，包括经济发展、社会发展、人与自然协调发展以及人自身的全面发展，这对政府的公共服务职能提出了更高的要求。 三、结论与政策建议 分税制改革的不彻底性导致地方政府的事权与支出责任不匹配，地方政府为了获取更多的财政收入以解决财政困境，除提高税收的征收效率以外，还利用土地开发征收土地出让金来筹集财政收入。地方政府利用《土地管理法》赋予的权限和土地资源模糊性产权的性质成为土地交易市场上的垄断供应者，并通过土地“招拍挂”的方式获得大量的土地出让金，土地资源成为地方政府的生财之道，地方财政也因此被称作“土地财政”。大量的土地出让金虽然暂时缓解了地方政府的财政困境，但“土地财政”是难以持续的，因此地方政府转向加大债务发行力度进行债务性融资，这也是最近几年的地方债务规模过度膨胀的主要原因。此外，地方政府虽然面临着财政困境，但并没有改变其对经济建设的热情。同时，从财政激励的角度比较分析财政分权对地方政府行为产生的影响，通过对比可以发现造成地方政府行为发生转变的制度性原因。深化财政体制改革应从如下方面着手。 (一)建立现代财政制度，重构财政激励机制 一方面，政府间事权划分的不规范、不清晰导致中央政府和地方政府之间以及各级地方政府之间的支出职责不够明确，因此，事权与支出责任的划分应以法治财政为基础，通过法律的形式对政府间事权与支出责任划分加以调整、约束和强化，并在此基础上合理调整各级政府间的财政收入和事权关系。另一方面，分税制只是改革了中央与省级政府之间的财政体制，而对省级以下政府的财政体制没有进行实质性改革，导致财政收入不断向上级政府集中，而支出责任则不断下放。这种财政收入与支出的不匹配直接导致了地方政府财政困境，而作为分税制最底端的基层政府则面临着更为严峻的收不抵支问题。所以，改革的重点应该是在清晰划分不同等级政府的支出责任范围的基础上提高地方政府的财政汲取能力，建立各级财政收入与财政支出相匹配、事权与支出责任相匹配的现代财政制度。 政府间事权和支出责任应按照激励相容的原则进行划分，实现中央政府与地方政府间的激励相容。中央政府应该发挥财政激励对地方政府行为影响的积极作用，同时规范地方政府所面临的制度环境，从而对地方政府行为形成有效约束，防止财政激励变异。分税制虽然强化了地方政府的税收激励和追求经济增长的激励，但“模糊产权”和预算软约束等制度性问题的存在又导致地方政府行为变异。因此，从根本上来说，在建立现代财政制度和激励机制的同时，中央政府应该通过明晰产权、硬化预算约束等规范地方政府所面临的制度约束环境。 (二)合理调整中央政府与地方政府的事权与支出责任 中央政府应当上收一部分支出责任，以减轻地方政府的负担。在调整过程中，还应当注意合理界定中央政府与地方政府的事权范围，对于事关国防、外交、海关、贸易政策、货币发行、金融监管等国家主权性公共物品以及宏观经济调控等具有全国性公共物品性质的事权应该主要由中央政府负责，地方政府应该承担一定的辅助性管理责任；而对于地方性公共物品的提供应该主要归地方政府负责。对于宪法、法律、部门规章、行政法规等政策性公共物品的建设、完善、监督和管理也应由中央政府负责，地方政府承担制定地方性法规和规章制度的责任等。另外，对于教育、医疗卫生、社会保障等属于中央与地方政府共同承担的事权，中央政府应分担更多的支出责任或通过转移支付的方式将部分事权支出责任委托给地方政府。对于部分跨区域重大建设和维护等具有外部性的公共服务也应扩大中央政府的支出责任范围。这些调整有利于转变现阶段中央政府与地方政府之间财政收支划分的格局。 (三)调整政府间财政收入，进一步理顺中央政府和地方政府的收入划分 具有调节收入再分配的税种、税基流动性强的税种以及征收具有规模经济的税种应划归中央政府；地方政府则应着重建立以财产税、行为税等流动性差的税种为主体的财政体制，保证地方政府具有稳定的收入来源。另外，地方政府依靠土地出让获得大量财政收入的行为不可能长期持续，因此应加强房产税征收试点并适时推广，在认真总结房产税改革试点经验的基础上完善房地产产权登记制度，推进单位房产的房产税改革，逐步在全国范围内推开。这不仅有助于缓解现阶段地方政府过度依赖“土地财政”的困境，同时还可以起到调整贫富差距、抑制房地产泡沫持续膨胀的作用。 (四)加强地方政府债务管理，规范地方政府的举债融资制度 事权和支出责任的不匹配是各级政府面临的突出难题。出于发展经济的种种需要，地方政府在财力不足的情况下往往通过各种投融资公司平台进行举债。土地财政的放缓和预算软约束的制度环境又强化了地方政府的债务融资行为，导致地方政府债务规模的过度膨胀，带来巨大的债务风险，因此，中央政府需要对地方政府债务实行限额控制，明确地方政府举债融资制度的权责界线，将地方政府债务纳入预算管理并分类进行管理，这有助于解决地方政府预算软约束问题，控制政府债务的累积风险。另外，地方政府通过多种形式变相举债的行为导致实际的地方政府债务具有较强的隐蔽性，需要将政府债务信息透明化并加强政府债务问责机制。地方政府债务与地方财政之间具有较高的相关程度，其债务组合包含了复杂的财政结构，这是导致地方政府财政风险的重要原因，因此，中央政府应加强地方政府债务监督力度，建立和完善地方政府债务的风险评估机制、风险预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。 (五)改革现行的转移支付制度 现行的转移支付中税收返还占了较大的比重，而税收返还并不利于公共财政均等化的实施，造成地区间公共服务的较大差异，因此应设法扩大更有利于缩小地区间财力差距的一般性转移支付的占比。另外，由各部委按专款专用管理的专项转移支付方式在促进基本公共服务均等化方面并不总是有效的，健全规范透明的财政转移支付制度应着重于优化转移支付结构、提高专项转移支付资金的使用效率。应加快专项转移支付制度的法制化建设，对地方的专项转移支付应按要求设定绩效目标，这是编制、分配、监督和评价专项转移支付的重要基础。在设定专项转移支付的绩效目标时，应当做到指向明确、细化量化、合理可行，符合完整性、相关性、适当性、可行性四个特点，并与计划期内的任务数或计划数相对应，与预算确定的投资额或资金量相匹配。应根据绩效目标加强绩效监控、绩效自评和绩效评价，建立专项转移支付的保留、整合、调整和退出机制。 该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《财政激励下的地方政府行为分析》。 ①从图6和图7显示的政府土地出让金收入状况在最近4年的增速有所放缓可以观察到这种变化。 ②财政激励对地方政府行为的影响并不是单独起作用，往往和晋升激励、腐败激励等共同影响地方政府行为。这里主要考察的是财政激励对地方政府行为的影响。
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