公平视角下我国高等教育资源配置的区域间差异，本文主要内容关键词为：资源配置论文,高等教育论文,视角论文,差异论文,公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年以来，我国高等教育规模的急速扩张，扩大了入学机会的供给，有力推进了我国高等教育均等化。回顾这一阶段可以清晰地看到，占全国高等教育机构总数约80％的地方高等院校在增加高等教育机会供给、吸纳扩招学生、普及高等教育升学方面发挥了核心作用。但高等教育资源配置不均衡的格局也日益加剧，部分地区高等教育发展的滞后现象已比较严重，并影响到发展的质量。这不仅威胁到我国高等教育体系整体、协调和可持续发展，而且还抑制了高等教育公平理念的实现。
为此，深入剖析高等教育资源配置非均衡性结构，已成为我国高等教育财政研究中的一个重要的课题。本研究将讨论高等教育公平与区域间资源配置的差异，并在此基础上尝试对扩招前后我国高等教育资源配置的区域性差异变化，以及不均衡格局形成的影响机制进行实证性分析。
一、高等教育公平与区域间资源配置差异
1.高等教育公平的内涵理解：“量”与“质”
公平是现代社会追求的理想与目标，也是评价公共政策的重要指标之一。作为社会公平在教育领域的一种延伸和发展，研究者们从不同视角讨论了教育公平的内涵。其中，国际经合组织(OECD)于2007年从平等性和包容性两个维度解释了教育公平：平等性指的是无论性别、社会经济地位或宗教信仰，所有个体均享有接受教育的权利；而宽容性则意味着每个人都应该得到最低标准的基本教育保障。平等性和包容性的互相结合，有利于化解教育的负面影响。[1]对于高等教育公平的定义，国际经合组织在2008年的解释是：保障学生的高等教育升学机会和学业成就是建立在个人的先赋性能力和学习努力程度的基础之上的，它并不受包括家庭背景、性别、种族、移民、居住地、年龄、身体残疾等个人或社会境遇教育公平的影响。[2]此外，欧盟在界定高等教育公平时，则将教育公平区分为入学公平、就学条件的公平、学业成就的公平。[3]
可见，教育公平并不简单地局限于所有人都拥有升学机会，也不是一个单一时点的现象，对教育公平的讨论仅停留在数量层面是不够的。随着升学机会的扩大，人们对教育公平内涵的认识和诉求也在不断延伸和拓展。就高等教育阶段的教育公平而言，人们不仅关注升学时点的教育机会均等，同时也关注个人入学后所获取的教学条件待遇的公平。对于后者，国际经合组织认为其直接关系到个体的就业竞争力、甚至是未来人生发展的成败与否。[4]对于教育公平，社会学研究中存在着两个主导性的标准域，即分配传统和自由传统。公正分配的弱点主要在于它未能解决究竟提供什么教育的问题，以及对教育本身的性质漠不关心，[5]但在现实中，“教育是一个多少‘量’和什么‘质’不能分离的社会过程，在量的分配和质的内容之间有着不可避免的联系”。[6]
在进入后大众化阶段的高等教育领域，应该如何界定高等教育公平的内涵？特别是在这种公平的实现成为评价政府教育政策重要尺度的情况下，又该怎样设定教育公平度的测量分析工具？这也成为监测和调整教育政策的重要课题。结合教育财政政策视角，我们可以从数量和质量两个层面构建高等教育公平概念的分析框架(见表1)。
具体地，高等教育公平可以分解为数量公平和质量公平两个层面。
数量公平的考察主体是高教需求方，聚焦于学生。从时间顺序看，数量公平对应起点公平。在具体研究中，研究者通常从不同社会阶层的升学机会差距、不同类型中等教育机构毕业生的升学机会差距、不同区域学生的升学机会差距等维度来测量高等教育公平的实现程度。因而，入学机会的普及，即就学率指标成为考察数量公平的重要依据。至于如何从高等教育财政的视角改善数量不公平现象，政府通常采用的是将教育经费以学券、助学金、奖学金，税收优惠、贴息贷款等学生资助的形式，向弱势群体学生及其家庭提供间接资助。即通过学生资助体系的建构与完善来削减来自弱势群体、弱势中等教育机构以及落后地区的学生在获得高等教育升学机会中存在的障碍，由此提升数量层面的高等教育公平性。
质量公平的考察主体是高教供给方，即高等教育机构本身。从时间顺序看，质量公平对应过程公平，并对结果公平的实现有重要影响。在具体的研究中，研究者的考察往往聚焦于不同社会群体所获取的高等教育的就学质量差距、不同类型高等教育机构间的教学质量差距、不同地区间存在的高等教育质量差距。鉴于质量内涵的复杂性，对于质量公平的测量工具选取尚未达成共识，通常所使用的指标较为繁杂，包括生均经费、师生比、生均教学设施等体现教育资源配备状况的相关指标。在高等教育财政方面，政府通常利用资源配置与成本收益分配等手段，以缩小不同教育机构或区域之间存在的质量差距。
2.高等教育资源配置不均衡现象聚焦：区域、层次、结构
对于高等教育不公平现象的探讨，由于各国高等教育所处的发展阶段与外部社会经济的发展特征不同，其关注焦点也存在明显差异。目前我国高等教育领域的不公平现象可归纳为四点：第一是由于高等教育资源配置主体造成的不公平现象；第二是政府教育投入总量和结构的不公平现象；第三是对于高等教育成本分担问题的批评；第四是教育机会分配不公平现象。[7]其中除第四条涉及数量公平外，其他均属于质量公平，而且涉及高等教育资源配置。显然，高等教育资源配置的非均衡性现象已成为我国高等教育公平理念实现的主要障碍之一。对此，研究者指出高校间政府教育投入的不公平使得穷则愈穷、富则愈富的“马太效应”进一步凸显，高等教育变得更加不公平。[8][9]
相对于基础教育阶段，我国高等教育阶段资源配置差异性(非均衡性)研究较少，但有些研究颇为深入。其中杜育红分析了1978至1995年我国地区间高等教育发展差异的变动趋势与空间特征，发现我国地区间高等教育发展存在显著差异，且绝对差异在不断拉大。[10]张凌、冯宗峰分别从投入总量、发展规模、师资水平和办学效益四个方面对区域之间高等教育资源配置存在的差异进行比较分析，指出了区域经济社会发展差异的影响作用。[11]刘亮的研究发现，在空间层面，东部地区内部的差异和东中西部地带间的差异是构成我国地区间高等教育经费差异的主要因素；在结构层面，预算内教育(事业性)经费差异是造成我国地区间高等教育经费差异的主要原因。[12]笔者通过对高校经费收入结构的分析，考察了部属与地方院校在经费筹措渠道与规模方面存在的差异，指出随着高等教育规模的扩大，两类院校之间的差距呈不断扩大趋势。[13]
以上研究表明，我国高等教育资源配置的差异体现在区域性、院校层次性、经费结构性三个层面，而且相互叠加，成为高教资源配置不均衡的三大要素。具体而言，区域性配置差异指的是高等教育资源配置在不同地区间出现的差距；院校层次间配置差异指的是不同类型院校层次间(例如部属院校和地方院校)存在的经费差距；经费结构性配置差异指的是在高等院校之间各种不同经费来源间(例如预算内经费和预算外经费)存在的差距。虽然先行研究已对上述三个层面资源配置的差异有过不同程度的分析，但对差异背后的影响机制尚缺乏系统、深入的实证性探讨。
3.政府高等教育资源配置的首要原则：保障“基本的公平”
在高等教育资金筹措渠道多元化的背景下，作为经费配置的两大核心主体，市场与政府的资源配置各有侧重，可形成有效的互补，最终实现高等教育资源配置中效率与公平的协调。其中，市场通过价格、供求、竞争机制等手段配置资源，遵循“效率优先”的原则，追求高等教育对社会经济发展贡献的最大化。但需要注意的是，在市场配置机制中，精英院校有着明显的竞争优势。
与市场配置原则形成鲜明对照，政府资源配置的首要原则应是“公平优先”，即将有限的财政资金投入到高等教育基础能力的构建和保障上，把实现高等教育公平作为首要目标。谢维和认为，强调同一性和补偿性是两个非常典型而又不同的政府分配原则。同一性原则，即保证社会中每一个体不管社会经济背景、种族、性别和宗教信仰等差异，都能均等地获得质量均等的教育资源。[14]但该原则只是一种理论上的思考，在现实中缺乏可操作性。因为无论在高等教育入学者个体之间，还是在高等教育机构之间，都存在着先赋性差异和后天发展性差异，倘若给予同样的教育资源，可能导致不公平结构的强化。因此，需要在补偿性原则下进行调适。补偿性原则意味着为由于遗传天资、环境或其他偶发事件而条件不利的个体，提供补偿性资源配置。与此相对应，教育财政学中有关公共教育资源支出的公平性原则，可以用横向水平和纵向水平两个角度加以衡量：横向公平准则要求用相同的公共支出对待境况相同的群体；纵向公平准则要求用不同的公共支出对待境况有差异的群体。
需指出的是，公平并不等同于绝对均等。在多元化背景下，不同类型、不同层次高等院校间存在差异是合理的，也是需要鼓励的。当然这种差异必须建立在公共财政构建的“基本的公平”的前提之上，也就是说政府公共教育财政的配置应首先保证基本公平，即必须为所有高校的基本教学功能的达成提供公平的财政保障(如预算内生均教育事业拨款不能相差太大)，保障每所高校的基本运作。在此基础上，各高校发挥自身的创造力和能动性，利用多元化经费筹措机制，进一步提升办学水平和质量。
我国高等教育进入后大众化阶段后，民众对高等教育公平不再局限于数量诉求，质量诉求已成为新的内涵。但伴随政府资源配置原则的变化，高等教育配置差距在不断扩大。在这样的背景之下，本研究尝试对扩招前后我国高等教育资源配置区域间差异的变化态势及其影响机制展开分析。相关数据来源于1993年至2006年《中国统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》和《中国教育事业统计年鉴》。
二、扩招前后高等教育资源配置区域间差异的变化
1.扩招后地区间高教经费差距的扩大
本研究采用基尼系数指标分析了从1993年至2005年间我国高等教育生均经费支出的省际间差异的变动趋势。总体而言，从1993年到2005年，省际间生均高等教育支出的基尼系数在波动中略有上升，特别是在2003年之后上升趋势尤为突出。这表明我国不同省份间的生均高等教育支出差异在扩大(见图1)。
图1 生均教育经费支出省际间基尼系数变动趋势(1993-2005年)
注：数据来源：各年度《中国教育经费统计年鉴》。
从生均经费支出差异的结构性特征来看，1993年至1999年之间，预算外生均支出差异远超过预算内生均支出差异，成为当时省际差异形成的决定性因素。但在1997年之后，预算外支出差异开始缩小，相反，预算内支出差异却自在1998年开始快速扩大，并于2000年超过预算外生均支出的差异，成为扩招时期生均支出省际差异扩大的决定性因素。依据以上的变动趋势及其差异结构的变化，可以将近年我国高等教育资源配置差异的发展趋势区分为如下两个阶段：
扩招前(1993-1999年)：这一时期虽然省际间生均支出差异呈平稳状态，但其中预算外支出差异却极为突出。这与政府提出多渠道筹措教育经费的思路有很大的关联度。1993年政府颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确提出要“逐步建立以国家财政拨款为主的多种渠道筹措教育经费的体制”这一发展目标后，随着成本分担和学费收费政策的逐步推行和地区间、高校间学费收入等自筹经费差异的扩增，预算外生均支出的差异一直维持在较高水准，并成为生均支出差异的决定性因素。1997年，政府完善了有关高校的收费制度，调整了收费标准，并在全国统一推行。这在一定程度上抑制了预算外生均支出差异的扩大趋势，结果预算外生均支出差异在1998年之后呈现缩小趋势。
扩招后(1999-2005年)：扩招之后我国高校生均支出省际差异在2003年出现逐步扩大的趋势，其中预算内财政支出差异是形成生均支出差异的决定性因素。其主要原因包括：第一，2000年之后政府对高校学费标准制订了严格的控制政策，随着各地区、各院校之间学费收费标准的逐渐趋近，预算外支出差异扩大的趋势在很大程度上受到了抑制。相反，地区间社会经济发展差距的扩大却导致了地方政府在高教财政投入上差距的扩大。第二，1999年之后，政府提出进一步简政放权，加大省级政府管理发展本地高等教育的权力和统筹力度，将部分中央部属院校调整为地方院校。这一举措加大了地方高等教育财政支出的压力，扩大了地区间预算内生均支出的差异。例如，2005年全国普通高校生均预算内教育经费支出为5941元，其中北京地区(13841元)是河北省(3018元)的4.46倍。
2.经济欠发达地区内部的经费差距成为高教资源配置差异形成的重要推力
本研究利用泰尔系数指标，考察了我国不同经济发展地区之间生均支出、预算内生均支出和预算外生均支出三项指标在1993年至2005年间的平均变动趋势(见表2)。
首先，就生均支出而言，区域内差异贡献率大于区域间贡献率将近13个百分点。而所谓区域内差异主要体现在欠发达地区内部。其次，从预算内生均支出和预算外生均支出两项指标来看，预算内生均支出差异的主导因素是区域内差异，也主要体现在欠发达地区。至于预算外生均支出的差异结构则略为不同，区域内差异贡献率与区域间差异贡献率基本持平，但欠发达地区内部差异依然是导致区域内预算外生均支出差异扩增的重要因素。
三、地方高等教育资源配置差异的影响因素
1.从财政视角剖析地区间生均支出差距的格局
从二维指标散点图中，可以发现我国2005年各地区人均财政支出和高等教育生均支出情况。为使两项指标能够直接比较，我们对数据进行了Z值标准化处理。Z值的量表示原始分数和母体平均值之间的距离，以标准差为单位计算。在原始分数低于平均值时Z值为负数，反之则为正数。该方法是为了将其与计量单位不同或者标度不同的其他变量组合在一起。通过该图，可以清晰地看到我国各地区高等教育生均支出水平并没有完全与当地的财政能力相匹配，呈现出非均衡发展的态势(见图2)。
图2 各地人均财政支出与高等教育生均支出散点图(二位变换)
数据来源：根据《教育经费统计年鉴》、《中国统计年鉴》中相关数据计算。
说明：由于上海、北京、西藏三地生均支出数值远高于其他地区，分析中将这三类地区作为极值未纳入计算范畴。
后图将我国各地区的财政能力分别置于四个象限：高财政、高支出；低财政、高支出；低财政、低支出；高财政、低支出。在第一象限中，浙江、广东、江苏、天津等地的人均财政支出高于平均基准(Z值为0)，与此相匹配，上述地区的生均支出水平也相应地高于平均基准。在第二象限中，福建、陕西、湖北等地虽然在人均财政支出方面低于全国平均基准，但其生均支出却高于平均基准。这在一定程度上反映了这类地区对高等教育投入的重视。在第三象限中，云南、甘肃、四川、河南、贵州等地的人均财政支出和生均支出都低于平均基准。由此可见，地方财力的局限性在一定程度上抑制了该类地区的高等教育投入。在第四象限中，新疆、内蒙古、宁夏少数民族自治区虽然在人均财政支出方面高于平均基准，但其生均支出却出现滞后。这表明这类地区在高教财政投入方面依然存在着一定的财力拓展空间。
2.扩招前后预算内生均支出差异的影响机制：面板数据分析
以上分析表明，生均支出水平虽然在一定程度上受到地方财政能力的牵制，但并不能完全解释地区间生均支出差异。为此，以下将从地方财政能力、产业结构以及高等教育发展规模三个方面，聚焦预算内生均支出，对差异的形成机制展开深入分析。针对我国地域广阔，各地社会经济发展条件和高等教育发展规模相差悬殊现状，本研究使用面板数据计量模型将非观测效应作为地区性效应的测度。
(1)计量模型与数据来源
面板数据分析能够同时考察同一时点上各省区间和不同时点间同一省区的预算内生均支出变化的动态性。与横截面数据或纯时间序列数据相比，面板数据的推断更为精确，对预算内生均支出差异背后的复杂性给予更为全面的分析。为保证科学性和可比性，本研究选择1993-2005年全国29个省、自治区、直辖市(剔除西藏)的生均预算内支出作为观测样本，为了保证各时间点的可比性，新建的直辖市重庆市并入四川省考察。
根据公共教育财政支出的供求因素影响理论，建构如下面板数据模型：
其中，i和t分别代表第i个省份和第t年，回归模型具体包括变量和含义如下：SJJF是高等教育预算内生均经费；PFI是人均财政收入，代表地方财政能力；SI是产业结构，即第二三产业占GDP的比例；SS是普通高校在校生数，代表高等教育的规模；β为待估参数，代表不可观测的地区效应。财政能力以上变量中，生均经费、人均财政收入等变量都为可比价格(1993年=100)。为了更好地建构模型，本文采用距平值，对所有变量进行去中心化处理，带入模型进行分析。本文采用Eviews 3.1计量软件进行回归，回归方法是广义最小二乘法，其目的是消除截面异方差对回归结果的影响，从而保证系数的有效性。
(2)对影响地方普通高等教育预算内生均支出具体因素的分析
本研究采用固定效应模型，并用Hausman-test检验模型进行显著性检验。整个模型的拟合效果较为理想，回归结果的
以及经过调整后的都在0.80以上，方程的F统计值也通过1％的显著性水平检验(回归结果见表3、表4)。
回归结果有力地支持了上述理论，即人均财政收入、产业结构、普通高校在校生数对高等教育预算内生均经费的差异产生一定影响。从回归结果中可以看到：
——财政收入水平对预算内生均支出存在显著的正向影响。1993年至2005年间，财政收入水平的回归模型中的系数为正，并通过了1％水平的显著性检验。表明地区高等教育财政投入水平随着财政收入水平的提升呈现出增长的势头。在其他条件相同的情况下，财政收入水平越高的地区，其生均预算内支出的水平越高。
——产业结构特征对预算内生均支出存在显著的正向影响。在回归模型的结果中，产业结构对预算内生均支出的系数为正，并通过了10％水平的显著性检验，具有显著的正向影响。这表明，在控制了其他变量的情况之下，第二、三产业产值比重较大的地区，其高等教育的生均财政支出水平较高。其原因在于，第二、三产业的发达导致当地对高等教育人力资源需求的扩大，对当地政府强化高等教育财政支出具有有效的促进作用。
——高等教育规模对预算内生均支出具有显著的负向影响。分析结果表明，高校在校生规模对预算内生均支出，通过1％水平的显著性检验，发现有负向影响。这意味着在其他条件相同的情况之下，高校在校生规模的扩大，将导致政府预算内生均支出水平的下滑。这一分析结果也有效地解释了扩招之后为什么我国地方普通高教生均预算内支出出现下滑的原因(参考图1)。
从表4可以看到，四类经济发展地区的固定效应值的差异比较明显，随着经济发展水平的提高，固定效应的均值也在提高。说明各个地区的地区性基础或禀赋因素对当地高等教育预算内生均经费具有一定的影响。同时在1993年至2005年期间，京津沪和发达地区的地区性因素对高等教育预算内生均经费的影响为正，而中等发达地区和欠发达地区的地区性因素对预算内生均经费的影响为负。这说明京津沪和发达地区具有明显的初始禀赋优势，而中等发达地区和欠发达地区在这一方面处于明显的劣势。这种地区性禀赋也是地区高等教育预算内生均经费差距的重要原因之一。
具体到各省市区，经济发展水平最高的京津沪中，天津的固定效应值为负，而欠发达地区和中等发达地区中都有若干省区的固定效应值为正，这表明，地方普通高等教育预算内生均经费的高低与地区经济发展水平和高等教育发展规模不是绝对一致的，还有其他一些地区性因素在起作用，体现在固定效应值中，可能的解释之一是各地区政府的努力程度不一致。
四、结论与政策调整建议
针对我国高等教育资源的区域间配置差异变化趋势及其影响机制，本研究结论可归纳为如下四点：
第一，扩招后我国地方高等教育经费配置差异呈现出上升趋势。与扩招前预算外生均支出差距是形成资源配置差异的主要因素不同，扩招后政府预算内生均支出差距，即公共高等教育财政分配差距成为导致资源配置非均衡结构的主要原因。并且，经济欠发达地区内部的经费差距成为高等教育资源配置失衡的主要推力。
第二，结合地方财政视角考察、分析区域性高等教育投入失衡现象，可以发现各地高校生均支出水平在一定程度上受到地方财力的牵制，特别在内地经济中等发达地区和欠发达地区，地方财力的局限性使得当地高等教育的投入遭遇瓶颈。
第三，面板数据分析则进一步表明，高等教育财政投入与地方经济发展水平、财政能力、产业结构之间有着密切的关联性。其中地方财政能力的提升和产业结构的调整对政府高教财政投入的提高具有积极的促进作用。但高等教育规模的扩张则抑制了高教财政投入的增长。另外，随着经济发展水平的提高，地区性基础或禀赋因素对当地高等教育经费的正向影响越大。
以上的分析对于未来我国高等教育财政政策的调整也具有一定的启示。首先，各级政府的教育责任应明确，财政支出结构需调整，要确保教育支出的优先增长。其次，针对人均财政支出高但高等教育生均支出却出现滞后的省区，需要强化地方政府发展高等教育的努力程度，进一步挖掘高等教育财政性资源的投入空间。第三，针对部分经济欠发达地区生均支出水平较低的现状，中央政府需要加大财政转移支付力度，保障高等教育“基本的公平”，对基于经济实力的非均衡发展格局赋予一定的约束条件。
当然，政府财政所保障的只是基本的公平，从根本上推动各地高等教育投入水平的提升，需要加快地方经济，并且充分发挥高等院校的能动性，促进地方高校与区域经济之间的结合。即要通过地区经济发展水平的提升和产业结构的调整，强化地方政府的财力，提升高校的外部资金筹措力，最终改变高等教育投入滞后的格局。
标签：财政支出论文; 政府支出论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 差异分析论文; 生均经费论文; 财政制度论文; 大学论文; 公平原则论文; 教育公平论文; 财政学论文;