美国政府的农业政策与“多哈回合”谈判，本文主要内容关键词为：美国政府论文,农业政策论文,多哈回合论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:F3712·0 文献标识码:A 文章编号:1007-1369(2008)3-0038-09
农业是美国的经济基础，得天独厚的美国农业为美国工业化创造了前提条件。到19世纪末，美国已经由农业国变为工业国，工业的现代化也促进了农业的现代化。工农业的互相促进，为美国的产业升级提供了强大的动力，造就了今天超强的美国经济。
美国农业是在市场经济中发展壮大的，但是政府政策在农业的发展中也举足轻重。政府对农业的扶植体现在两个方面，一是巩固和提高农业的资本主义生产关系，二是助推农业生产力的发展。例如，18世纪的宅地法为美国式资本主义农场的发展奠定了基础；又如19世纪的大学赠地法，为培养农业的高素质人才创造了条件。由此形成了美国农业强大的核心生产力。这些都是脍炙人口、相当成功的政策。从20世纪30年代起，政府干预更深入到农业生产之中，为农业建立起安全网，力求把在工业垄断资本压力下举步维艰的农业经济撑持起来，使国民经济得到较为均衡的发展。但是这种政府干预常常不能与客观形势的变化相适应，因而在国内就产生了两种政策、两条路线的激烈争论。在国际上则形成了美国农业政策同发展中国家的矛盾，及其同世界贸易组织基本原则的冲突。这是理解近20年来美国农业政策的嬗变以及美国“多哈回合”谈判中的立场和策略的重要视角。
美国农业的现代化和两级分化
从19世纪中到20世纪末，是美国农业现代化的过程，农业生产力大大提高。这是美国农场主致力于农业机械化、电气化、化肥化，并且应用生物技术改良作物品种的结果。以谷物为例，1830年靠人力使用步犁、平耙、镰刀、连枷、手工播种，每生产100蒲什耳小麦需用250～300个劳工/小时。1890年用马为动力，使用多铧犁、平耙、割捆机、脱粒机和马车，相同产量所需时间下降到40～50个劳工/小时。1930年以后以拖拉机为动力，使用三底多铧犁、10呎串连园盘耙、12呎康拜因，用卡车运输，同样产量只需要15～20个劳工/小时。自此之后拖拉机的马力不断增大，使用的各种机具由窄幅变宽幅，由小型变大型，加上多施化肥，应用各种新农艺，生产同样多的小麦所需时间继续下降，到1987年只需要3个劳工/小时。生产效率提高90多倍。与此同时，玉米的生产效率提高近28倍、皮棉提高27倍。据估计每个农场主供养的国内外人口20世纪30年代为9.8个人，到20世纪世纪末已经达到100人以上。应用最新科学技术于农业始终是美国农场主十分关心的事情。90年代信息技术和精密技术在农业上得到了应用。1994年美国农场主开始使用卫星技术跟踪和计划其农田作业。同年联邦药品管理局批准应用生物技术生产蕃茄。1997年第一批用生物技术抗杂草和害虫的大豆和棉花进入市场。随着劳动生产率的提高，美国的产业结构发生变化，农业所使用的劳动力迅速下降。(见表1)
如果从美国建国后算起，在1790年人口为392万，从事农业劳动力占总劳动力的90％。美国还是一个农业社会。到100年后的1890年人口达到2 940万，农业劳动力占总劳动力的43％，美国已经从农业社会过渡到工业社会。此后到1950年人口增加到15 227万，服务业劳动力占到总劳动力的50％左右，美国又由工业社会进入到服务社会。在此过程中农业劳动力不断缩减，到2006年农业劳动力在总劳动力中已经降低到微不足道的1.53％。21世纪初虽然从事农业的劳动力已由上世纪50年代的近700万人下降到200万人左右，但农业产出并没有减少。到2005年，畜牧产品增加了1.5倍，谷物增加了1.7倍。充分显示劳动生产率增长的巨大成果。
在生产力发展的同时，美国农场的组织结构也比二战前有了很大变化。美国农业部在2007年农业法案主题论文“强化美国农业未来增长的基础”①中分析说，当前美国农场可以分为三类:
第一类是商业化的大农场。2004年，美国有20.5万个商业化农场。它们由销售额在25万美元以上的大的家庭农场和非家庭农场组成。这个略为低于农场总数的10％的一小部分，在总产量中的比重却高达75％。这些农场以抑制成本、增加销售为自己的经营目标，它们通常是盈利的②。尽管它们的产量很大，所拥有的农田面积只占总面积的29％。
第二类是以农村为居住场所的农场，总数近140万个，占全部农场的2/3，但是在总产量中只占8％。它们拥有的农田占总农田面积的1/3。这些农业经营者把非农职业同农业结合起来。其中包括退休人员以及那些把农业看作是一种投资，或是为了享受农村舒适生活的人。这些农场主的多数很少依靠农业经济作为他们的收入来源。他们中的多数并不像独立的农场企业那样盈利，不过农场主通常有同非农住户可比的甚至是更高的收入。
第三类是中间类型的农场，总数达52.8万个。农场主的主业是务农，但目的既是为了商业，也是为了在农村居住。这种农场的产量在总产出中大约占16％，拥有的土地大约占整个农田的31％。他们中间有些人注重经济的和财务的目的，多少有点像较大的更商业化的农场，并为生存而同他们商业化的竞争对手进行较量。其他人的目标则与较小的不那么商业化的农场近似。那些农场外收入不多的人常常利用农业资源开创其他用途来创造收入。如，许多人利用农业设备提供专业服务，另一些人出租土地给其他农场主，还有一些人则提供狩猎以及其他户外休闲服务作为创造额外收入的来源。
这三类农场中，应当说第一类是真正意义上的农场，是农业的支柱，并在国内外有很强的竞争力；第二类已经不是真正意义上的农场，农业生产的作用已经十分微弱；第三类是过渡型的农场，它们在继续分化，有些会上升到第一类，有些则会逐渐退出农业领域。
就整体而言，美国农业已经高度现代化，生产力极其发达。但是与工业不同，在自然灾害和经济周期波动中，它仍然难以保证生产稳定以及农场收入的持续增长，第三类农场尤其如此。因此它们还离不开政府一定的援助与扶植，这有以下几方面的原因:
第一，农业抗御周期波动的能力弱于工业。从历史上看农业危机常常导源于工业危机，但往往比工业危机有更大的持久性和破坏性。这是因为，在农业中资本的集中程度远比工业逊色；第二，由于农业生产难于垄断，所以农产品价格的波动很大，使农场主很难抗御风险，在大风大浪中他们常常只能随波逐流，掌握不了自己的命运；第三，美国的主要农作物在国内早已供过于求，要靠国际市场来消化剩余农产品，因此美国农场主的命运不仅要受国内市场的左右，而且要受国际市场的严重影响。
上述这些因素决定美国农业的时而繁荣和时而萧条，二战以后美国农业经历了10次经济衰退，农产品价格和农场主收入在1949、1954、1974-1975、1980、1982、1991、1998-1999这些年份都有所下降，经过经济萧条的震荡，美国农场的两极分化更趋极端，大农场趁中小农场困难之际实行兼并，中小农场在挣扎中或者勉强存活下来，或者被大农场鲸吞。形成了上面所讲的美国农业生态三分天下的格局。
七十年来美国农业政策的反复
从1933年美国实行农业调整法，到1996年改行农业市场过渡法，再到2002年的混合农业法，近70年时间，美国农业政策走了一个“之”字路。由政府对农业生产的强制干预，到农业生产向自由市场过渡，再到政府恢复对农业的大量补贴，使人们对政府能否给农场断奶更加缺乏信心。这个“之”字路径可以大致描述如下:
美国农场主在上世纪20-30年代受到沉重打击。20年代的农业萧条在30年代大危机中更加深化。1932年农产品产量比1929年有所增加，但农产品价格指数却从100下降到44。以1910-1914年为平价的工农产品比价，1932年下降到58，1929年农场平均净收入为962美元，1932年下降到288美元。1929-1933年间，抵押农场被取消赎回权的比率增加了一倍。农民的不满日趋高涨。
自上世纪20年代农业萧条开始，政府采取刺激农业的政策都失败了。1932年冬到1933年，几百万农场主濒于破产。全国各地纷纷要求政府采取行动援助农业。这不仅是由于农场主本人苦难深重，而且由于人们普遍认为，农业不振国家就不可能恢复景气。结果国会于1933年5月通过了农业调整法。
农业调整法的基本理念来自于农场主的朴素想法，即减少农产品的供应，抬高农产品的价格，相应地就可能提高农场主的收入。办法就是由政府出面，限产、限售，并给农场主以价格信贷支持。限产和闲置土地进行水土保持相结合，还具有环境保护意义。
这套政府干预农业的措施对中小农场主等于社会安全网，使他们能在逆境中生存下来，但对农业本身通过优胜劣汰向规模经济过渡又是有矛盾的，同时政府为保障农场主收入埋单，财政负担沉重，也为纳税人所诟病。此外从财政补贴的受益者看，大农场所得好处最多，也引起舆论界的批评。所以主张政府干预的一派和倡导市场自由的另一派形成两大营垒，一直争论不休，在1996年前基本上是政府干预派占上风，因而政策得以延续，实行65年，只做了一些无关宏旨的小修。
1996年美国农业政策发生了重大转折，共和党在国会两院占了优势。许多共和党人相信没有政府干预，让农场主自主决定种什么不种什么，反而可以活得更舒心。他们把批评直指政府要求农场主把一部分土地长期闲置或“撂在一边”的政策。一个强有力的联合体，包括大的谷物仓储商、加工商和出口商乘势开展进攻，他们批判政府的闲置土地计划(1995年，按政府计划撂荒了5 300万英亩耕地，占4.35亿英亩耕地中的12％)，以及不许为出口而增加生产的做法。许多农场主，包括玉米和大豆的种植者，要求取消为了得到补贴，年复一年种植同一种作物的政府规章。要求允许他们自由地为繁荣的海外市场种地，从而促进农业出口。在所有政府的农业计划中受压力最大的是对糖和花生种植者的价格支持。批评者说，尽管这些计划并没有花政府什么钱，却损害了企业和消费者的利益，因为它们限制了商品的供应并且提高了价格。由于共和党人要求克林顿政府平衡预算，所以在新的农业立法中也把削减政府的农业开支和减少政府对农业的补贴结合起来。
1996年农业法的通过还有一个背景，即当时全球经济处于复苏阶段，玉米和小麦的价格与出口都达到了历史的最高水平，许多农场主希望在摆脱了政府限制后，能够更好地利用这个机会。然而克林顿在签署这个法案时是有所保留的，他认为新法“未能为小农场主提供充分的安全网”。
新法案确实改变了实行几十年的老政策，取而代之的是政府担保农场主固定的、与产量和市场价格不挂钩的、但逐年下降的联邦补贴(由1996年的560亿美元，下降到2002年的400亿美元)，这种逐年下降的固定补贴有最终完全取消补贴的意图。新法案要求在45天以内，由农业部提出同过去与政府签过合同的小麦、玉米、棉花、大米、高粱、大麦、燕麦农场主重新签订为期7年的“生产灵活性合同”。取消政府种植限制，允许农场主自主选择作物以利用天气情况和市场价格。此外，根据新法，政府不再要求接受补贴的农场主闲置他们的一部分土地。
在新法实行初期，北部平原的种植者是主要的受益者。其他大多数地方，新法也给种植者带来了好处。与此同时，对亚洲国家的出口猛增，使得农产品的市场价格超过政府规定的目标价格。由于农场主可以不受限制地自由种植农作物，在价格上涨的刺激下，中西部和密西西比河三角洲的种植者迅猛地改种收益高的农作物，追求热销产品。南方则到处种植玉米。结果大豆种植面积猛增，其增加的面积相当于密执安州所有农场的种植面积。但是，好景不长，连续的旱涝灾害和飓风袭击，使生产受到打击，接着亚洲金融危机不期而至，美国农产品滞销，谷物库存猛增，农产品价格直线下降。大豆价格要比1年前降低27％，玉米价格降低16％。除此之外，联邦政府付给农场主的过渡时期补贴开始减少。农业的净营业收入由1996年的567亿美元的高峰，下降到1997年的526亿美元、1998年的460亿美元和1999年的424亿美元。
农场主因减少收入对新农业法进行了猛烈的批评。北部平原地区的小麦种植者纷纷到市政厅聆听同情他们的议员们发表演说。1998年4月，农业部长丹·格利克曼在南达科他州阿伯丁作巡回演讲，支持建立农民“安全网”，并受到热烈欢迎，出席这次演讲会的人数比组织者的预期高出一倍。于是1996年向市场过渡的农业法成了“过街老鼠”。舆论对农场主不幸遭遇的同情，酝酿着回归政府救援的政治气氛，促成了2002年混合农业法的诞生。
混合农业法案不仅重新建立起1996年取消了的农业补贴，而且保留了1996年的固定付款。结果是一个更加庞大的对农业的政府援助计划，它预计在10年中政府的支出将高达7 500亿美元。这样美国的农业政策向自由市场过渡的设想再次被束之高阁。
由于2002年混合农业法已经到期，美国自2007年起进入到农业法的立法过程。这一年的7月28日众议院通过了自己的农业法案，其基本精神是继续为农场主和牧场主提供政府补贴，同时增加对水土保持的投资并且由政府向特色作物，如水果和蔬菜等提供义务性的资金援助。这个法案最终结果将取决于参众两院对各方利益的协调。但是由于民主党在两院占优势，因此对大农场主和牧场主所得到的高额补贴将会有所抑制。但保留一个对中小农场的安全网这个基本取向估计不会有大的变化。
美国政策与国内外利益的冲突
美国农业政策同国内外的矛盾和冲突主要来源于对农产品的大量政府补贴和关税政策。
今天美国主要农作物补贴在每年政府开支中大约占100亿～200亿美元，主要集中在小麦、饲料谷物(主要是玉米但包括大麦等其他作物)、棉花、大米和油籽(主要是大豆但包括花生等其它作物)，这些计划包括销售贷款津贴、直接补贴以及反周期补贴。
销售贷款津贴是由政府规定每种补贴作物的“贷款率”，当市场价格降到“贷款率”以下时，政府按其差额给农场主以津贴；直接补贴付款是1996年农业法补贴的延续。与原来不同的是，这种补贴不再同市场价格和实际产量挂钩，而是按农场历史生产基数计算得出的，并且逐年减少，用这种补贴换取土地的休闲。如果农场主在这些土地上种植水果、蔬菜、瓜、坚果等将被取消补贴资格。反周期补贴是对价格波动给农场主带来的损失的补偿，补贴率与作物的市场价格变化相反，市场价格越低补贴越高，但它同产量是脱钩的。除此之外还有风险管理补贴，其中包括特别灾害和收入损失补贴。所有上述补贴构成了美国政府对农业的国内支持，它们是保障美国农场主收入的安全网，使他们无论年景的丰歉都能得到较高的收入水平。
补贴的多少在作物之间是不同的，一年与另一年也不同，这取决于市场情况。当市场价格较低时，补贴通常较高。对玉米来说，总补贴在2004年只有28亿美元左右，补贴占市场价格的比率约为12.6％。2005年补贴则是64亿美元，占市场价格的28％，到2006年上升到88亿美元，占市场价格的44.6％。2004和2005年小麦补贴超过市场价格的20％并且预期2006年将跃升到51％。2004年大米补贴约为市场价格的78％，2005年下降到32％，2006年约为40％。补贴率对大豆来说比其他计划作物低，因为大豆价格几年来一直相对较高。
总体分析显示，相对于玉米、小麦和大米的巨额补贴而言，棉花补贴的比例最高，部分地是因为用户销售付款，以及第二步对出口的补贴，这类补贴是被世贸组织禁止的。棉花补贴从2004年低到约占市场价格的23％，到2005年高到80％。预期棉花补贴在2006年仍然高达65％。
与作物计划不同，奶产品和糖在价格补贴之外还由高关税进行保护，严密的进口壁垒保证美国食糖价格通常是世界价格的两或三倍。多数美国牛奶产品价格在世界标准价格之上约20％～30％。牛奶业，特别是在饮料牛奶市场，其产品也通过一套销售规章，提高价格和限制竞争。最后，2005年9月30日到期的牛奶收入损失合同计划还没有重定。当市场价格低迷的时候，牛奶业也得到直接付款。
美国对农产品和畜牧产品的高度保护，使少数农业和畜牧业经营者获利，但使纳税人、消费者和外国农业和畜牧业经营者的利益受到损害。
以大米为例。联邦政府的补贴计划以帮助9 000个农场主为目标。他们在2003-2005年平均每年生产650万公吨大米。保护措施包括关税、国内价格支持和出口补贴。关税保持在每公斤3％～24％之间，质量越好的大米，关税越高。在关税之上，实行三项主要的国内补贴。即直接补贴、反周期补贴以及销售贷款津贴，从1998年到2005年，三项合起来，由政府通过商品信贷公司发放的补贴在4.73亿美元到17.74亿美元之间，年度之间数目不同，全看世界市场价格的变化，市场价格越低政府补贴越高。据经济合作与发展组织的调查，美国大米补贴要占大米种植者收入的一半，使得大米成为美国补贴最多的唯一作物。但是纳税人付出的巨款是否为大米种植者所得呢？情况远非如此。由于直接补贴和反周期补贴已经同实际产量脱钩，补贴可以被早已脱离生产的地主所得。
由于高额补贴，美国农业生产对市场价格反应能力极差。上世纪90年代后期由于亚洲金融危机，大米的全球价格狂泻。据美国农业部报告，1997-2001年稻米价格下降一半，从每百重量单位9.7美元下降到4.25美元，然而同一时期美国大米生产却从830万公吨上升到976万公吨，增长了18％。由于美国生产大米过多，美国大米补贴增加了全球的大米供应，并且因此给全球价格施加了下降的压力。
棉花的情况和大米属于一类。美国2.5万棉农也是补贴的对象，为的是使他们能够在全球范围内保持“竞争力”，这种政策迫使世界价格持续下降。美国政府对棉农的慷慨令人不可思议，2001年，在美国生产的棉花价值是38亿美元，而支付给棉花种植者的补贴价值是30.3亿美元。布基纳法索、马里、贝宁和乍得是四个依靠棉花收入的非洲国家，它们的经济已经受到美国补贴的打击。据估计，这些国家在1997-2001年，损失了2.5亿美元的出口收入。这些国家历史上在棉花贸易上有优势，但是它们的优势却部分地被美国的补贴摧毁了。在美国，棉农从每英亩棉花得到230美元补贴，是粮食作物补贴的5倍。萨姆纳计算过美国棉花补贴对世界棉花价格和数量的影响，他发现取消美国棉花补贴将会减少美国出口44％，提高世界价格10.8％。奥克斯法姆(2002)估计2001-2002年美国补贴给非洲带来的损失是3.01亿美元。
政府在国内补贴之外，结合关税和进口限额进行保护的农产品有牛奶和糖。以糖为例，美国农业部运作着一个复杂的贷款计划，实行糖的保护价格，并用关税壁垒和国内生产控制为国内补贴政策保驾护航。高关税限制糖的进口，以防止舶来品压低国内价格。现行规则只允许糖的进口保持在美国市场需求的15％。然而2.5万糖农也不是都得到好处，真正的受益者是大农场，根据政府会计局的数据，42％的糖补贴为1％的糖农所拥有。
对牛奶价格的保护始于“新政”，直到今天仍然没有什么改变。其做法是由联邦政府在全国10个地区规定牛奶加工厂必须支付给牛奶场的最低价格，这被称为“销售命令”(marketing order)。迄今为止全国约有2/3的牛奶生产是根据这种“命令”交易的，其余则由各州制订计划。“销售命令”限制竞争，为此禁止奶农以低于“命令”的价格供应牛奶。同时禁止牛奶由低价地区向高价地区自由流动，例如2006年辛辛纳提的牛奶每加仑为2.68美元，新奥尔良是每加仑4.1美元，但前者是不允许向后者流通的。为了执行人为的高价格，政府对牛奶、奶酪和其他乳制品高筑关税壁垒。进口奶酪、牛油和奶粉少于美国国内消费的5％。这些做法导致的结果就是牛奶的高价格，经合组织发现美国政策给美国消费者制造出25％的“隐蔽关税”，而且它是一种累退性税收，不利于低收入家庭。
为什么这种不合时宜的政策的改革会遇到很大阻力呢？这就要归因于美国的利益集团政治。因为美国政府的决策通常是利益集团力量对比和相互博弈的结果。
美国农业补贴政策同世贸规则也存在冲突
美国农业补贴政策对贸易伙伴国的损害，同世贸组织的精神是不相容的。但是在2004年以前美国的农业补贴受到所谓“和平条款”的保护，该条款是世界贸易组织农业协议的内容，它限制把农业补贴问题提交世贸组织的争端解决机构。但是美国政府对棉花的补贴使巴西深受其害，难以容忍，终于在2002年向世贸组织提出了诉讼。世贸组织受理了这一控告，认为此案已经不属于“和平条款”的保护范围。
2004年9月，日内瓦世界贸易组织的一个争端解决小组裁决美国对高地棉花的补贴计划违反美国对世贸组织承担的义务并且建议美国改变其政策使其同世贸组织的规则相一致。2005年3月世贸组织的上诉机构支持争端解决小组的决定，裁决上诉方巴西有要求实行超过10亿美元贸易报复的权利。
棉花一案给美国长期以来存在的问题曝了光，这就是美国现行农业补贴计划同世贸组织规则存在冲突。而且说明美国政府对农产品的过度补贴，即使在“和平条款”下也难以不受攻击，在“和平条款”于2004年停止生效后，就更加经不起伙伴国的挑战。这个问题不仅限于棉花，其他得到补贴的美国农产品，在世贸组织规则面前也是软弱无力的。
世贸组织在农牧产品贸易方面的规则体现在“农业协议”和“补贴与反补贴措施协议”文件之中。农业协议禁止某些类型的补贴，并且对各种补贴的总数规定了总额限制，被称为“总支持限度”(Aggregate Measure of Support，AMS)。此外，补贴和反补贴措施协议(Subsidies and Countervailing Measures，SCM)对个别补贴计划也实行限制。
农业协议区别出口补贴和国内补贴。出口补贴一般是禁止的，但允许列入逐步取消补贴名单上的出口补贴。国内补贴被分为三种类型或三种盒子政策，即“琥珀盒”、“绿盒”和“蓝盒”。
“琥珀盒”政策是指那些被认为影响产量和扭曲贸易的政策，如价格补贴、原材料补贴，以及与价格或产量挂钩的补贴等。对发达国家“琥珀盒”允许的最大限度是农业产值的5％，对发展中国家是10％。超过界限的要在总支持限度内承诺削减。“绿盒”政策是政府资助的国内支持措施，但同价格与产量没有关系，只会造成最小贸易扭曲的政策，包括研究、基础设施、疾病控制、环境保护、食品安全、对穷人的食品补贴，以及地区发展计划等一般政府服务。对生产商的直接收入补贴，与现时生产和价格无关的也在“绿盒”之中。“蓝盒”是指原来的“琥珀盒”政策，现在用于有条件地减少贸易扭曲。比如用于限制农场主产量的补贴，就被归于“蓝盒”一类。对“蓝盒”的补贴现行的协议中没有上限。
《补贴和反补贴措施协议》把补贴分为禁止的、可诉讼的、不可诉讼的。可诉讼的补贴是指本身虽不禁止，但会对其他世贸组织成员造成不利影响的补贴。所谓不利影响包括对国内产业的伤害，剥夺或损伤了已得到的贸易优惠，以及严重伤害另一个世贸组织成员的利益等情况。
巴西对美国高地棉花的诉讼就是以美国棉花补贴对巴西棉农造成伤害为理由的。世贸组织的仲裁小组和上诉机构裁决的结论认为某些美国对国内棉花种植者的补贴，确实造成对巴西利益的严重伤害，因为它把世界市场的棉花价格压了下去。根据计算，如果美国的补贴在1999-2000年间没有实行，美国的棉花生产会减少30％，棉花出口会低40％，同时世界棉花价格会高出约12％。但是美国并没有执行世贸组织所要求的改变，巴西则决定对美国挑战到底。
人们认为棉花一案对美国来说可能只是冰山的一角，其他农产品补贴也有存在同棉花相似的问题，只不过说不准哪个国家会接着向美国提出挑战。世贸组织规定“琥珀盒”补贴在发达国家不得超过农产品总价值的5％，美国的总支持限度是191亿美元。美国农业部的研究报告说1997年美国属于琥珀盒的补贴只有62亿美元[3 ]，远低于最高限，但是这里的关键是补贴定义和计算标准。根据美国凯托研究所的计算，美国属于“琥珀盒”的补贴2000年是291亿美元，2001年是253亿美元，2006年是263亿美元，远远超过191亿美元的限度。这就说明面对世贸组织的规则，美国如果坚持其现行补贴政策，其立场是十分虚弱的。
“多哈回合”谈判陷入困境的美国因素
2001年9月世界贸易组织在卡塔尔的多哈城启动了第九轮多边贸易谈判。这是经过艰苦磋商，147个国家共同努力取得的成果。“多哈回合”框架协议的主要内容是争取发达国家同意最终取消对农业出口产品数以百亿美元计的补贴，与此同时期望发展中国家承诺消除对进口工业产品实施的各种限制。谈判涉及的范围包括农业、非农产品市场准入，服务贸易，贸易便利化和发展等领域。
“多哈回合”被正式命名为“多哈发展议程”是有其特殊含义的。这是因为它高调提出以促进发展中国家的经济发展为目标。发达国家是否实践了它们的诺言呢？从6年多谈判看，美国、欧盟和日本等国和地区，说的和做的完全是两码事，几次重要会议的失败都证明了这一点。
2003年9月10-14日世贸组织第五次部长级会议在墨西哥的坎昆城举行。这是“多哈回合”谈判的起点，但以失败告终，原因主要是以美国为首的发达国家并没有对削减农业补贴和降低农产品关税采取主动。双方的关切点完全是南辕北辙，结果自然不欢而散。当时谈判的场景是:以美国为首的富国坚持能够得到可以给它们自己带来最大好处的工业品市场准入这个新问题；穷国则要求结束影响它们最大的发达国家国内农业补贴和市场准入的老问题。这样谈判就进入了死胡同。不过在这次会议上的一个新现象是发展中国家表现出空前的团结，并且对大会起草的文件不考虑发展中国家的发展需要和议程的不民主进行了严厉的批评。
2005年12月世贸组织第六次部长级会议在香港举行。这次会议虽不算完全失败，但收效有限，只起到了使多哈回合谈判勉强继续下去的作用。美、欧有一些微小的让步，如到2013年终止早已决定的不足50亿美元的出口补贴，而不是终止全世界高达800亿美元的国内“琥珀盒”补贴；又如美国早已承诺对最不发达国家取消83％的进口关税，现在又提出到2008年把比率提高到97％，问题在于在剩余的3％中，恰好包括不发达国家最有竞争力的出口产品如糖、服装、皮革制品、陶瓷等等，显然这也是美国开出的一张空头支票；再如美国答应2006年结束棉花出口补贴，2008年结束限制最不发达国家棉花出口的关税和限额，这是美国国会为满足世贸组织争端解决机制不利于自己的裁决而不得已进行的改革。
香港会议后世贸组织为挽救败局，推动了六国集团(澳大利亚、巴西、印度、美国、欧盟和日本)的磋商。但也毫无成果。
由于美国政府的“快速立法权”将在2007年7月1日过期，如果2006年底前不能完成谈判，就无法留出交付美国国会审议的时间，美国贸易代表将失去谈判资格。所以世贸组织再次努力促成了2006年6月29日的小型部长会议，谈判过程中美国因其僵硬立场而备受指责，但美国农业部长约翰斯则说:“我们愿意表现出灵活立场，可是根本没有什么提议能吸引我们这样做。”欧盟负责贸易的委员曼德尔森则批评美国说:“不幸的是，美国人不能或不愿做他们的那部分工作。他们宁愿停滞不前。”
圣彼得堡八国集团首脑会议期间(2006年7月)首脑们表现出尽最大努力促成“多哈回合”的愿望，决定将“多哈回合”谈判再延长一个月，原该在7月底达成共识的谈判延期到8月中。7月17日，六国集团贸易谈判代表在日内瓦举行紧急的小型部长级会议，试图打破僵局，然而这一努力也以失败告终。7月24日世贸组织总干事拉米正式宣布中止谈判。拉米在记者会上说，他建议谈判中止的原因是，尽管八国集团首脑慷慨地表示了对“多哈回合”的支持，但在7月23日的六国集团会议上，仍然是“分歧过大，无法弥合”，与其眼看谈判又一次错过8月中的最后期限，还不如暂时休会，等待更好的时机。
据说首脑会议期间，拉米为促进谈判的恢复举行了一轮美国官员所谓的“坦白式”会谈。在会谈中他让每一方私下里“坦白”，假定其他与会者更积极主动地做出让步的话，它会做出哪些让步。美国官员承认，布什政府处在进退两难境地，因为美国的农业利益集团对政府说，他们无法支持一项未显著改善其农产品在海外准入机遇的贸易协议。贸易协议历来都在美国国会引起激战，布什政府断定，如果美国农场主不能确信他们的产品会在欧洲、印度、中国以及其他国家得到更大的市场准入权，国会也不会批准这样的贸易协议。
国际舆论对“多哈回合”5年谈判的这一结果深感失望，人们说原本指望这次八国集团首脑会议能达成一项协定，由此创造出3 000亿美元的财富，并使几百万人摆脱贫困。但是这个希望随着会议陷入激烈争吵而破灭。专家们认为在最后关头，六大贸易体没有就削减农业补贴达成协议，是使谈判失败的原因。自2001年开始谈判以来就一直受到这个问题的威胁。
日内瓦会议后，挽救“多哈回合”的又一次新的尝试是2007年6月在波茨坦(德国)召开的四方(美、欧、巴西、印度)集团会议。但因在农业补贴和产品关税等问题上仍然存在重大分歧，谈判再次破裂。会后，各方相互指责。印度商工部长纳特指责富国傲慢且缺乏灵活性，他说:“美国没有意识到，这个世界已经变了。”美欧则倒打一耙说，巴西和印度并没有真的拿出制造业产品市场的准入权来换取拟议的美国削减农业补贴和欧盟下调农产品关税的措施。
“多哈回合”谈判6年来所走过的艰难道路，从根本上说在于以美国为首的发达国家缺乏主动让步的诚意。其政治背景是因为经济全球化和贸易自由化的成果没有做到由各阶层分享，因而在跨国公司、大企业大量积聚财富的同时，处境困难的中小企业、中小农场和工农大众则积聚了埋怨情绪，从而为政客们乘势推进贸易保护主义提供了适宜的土壤。2006年美国民主党在国会两院同时获得优势之后，贸易保护主义更加抬头。布什政府推进“多哈回合”的举措进一步陷入困境。就美国的农业政策而言，应当说早在2002年布什政府批准混合农业法再一次对农业增加大量补贴时就已显示出向贸易保护主义的倒退。现在看布什本人未必不想在离任后为自己留下一笔所谓“自由贸易”的政治遗产，因而不能说他没有促成“多哈回合”谈判成功的愿望。八国集团首脑会议时，布什积极参与促成日内瓦会议的召开，以及2007年9月美国又提出在某些条件下同意把农产品补贴加以限制等等，都说明了这种意向。然而布什政府已经是“跛脚鸭”，美国国会的多数派对“多哈回合”并不感兴趣，因此就美国来说，在布什政府任期届满之前，一切为“多哈回合”所做的努力不过是一种姿态而已，不会产生实质性结果。发达国家的另一个主角欧盟自然更不会跑到美国前面做出让步。这就为“多哈回合”谈判设置了难以逾越的障碍。当然“多哈回合”还没有死，但是要想成功达到宣言的目标，预期将是一条漫长而崎岖的道路。
注释:
①USDA.Strengthening the Foundation for Future Growth in U.S.Agriculture.2007 Farm Bill Theme Paper,September 2006:4-5
②美国农场就销售额说175000美元是不赔不赚的分界线 .2007 Farm Bid Theme Paper,September 2006
③C.Edwin Young etc.Options for Reducing the Aggregate Measurement of Support in OECD Countries， USDA,Agricultural Policy Reform-The Road Ahead,May 2001:72
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