彩票监管机制研究，本文主要内容关键词为：彩票论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从国外关于彩票监管的立法和实务来看，彩票监管大体上有两种模式：一是政府通过强化对彩票公司的治理完成对彩票市场的监管；二是通过专门的监管机构对彩票经营者的经营行为的监管完成对彩票市场的监管。前一种模式以法国为代表，我们称为法国模式；后一种模式较多，以英国、美国为代表，我们称为英美模式。
法国对彩票市场监管的特别之处不是制定了独特细致的彩票立法，而是通过对彩票公司的治理来规范彩票市场。1976年乐透彩票在法国出现后取得了很大的成功，国家遂于1978年将其收归国有。1979年成立了国家彩票及国家乐透公司，垄断了彩票的经营，退伍军人协会不再直接经营彩票，而是作为公司的股东，占有49％的股份，而国家是最大的股东，占有51％的股份。1989年，在原公司的基础上成立了法国乐透公司，注册资本也由2000万法郎增至5亿法郎，国家股份也增至了72％。后来，法国又在原公司的基础上成立了法国游戏集团，其中国家股份为72％，发行商20％，公司职工5％，批发商3％。董事会席位18个，国家占有9个席位；公司员工占有6个席位；其他3个席位由股东大会选举产生。游戏集团的董事长兼任总经理，由政府总理提名，总统任命。
法国彩票的主管机关是预算部，预算部代表法国政府对游戏集团的彩票经营活动进行监管。②具体管理方法是：1、在游戏集团董事会中，法国预算部人员占多数席位，预算部的很多官员都曾经担任或者正在担任游戏集团董事。2、政府在游戏集团派驻国家监督员，负责监督企业是否按时将公益金如数上缴国家财政；各方面措施是否和国家规定一致；企业向国家上报的诸如销售额、利润等是否符合事实；对企业的重大决策，如新游戏的玩法、子公司的经营状况等提出看法。国家监督员直接对预算部长负责。3、预算部审核批准游戏集团的新的玩法。通常由游戏集团设计新的玩法并制定游戏规则，然后报预算部审批，预算部视其是否与国家现行制度吻合，以及是否对国家预算有好处来决定是否批准。4、整体控制游戏集团的发展情况，例如资金的分配不但直接影响国家的财政收入，也决定了企业的发展。
与法国不同的是，英国和美国都没有国家垄断的统一的彩票发行机构，国家不直接经营彩票，而是授权或者特许彩票公司经营，国家不参加彩票公司的内部经营和管理，只是对彩票的经营实施监管。而实际上，国家对彩票公司彩票经营的特许或者授权，也是国家监管的一个重要手段。
1993年10月英国颁布了《全国彩票发行法》，彩票又重新风行起来，目前英国主要有国家彩票和博彩公司发行的彩票（主要是体育彩票，这里主要探讨一下对国家彩票经营监管的策略）。对于国家彩票，国务大臣任命国家彩票总监主导彩票的监管，总监通过招标的形式招聘彩票的经营者，并向经营者颁发彩票经营许可证。国务大臣的职责是：1、指定彩票总监；2、制定彩票销售管理办法；3、控制和管理国家彩票分配基金；4、根据命令修改“国家彩票净收益分配的比例”。国家彩票总监的职责为：1、保证国家彩票的发行销售工作依法进行；2、保障每一个彩票购买者的合法权益能得到保护；3、向国务大臣提供国家彩票的具体情况。获得经营国家彩票的公司对国家彩票总监负责，应履行的义务记载在彩票经营许可证上：在从事许可证中规定的任何事情前需要得到总监的同意；随时向总监提供信息；允许总监检查任何文件以及国家彩票的有关信息；向总监提供存储在计算机中的可视的、合法的信息拷贝。国家彩票的经营需经国家彩票总监颁发经营许可证，而且任何时期只能颁发一个经营许可证。
美国彩票的发行权归各个州，而各个州的彩票监管制度却不尽一致。但大体上各个允许彩票发行的州都有彩票委员会，委员会委员由州参议院的参议员、众议院的众议员以及州长任命的公众代表组成。委员会不但负责州彩票的监督与政策的制定，还扮演彩票经营的监察人角色。例如，加州的彩票委员会由5名委员组成，委员由州长任命，经州议会批准。州长有权通告委员会和州议会，决定撤销某委员。委员会必须按季度向州长、州首席检查官、州审计长、州财政部、州立法部作出彩票经营汇报，报告内容包括彩票经营的全部收入、资金支付数、经营费用、纯收入和彩票筹集资金的使用情况等。根据彩票法，彩票委员会负责发布规定，指定彩票公司经营的彩票类型，限制其发行某些类型的彩票；公布规则和指令，规定每期彩票的中奖数额、奖金金额以及奖种等；发布规则与指令，规定确定中奖人的方法，例如如何公开摇奖，确立怎样的见证公证制度，决定开奖摇奖的程序等；规定每种彩票的销售价格；制定兑奖、付奖制度；根据彩票经营的需要，确定每一种的分配制度等。
《彩票发行与销售管理暂行规定》（以下简称《规定》）第四条规定：“彩票的发行由国务院批准……。”这一规定首先是针对“个别地方未经批准擅自发行或者变相发行彩票；一些彩票发行与销售机构擅自改变彩票发行方式和游戏规则，或者在宣传中发布可能误导公众的信息；个别地区存在民间私自发行彩票、代销境外六合彩的行为……”，为规范彩票市场而作出的规定。“未经国务院批准，任何地方、部门、组织、个人均不得在中华人民共和国境内发行或者变相发行彩票”，也就意味着彩票发行主体的审批权也归国务院。另外，根据《通知》的第三条，彩票发行额度的申请权也在国务院。那么，实际上就彩票监管而言，财政部只是“负责起草、制定国家有关彩票管理的法规、政策；管理彩票市场，监督彩票的发行和销售活动；会同民政部和国家体育总局研究制定彩票资金使用的政策，监督彩票资金的解缴、分配和使用”，但彩票发行主体、发行种类和发行额度的审批的监管权直接收归国务院。
从我国的彩票监管立法的构架来看，并不是彩票发行审批权之外的监管权都下放给了财政部，彩票监管的具体制度、具体事务是由民政部与国家体育总局具体制定和实施。根据《通知》的第二条，民政部、国家体育总局“根据国家有关法规、政策和制度分别研究制定福利彩票和体育彩票的发行、销售、管理的具体办法并组织实施；负责研究制定本系统彩票发行规划；研究提出发行额度并经审核批准后组织实施；确保及时足额向财政专户解缴彩票公益金；加强对彩票发行与销售机构的管理，努力降低成本，扩大发行规模”。这表明我国的彩票监管的立法构架是三元监管，也就是国务院、财政部、民政部和国家体育总局的监管。概言之，国务院行使的主要是发行审批权，财政部主要是根据国务院的授权把握彩票发行的大政方针，而民政部和国家体育总局主要是制定并落实彩票发行的规则。
不过实践中这种构架并没有得到很好地落实，财政部的所谓的监管权实际上是空洞的，其制定了规范，但却无法很好地监督规范的实施，显然它缺乏一个庞大的监督机构；鉴于民政部与福利彩票发行中心、国家体育总局与体育管理中心的关系，民政部和国家体育总局的监管也很难令人放心。至于国务院对发行主体、发行种类的监管，因为这两个问题一旦确定之后就没有多少改变，故这个方面的监管除了宣告国家对彩票经营的垄断之外，缺乏现实的意义，而发行额度的审批本来就是一个空洞、过时的概念，它和国家挖空心思地试图多发行彩票以增加财政收入的目标相悖的，这一制度随着人们对彩票的认识以及政府对彩票融资的需求早已被事实上废止。
摘自《中国行政管理》（京），2004.12.41～45
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