论学校办学体制改革的法律关系，本文主要内容关键词为：体制改革论文,学校办学论文,关系论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何法律关系都是权利和义务的关系。法律关系的主体是指法律关系的参加者，即在法律关系中享有权利和承担义务者，亦称“权利主体”。在我国可以成为教育法律关系主体的自然人和法人有：教育行政机关、其他国家机关、学校及其他教育机构、教育者、学生及其他受教育者、企事业单位、社会组织和其他公民等。在华的外国人、无国籍人、财团法人也可以成为我国教育法律关系的主体。法律关系的客体是指法律关系主体的权利、义务所指向的对象，即法律关系客观化的表现形式。没有客体，权利和义务就失去了目标，因此，客体是法律关系构成的要素之一。教育法律关系的客体一般包括物、行为和与人身相联系的精神财富（精神产品和其他智力成果）等。在我国，教育的领导权只有一个主体——国家，多主体办学的举办主体为多个，与此相应的学校管理主体的权利与义务也会发生变化，于是，就形成了不同的法律关系。
一、界定公办学校与民办学校的两种标准
《面向21世纪教育振兴行动计划》明确指出，我国在今后3～5年中，基本形成以政府办学为主体，社会各界共同参与，公办学校与民办学校共同发展的办学体制。这样就明确了两种办学体制主体资格的不同法律地位。
就公办学校与民办学校的界限而言，我国公立学校与民办学校的区别主要在于举办主体与经费来源两个方面。正是这两个方面的不同，决定了这两类教育机构在管理主体的权利、义务上的诸多差异。首先，公立学校的举办者是政府（包括全民或集体企事业单位），而民办学校的举办者是政府以外的私人或社会团体。他们通过筹集和利用教育资源创办学校，实施教育活动，这就意味着学校的直接支配、经营权利为国家及政府外的社会力量所有。具体而言，民办学校的举办者可以为实现特定的目的或教育理念，以私人财产举办学校，并通过制定学校章程自主经营、管理学校，独立开展教育活动，从而以其自主灵活的特点满足社会与市场的需求。政府（教育行政部门）此时只能以行政主体的身份对民办学校依法进行检查、监督，而不能以学校所有者或举办者的身份介入民办学校的经营管理活动。可以说，民办学校的一个普遍特征就是学校创办、维持、经营、管理都是以社会力量为主体进行的。这与公立学校是有明显不同的。
以学校举办主体为标准区分公立与民办学校时，则要求进一步区分“民办学校”中“办”字的含义。明确“办”指的究竟是“举办”（即学校的所有权）还是经办（即学校的办学者和经营管理权），并根据“举办”与“经办”这两个维度来区分公办和民办学校。冯建军和陈桂生先生以此做了分类。冯建军根据学校的所有权和管理权，把由政府设立、政府管理的学校称为国立学校；由全民或集体企事业组织经营的学校称为公立学校；所有权属于国家、而经营权属于社会团体或公民个人的称为民办学校。这三类学校均属于公立学校系统。在公立学校系统之外，只有一种学校，它们“通常以非国家财政和非公有制资金维持”，即由私营企业、社会团体和公民个人设立并管理的学校——私立（民办）学校。陈桂生先生则提出用“立”字表示学校的所有权，用“办”或“营”字表示学校的经营、管理权。他把学校分为六类。(1)公立学校：专指政府举办的学校，有“国立”、“省（市）立”、“县立”之别；(2)公立民办学校：政府举办、按民办学校章程管理的学校；(3)合作制学校：个人合作举办的学校；(4)××团体或企业附属学校：由单位举办的学校，区分公共机关与非公共机关；(5)私立学校：个人或私营企业举办的学校；(6)联合学校：各种跨所有制单位合作举办的学校。这种分类虽然没有进一步指出其中哪些属于公办学校，哪些属于民办学校，但是已经按照学校的举办权和经营权、管理权对公办学校与民办学校加以区分。其实，经营、管理权不是划分公办学校与民办学校的标准，正如我们不能因为国营企业自负盈亏、自主管理而称其为民营企业一样，公立学校也不能因其“按民办学校章程管理”就变成民办学校。目前，这两种学校在管理上也出现了趋同的倾向。随着时间的推移，公办学校和民办学校都将在学校管理上拥有更多的权力，越来越关注学生及其所在社区的需要，并越来越多地直面市场的挑战。因此，公办学校与民办学校在经营、管理权上没有本质的区别。
公办学校与民办学校的区别还在于经费的来源。将国有资金（包括国家财政资金和全民所有制企事业单位的资金）所办的学校称为公办学校，其他学校称为民办学校。民办学校的经费是由私人或社会团体提供的。然而，随着政府对民办学校资助力度的不断加大和公办学校筹资渠道的多样化，民办学校与公办学校在筹资方式上的差异正在缩小。在一些发达国家，政府对私立学校的资助额度达到学校成本的80%；而大多数国家中的公立学校也通过成本分担、接受捐赠等途径减轻日益紧张的财政压力。我国对民办学校的资助虽然有限，但“公办学校与民办学校之间越来越呈现出一个‘光谱’，在完全由政府和私人投资举办的学校教育之间，已经出现一系列的模式”，可以说按照经费来源界定民办学校与公办学校的观点已经开始难以反映多变的现实。可见，从经费来源上区分分办与民办学校的界限越来越不鲜明。
事实上，利用经费来源来界定并不科学，主要应该看办学的财产是政府的还是非政府的。界定民办学校的标准只有一个，那就是学校的产权。所谓学校的产权，有广义和狭义之分。广义的产权是人们围绕财产而结成的一组权利关系，包括所有权、占有权、支配权、使用权和处分权。民办学校之所以有“立”与“办”之分，实际上就是广义产权中所有权与其他权利的分离。而我们用来区分公办学校与民办学校的是狭义的产权，即对客体的占有和归属关系，也就是广义产权中的所有权。公办学校的产权归属于（或基本归属于）政府，而民办学校的产权既可以归属于某一个体或团体，也可以归属于若干个体或团体。因此，世界各国都用产权界定民办学校，以明晰办学主体及其利益关系，如资产的所有关系、增值关系。产权的界定、合同法以及仲裁制度应该成为民办教育立法中不可或缺的组成部分。就我国办学实践来看，公办学校与民办学校由于举办主体与经费来源的不同，决定了这两类教育机构的产权关系的差异性。公立学校的举办者是政府，经费主要来自于国家财政拨款，学校财产的所有权属于国家。可见，公办学校的产权关系是明晰的。民办学校的经费是由私人或社会组织提供的，这种财产是一种私有财产。尽管民办学校的公益性决定其并非是私有学校，民办学校的产权不能归属于作为学校的举办者的私人或社会组织，但私立学校财产来源的非国有性，也要求政府不能以所有者的身份介入学校财产权利的行使。
实质上，民办教育指的是非直接地归属于政府部门的学校。其共同特点是：(1)学校由非政府机构建立并维持。(2)学校资金来源于非政府部门，但政府资金仍有可能直接或间接地进入到这些学校。(3)政府对这些学校的控制较为间接。
二、公办与民办学校两种不同的法人制度
具有独立法律地位的法律关系主体有自然人和法人。在我国，有国籍的个人自然取得我国公民的身份，成为法律上的自然人；有独立法律地位的组织具有法人资格。学校是一种组织，所以学校法律地位问题说到底就是学校法人资格的问题。法人的本质特征有两个，一是团体性，二是独立人格性。在我国，并不是所有的学校都有法人资格，也就是说我国学校按其法律地位可分为有独立法律地位的学校和无独立法律地位的学校。我国教育法规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。”由这一条规定可见，我国的学校可分为具备法人条件的和不具备法人条件的两类，其中具备法人条件的可以取得法人资格，而不具备法人条件的则相应不能取得法人资格。
所谓具备法人条件，是指具备我国《民法通则》第三十七条规定的四个条件：一是依法成立。所谓依法成立，是指学校要具备法人资格，必须符合相关法律关于学校成立的规定。学校作为法人，必须具有权利主体能力，能够独立承担民事责任。而权利主体能力要受到物质条件的限制，这就要求学校的设立必须具备一定的条件；并经教育主管部门的审核、批准、注册或备案。“教育法”、“社会力量办学条例”等对学校成立做出了一系列规定。二是有必要的财产或经费。三是有自己的名称、组织机构和场所。四是能够独立承担民事责任。
学校在法人分类中的归属是学校法律地位中的一个重要的理论问题，它直接决定了学校作为特殊类型的法人的性质。现代法律一般将法人分为公法人和私法人。公法人是指以公共利益为目的，即以提高政府效能、满足公众需要和改善公共福利为目的而设立的法人。如国家、行政区域单位、国家机关以及一些国有企业等。私法人是指以私人利益为目的，即以其成员的财产利益或其他利益为目的而设立的法人。这里区别的标准在于法人设立的目的，然而这只是对公法人和私法人概念的一般解释。由于学校与企业法人或其他社会组织法人相比有明显的不同，因此，世界各国一般将学校归属于公法人。显然，这种归类是不确切的。实质上这里的学校是指国家举办的公办学校。公办学校与民办学校所归类的公法人和私法人，归根到底是社会利益和公共利益的问题。
现代法律在法人性质上除分公法人和私法人外，按照法人成立的基础还有社团法人和财团法人之分。所谓社团法人是以人的集合为基础而成立的法人，是人的集合体。如公司、合作社、各种协会、学会等都是典型的社团法人。而财团法人是以财产为基础的集合体，如各种基金会、宗教寺庙、慈善组织等都是典型的财团法人。无论是公办学校还是民办学校都属于财团法人。因为公办学校都是由国家拨专款设立，民办学校是由私人捐资的基金会设立。如果以法人目的分类可分为公益法人与营利法人。公益法人是指以社会公共利益为目的而成立的法人，如学校、医院、慈善机构等。营利法人则是以取得经济利益并分配给其成员为目的法人，如企业公司等。按照这一分类，无论公办学校还是民办学校都是以培养人才为目的，不以营利为目的，应归属于公益法人。
三、公办学校与民办学校两种不同的法律关系
公办学校与民办学校两种不同的法人制度，导致了这两类学校根本性质的不同和一系列法律关系上的差异。
首先，从性质上讲，由于举办者不同，国家举办的学校和社会力量举办的学校在性质上略有不同。国家举办的学校在性质上是公办事业单位法人，而社会力量举办的学校在性质上是民办事业法人。
其次，从设立原则上看，我国大多数的公办事业单位一般是依行政命令设立的，亦即实行强制主义的设立原则。公办学校亦如此。公办学校一般是按照国家的教育规则，以行政命令的方式强制设立的。与国家举办学校的设立原则不同，民办学校实行设立上的许可原则，亦即办学必须取得许可证，经登记注册成立。“社会力量办学条例”第十八条规定：“审批机关对批准设立的教育机构发给办学许可证，办学许可证由国务院教育行政部门制定式样，由国务院教育行政部门和劳动行政部门按照职责分工组织印制。教育机构取得办学许可证后，应当依照有关社会力量举办非企业单位登记的行政法规登记，方可开展教育、教学活动。”
第三，公办与民办学校两种不同的主体资格构成了两种不同的法律关系。无论是公办还是民办学校由于主体资格不同，与它所处的内外环境构成了一系列社会关系。这些错综复杂的关系依据其特征可分为两类：一类是以权力服从为基本原则，以领导与被领导的行政管理为主要内容的教育行政关系；另一类是以平等有偿为基本原则，以财产所有和流转为主要内容的教育民事关系。教育行政关系是国家行政机关对学校进行行政管理的过程中发生的关系，是政府与学校之间的纵向关系。这类关系，主要受行政法调整。教育民事关系是在不具有行政隶属关系的学校、行政机关、企事业单位、社会团体、个人之间发生的社会关系。这类关系涉及财产、人身、土地、学校环境、联合办学、成果转让、校办企业经营活动中的权益，主要受民法调整。因此，学校在其活动时，根据条件和性质的不同，可以具有两种主体资格。当其参与行政法律关系取得行政上的权利和承担行政上的义务时，它就是行政法律关系主体；当其参与民事法律关系，取得民事权利，它就是民事法律关系的主体。
国家举办的学校所涉及到的教育法律关系，从内容上主要包括相对于国家的教育法律关系，和相对于受教育者及其监护人的教育法律关系。这两方面的教育法律关系从性质上都属于行政法律关系，都具有非自治性的特点。也就是说，这两方面的法律关系的设立及其要素（包括主体、客体和内容），有不取决于当事人的意思表示，而取决于法律的直接规定。政府与国家举办的学校之间的关系是领导和被领导、管理与被管理的教育行政关系。虽然通过教育管理体制的改革，学校自主办学的法律地位得到确立，政府对学校的管理实行简政放权，教育关系的内容和范围不断拓展，表现在政府与学校关系上将会有新的变化，但主要还是行政法律关系。这是教育法律法规中规定最多的教育法律关系，也是学校与教育行政部门关系的主要方面。政府举办学校与政府行政关系的主要特征：一是学校与政府之间存在着隶属关系，并且一方的主体是国家行政机关或授权单位。这是行政法律关系最本质的特征，其他法律关系都不存在限定当事人的问题。二是行政法律关系主要特征的单方面性。固此行政机关的法律地位是不对等的。作为行政法律关系一方当事人的教育行政机关，代表国家并以国家名义行使行政管理权，是处在领导者和管理者的地位，它们发布的行政命令、决定和采取的各种行政措施等行政行为，对公办学校与政府关系的发生、变更、终止起着决定性作用。尽管教育行政部门在实施某种管理行为时可以依法征询学校的意见，但学校同意与否并不影响教育行政机关实施行政行为，而且在学校因不同意行政行为而拒绝执行时，教育行政机关还可以采取措施强制执行。而当教育行政机关不履行其职责时，学校只能请求其履行，或者向人民法院提起行政诉讼，却不能强制教育行政机关履行。公办学校与教育行政机关这种权利、义务不对等关系，正是由于主体双方处于不同的法律地位所决定的。三是行政法律关系中的学校与教育行政机关的权利、义务都是由教育法律法规规定的，双方当事人没有自由选择的余地。教育法明确规定，“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理’，“高等教育由国务院、省、自治区、直辖市的人民政府管理”。这些规定明确了政府和学校之间的教育行政法律关系的双方主体，也规定了它们各自的权利、义务，亦即政府的管理和学校的被管理的义务。国家举办的学校和受教育者及其监护人之间的关系也是行政法律关系。在这一法律关系中，学校行使国家的教育权，给社会提供教育服务，同时这又是学校的义务。受教育者在国家举办的学校接受特定形式特定阶段的教育，一方面是一种受教育的权利，同时也是一种受教育的义务。我国的宪法及相关教育法律法规对国家举办的学校和受教育者及其监护人之间的关系作出了相关规定。
社会力量举办的学校涉及到法律关系的内容和性质都与国家举办的学校有所不同。从我国目前社会力量办学立法的现状看，社会力量举办学校与政府的关系也是行政法律关系。“社会力量办学条例”通过规定行政部门在负责社会力量办学时的职责分工，确立了行政部门和学校间的行政法律关系。“社会力量办学条例”第十一条明确指出：“国务院教育行政部门负责全国社会力量办学工作的统筹规划，综合协调和宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他的有关部门在国务院规定的职责范围内负责有关的社会力量办学工作。县级以上地方各级人民政府有关部门根据省、自治区、直辖市人民政府规定的职责，负责有关社会力量办学工作。”在这一法律关系中，行政部门代表政府享有行政受理权，社会力量举办的学校则有服从行政部门合法管理的义务。虽然公办与民办两类学校与政府之间的关系都是行政法律关系，但是由于举办者的差别，两种行政法律关系的性质略有差别。政府与公办学校之间的行政法律关系是上下级之间的隶属行政关系，而政府与民办学校之间的行政关系是政府与外部社会组织之间的关系。由于法律关系性质上的差别，社会力量举办的学校相对来说比国家举办的学校在教师聘任、招生和专业设置等方面都享有更多的自主权。
我国社会力量办学法律还不能调整学校与受教育者及其监护人之间的关系，也就是说，社会力量举办的学校和受教育者及其监护人之间的关系，从性质上讲还只是社会关系而不是法律关系。将来我国的教育法律调整此关系应由合同法来调整，因而二者之间的关系就是合同关系，属于民事法律关系的一种。
第四，由于教育法律关系性质的差异，国家举办的学校和社会力量举办的学校承担的法律责任的责任形式不同。国家举办的学校承担行政责任的形式只有撤销错误行政行为违反一种。例如，教育法规定，国家举办的学校在国家有关规定外收费，其责任形式是退还所收费用。社会力量举办的学校承担行政法律责任的形式除撤销违法行为外，还以受警告、停止招生、被吊销办学许可证和被接管的形式承担行政法律责任。按照“社会力量办学条例”的规定，社会力量举办学校不确定各类人员的工资福利开支占经常办学费用的比例或者不按照确定的比例执行的，或者将积累用于分配或者校外投资的，学校管理混乱、教育教学质量低下造成恶劣影响的，均以给予警告、责令停止招生、吊销办学许可证或者予以接管的形式承担行政法律责任。