土地是权力：城市化进程中房价与地价的互动机制与运行逻辑_房价开始下跌论文

土地即权力：城市化进程中房价与地价的互动机制及其运行逻辑，本文主要内容关键词为：互动论文,地价论文,房价论文,逻辑论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2014)03-0051-09

      中国内地正处于城市化加速发展阶段，城市化率由1978年的17.92%增加至2010年第六次全国人口普查时的49.68%[1]，年均增速0.99%，而房价尤其是大城市房价上涨速度大大超过同期居民收入增长幅度，引发了一场声讨房价的全民运动。地产大亨、专家学者、媒体人、政府和普通民众都粉墨登场，参与辩论。但在这场全民运动中，高房价的真相不但没有越辩越明，反而愈加被掩盖和误读。

      房产与地产，在物理形态上具有不可分割性，土地是兴建房产不可缺少的投入要素。我们通常所称的房地产市场是对土地市场和房产市场的笼统称呼，有时甚至有混淆视听之嫌。城市中房屋的增值本质上是城市土地的增值，因为房屋本身自建成之日起就开始折旧贬值。从世界范围来看，工业化、产业聚集和扩展带动城市的发展，人口向城市聚集的过程中必然导致城市土地的增值，但房地产价格如脱缰野马般十数倍狂奔，远远超过土地增值所能带来的收益，这种现象在世界上并不多见。

      一、城市化进程中房价和地价的关系

      1.引致需求：房价推动地价①

      土地是一种特殊商品，作为自然资源的土地本身并不存在成本，经济学家很早就指出土地的价格不由成本而由收益决定。大卫·李嘉图认为，不是地价高而农产品价格高，相反，是农产品价格高才导致地价高。马尔萨斯、马歇尔、萨缪尔森等都认为，地租的价格原则上和其他商品一样，受土地供求关系的影响，由于土地的自然供给是固定不变的，因此，地租只受土地需求的影响。土地的需求是由对产出的需求派生出来的。例如，住宅土地的需求是由住宅需求所派生出的间接需求，经济学上称其为“引致需求”。因此，不是地价决定房价，而是房价决定地价。房价高，对土地的需求就多，从而推升地价，反之亦然。但同时也应注意到：地价是房屋成本的主要构成要素之一，地价高必然推升房价。

      随着资本主义经济发展，土地资本化程度逐渐提高，地租和地价有了明确的资本化定义，租金被认为是投资土地所产生的利息。城市土地用于居住、工商业活动能产生稳定的连续不断的租金收益，相对于随着使用而贬值的农业用地，城市土地的价格不考虑贬值。[2]因此，土地的价格V等于年租金a除以年资本还原利率r，用(1)表示。这是现代土地估价各种技术模型的原型和依据。中国内地和中国香港土地价格实际是一定年限的使用权出让。因此，表示为(2)。地价高是因为对住宅的需求增加导致住宅价格上涨。[3]

      

      2.城市化、住房与引致需求

      库兹涅茨将城市化定义为：“城市和乡村之间的人口分布方式的变化，即城市化的进程。”[4]城市化水平通常以城镇人口占总人口的比重作为指标衡量。库兹涅茨对城市化进程中美、英、法、德、比19世纪初到20世纪初农工业品价格长期波动的研究发现，以劳动力为核心的人口周期性波动造就了平均15—20年以建筑业为主的经济长周期，这一周期也被称为房地产周期或建筑业周期。戴维斯认为，城市化是伴随一个国家从农业社会向工业社会转变，人口由分散到聚集的过程。这一过程分为三个阶段：农村人口开始向城市转移的起步阶段；城市化率25%—70%的加速阶段，交通、通讯的迅速发展带来经济和投资结构的根本变化；最后是城市化率超过70%的终极或停滞阶段。[5]中国目前的城市化水平正处于戴维斯所言的加速阶段。

      在城市化加速阶段，对土地和住宅的自主需求主要来自三个方面：一是城市的净迁入率。这不仅改变城市总的家庭户数量，由于迁移人口多为青壮年劳动力，城市化也改变着整个城市人口的年龄结构，青壮年相比于其他年龄人口有着最强烈的住房和购房需求；二是家庭结构变化。1982年第三次全国人口普查时中国内地的家庭户均规模为4.33人，而2010年第六次全国人口普查时的家庭户均规模降至3.10人，几代同堂的家庭被拆分成更多的核心家庭，自然对房屋的数量需求增加；三是人口的自然增长。尽管中国人口的自然增长率由1978年的12.00‰下降至2010年的4.79‰，城市、特别是大城市自然增长率更低，但绝对数量还在增长。

      中国和日本的情况类似，城市化伴随人口自然增长率大幅度下降。这一因素对高房价的支撑作用有限，却是城市化停滞阶段后期引致房地产市场长期低迷的根本原因。OECD 2005年调查数据显示，日本、德国和瑞士是29个成员国中仅有的在1990-2005年间房价不断下跌的三个国家。[6]2008年美国的次贷危机使欧洲国家楼市遭受重创，唯德国独善其身，很多人对“德国模式”赞誉有加，但其真实原因恐怕是德国楼市持续低迷，加之人口零增长甚至负增长，本已跌无可跌。美国汽车城底特律是因产业转移而衰落的工业城市典型，其人口由1950年巅峰时期的200多万人下降至2010年的71万人，加上次贷危机影响，不动产价格下跌80%，甚至出现了售价1美元的房产。[7]由此可见，房价涨跌归根结蒂是一个有趣的人口现象。

      3.政府干预：土地反向作用于房价

      李嘉图等人房价决定地价的论断建立在土地自然供给固定不变的假设基础之上，现实中土地的供给在人为干预下完全有弹性。在城市化加速阶段，尤其在土地完全被政府垄断的中国，城市房屋的供给主要依赖于政府所掌控的土地用途的变更和城市中建筑规划的许可。在完全的自由经济市场中，土地将分配给出价最高者，竞租理论的依据是通过竞争达到土地最有效合理的开发利用。由于土地、尤其是城市土地具有外部性，土地利用可能会对土地周边的自然环境造成污染和破坏，或影响周边建筑的地役权，比如通风、采光等。同时，与土地相关的房地产业和建筑业事关国民经济和住房民生，因此，各国政府都对土地市场或多或少进行干预和管制。开发商的囤地行为也会影响当下的土地供给，但这是经济人的理性选择，根源在于政府限制土地供给与其他一些因素结合在一起，导致未来房价上涨预期，进而推动地价上涨的预期使然。

      土地和房屋的供给短期内通常被认为是缺乏弹性的。因为土地用途短期内无法变更，尤其是城市中的土地用途变更往往涉及原住民的动迁、拆迁与土地平整等，短期来看土地供给缺乏弹性。而楼宇的开发除了土地之外，还需大量资金。这两个最重要的生产要素从市场角度看短期内变化不大。另外，楼宇的生产周期较长，沉没成本高，这也表明，从短期看房地产的供给缺乏弹性，是需求决定了价格。[8]但是，短期供给缺乏弹性的商品有很多，农产品因为生长周期长、具有周期、中途供给很难改变的特性，都会陷入“生产周期性波动”。

      但房地产的周期性风险远低于农产品，原因在于政府的干预会在短期内改变市场对未来供需水平的预期，立竿见影地对地价和房价产生影响。如果将政府干预改变市场预期的因素考虑在内，土地和房屋的供给在短期内不仅有弹性，而且弹性很大。香港1997年金融危机后楼市长期低迷，政府在2002年11月出台了“救市九招”，包括政府停止土地的公开拍卖，无限期停售停建居屋等，《香港商报》调查显示仅两周楼市成交量就因此而上升并保持在三位数，年底已有复苏迹象，如果不是2003年的“非典”，香港楼市复苏很可能提前一年。

      很多学者对国内土地和房屋价格关系作过计量分析，期望用Granger因果模型来检验二者短期和长期的因果关系，其结果却大相径庭令人失望，因为这些模型基本都无视政府这只“看得见的手”。有效的政府干预一定程度上能够弥补市场依靠价格进行供需平衡调节的滞后性。如日本在二战以后至1975年间城市化加速阶段，年均城市化增速达到1.65%，依靠政府平价供地，合理规划，大举资助住房建设尤其是保障房建设等策略解决住房需求，成功实现“户均一套”目标，且住房价格未出现泡沫。但是，限制土地供给等政府干预往往被证明进一步扭曲了土地的供求关系，最终传导到房地产价格这一信号——畸高的房价。

      消费品的价格是由当前的供给与需求决定的，而投资品的定价是预期供给和需求决定的。像房屋这样的投资不是一年形成的，是多年消费积累的，有资本增值的预期在里面，所以当前的价格由预期供给和需求决定，而不是由当时的供给和需求决定。

      影响房地产价格的其他因素还有很多。例如，区位、收入水平、税费水平、货币政策，等等。但是“经常被人们忽视的事实是，决定价格水平的因素和决定价格水平是否会改变以及改变大小因素是不同的”[9]。土地的价格根本上由土地的供给和需求所决定，对土地引致需求才是最初也是最根本的动因，而人为对土地供给的干预也会影响到土地的价格并反向作用于房价。人口加速城市化与家庭规模小型化是触发和支撑引致需求的关键，离开这一基本面，单靠供给的限制、货币政策或者编造类似“人口众多，土地资源稀缺”等说辞，则不能提供合理解释。归根结蒂，房价上涨是人口由农村向城市转移、聚集而导致城市土地供给小于需求的矛盾所致。城市化进程中的房价与地价的上涨，从基本面而言主要由对住房消费的需求，即我们通常所说的刚性需求所推动。

      有一种广为流传的观点，认为土地的稀缺性导致了土地供给的不足，将持续推动地价和房价的上涨。教科书上说“人口众多，土地资源稀缺”是房地产价格必然上涨的依据。中国确实土地紧张，人多地少，人均土地资源不足，但我们发现中国人口分布极不均匀，很多地方地广人稀，例如西部。又有人认为中国西部虽然地广人稀，多不适合人类居住。粗看似有道理，但如果仔细推敲发现事实并非完全如此。例如：中国的东三省特别是黑龙江可是典型的地广人稀、生态环境良好，与西欧、北欧情形相似，适合人类居住，那里应该不存在土地紧张问题，但是那里的房价也在不断上涨。再者，中国城市房价急剧上涨距今只有十多年历史，而房价急剧上涨前后中国的土地与人口的基本国情并没有发生根本性的变化。将眼光移向国外会惊奇地发现，不仅人口稠密国家与地区的房价高昂，而且地广人稀的加拿大、澳大利亚的房价也在节节攀升。对此，以土地资源稀缺解释房价上涨就缺少说服力。按此逻辑，如果说以往东京因用地紧张导致房价上涨，进入20世纪90年代，住宅价格下跌至峰值的1/3，东京的土地就不紧张了？中国香港也存在类似的现象，1997年亚洲金融危机后房价急剧下跌，后来又急剧回升。在此期间，香港的人口基本上是持续增加的，如果从土地资源稀缺角度考察，香港的土地稀缺缘于人口的持续膨胀，但为什么房价没有出现持续上涨？土地是否真的稀缺？土地稀缺是否足以成为推动房价上涨以及维持高房价的理由？诸如此类的问题都值得我们深思。

      二、土地饥饿疗法与房地价格螺旋

      1.土地稀缺：概念模糊与混淆

      首先，土地无法再生的有限性不等于土地的稀缺，我们通常将这两个概念混淆。由土地的有限性推出土地稀缺的逻辑根本站不住脚，这是一种静止的观点。地球只有一个，所有资源都是有限的，土地资源自然也不例外，但问题是人类对土地的需求是否就一定会突破土地供给的上限？而且这一土地供给上限是人为建构出来的，还是本身就受到土地的制约？片面强调土地的有限性等于无限放大了人类对土地的需求。任何物品的稀缺和过剩是一组对应的概念，一国土地资源的稀缺所对应的是该国土地需求的过剩，而不是他国土地资源的过剩。我们常倾向于将中国的人均土地资源与世界平均水平比较，甚至与地广人稀的加拿大、澳大利亚、俄罗斯比较，其意义不大。实际上，由于资源的空间分布极不均衡，因而平均数本身的参考价值就大打折扣。世界上超过2000万人口的52个国家按人均农用地面积由多到少排位，中国排名第32位，英国、意大利和德国分别排38、39、40位。[10]如果说土地稀缺，则这些国家与日本比中国相对更稀缺。

      其次，土地稀缺是相对而非绝对的。以美国为例，纽约曼哈顿的房价与中部农村相比可能相差数十倍乃至上百倍，但各地同品质房屋的建设成本却相差无几。市中心的房价之所以高是因为那里的需求大，而相应的土地供应却很匮乏。伦敦、东京、香港这些大都市都如此。经济学家威尔·罗杰斯有句名言：土地的麻烦就在于它们无法再生产。同理，作为大都市的上海和北京的市中心的土地供给不可能增加，需求却与全球其他大都市市中心一样，因此市中心地价的上升实属正常。但大都市房价是随着离市中心距离增加而大幅下降的。例如东京、纽约和伦敦等大都市1小时内通勤圈半径超过40公里，市中心房价与距市中心1小时车程的房价同比相差十几甚至几十倍。北京市从整体上来说连五环外的房价都很高，这就是供需基本面的问题。事实上，北京六环附近的房屋非常少，主要原因就是住宅用地的供应不足。[11]

      中国在城市化建设过程中是否真的到了无地可供的阶段？事实上绝非如此，中国的土地尚有丰富的数量和潜能可供开发利用。目前城市建设用地比例还很低，2005年占全国总面积的0.33%，2002年美国这一比例为3.1%，1992年日本为4.2%，且中国目前尚有28%的未利用地。中国住宅面积占城市建设用地的30%，即占全国比例为0.11%，城镇人均建设用地98平方米，人均居住用地28平方米。日本城市用地中，76%是居住用地，城镇人均建设用地251平方米，人均居住用地191平方米，高于中国。纽约、首尔、伦敦等城市居住用地占建设用地比重分别为42.2%、62.5%与46.7%，也显著高于中国的主要城市。土地的利用潜力也有待提升，从容积率看，扣除小产权住房，以全国城市住房存量和居住用地面积计算，中国城市住房平均容积率约为1.3，一线城市容积率为1.7，香港、新加坡和首尔的住房容积率则分别为4.5、3.8、2.5。

      2.城乡二元结构下农村宅基地的低效占用

      如今的问题是：城乡二元结构造成了农村住宅用地的低效或无效占有和使用。大量农民流入城市却不被制度所接纳，至今仍未获得自由迁徙的权利。农村人即便进城因制度性排斥对城市也缺少归宿感，因而只能心系农村，在城里赚得钱后，不得不返回农村占用更多的土地，修建更大的房子，尽管建成后的房屋很可能闲置，但房屋就是这些人“家”的物质承载体，心之所属，同时也是他们的“脸面”。多数农民挣钱后急着做的两件事：一是盖房子，二是娶媳妇。钱越多盖的房子越大，占用的土地也越多。如果能实行自由迁徙，落地生根，人们流动到哪里哪里就是他们的家，制度上能接纳他们，流入地居民也视他们为与自己平等的新邻居，他们还会对以往那个农村的“闲置”的“家”如此眷恋与流连忘返吗？中国人的“故土难离”情结实际上部分是在自由迁徙权被长期剥夺的制度安排下被人为建构出来的。

      流动人口在城市无论生存环境有多恶劣，如媒体曝光的住桥洞、墓区，总要在城市占用一块土地，而对他们来说这实际上属于土地的双重占用。如果中国能在制度上作出相应的安排，允许土地自由流转，同时允许公民自由迁徙与落地生根，则可以大大减少这一现象的出现。现在农村居民对家乡的依恋绝非因为那片土地是多么的难以割舍，而是因为作为流入地的“新家”并不接纳他们，他们很难享受到与流入地居民在就业、教育、住房、医疗、养老保障等方面的同等待遇，而包括身份地位在内的隐性歧视、社会排斥与社会不公更是无处不在。[12]

      3.城市化、人口集聚与土地的集约利用

      从城乡整体来看，农村人口进城和小城镇人口向大城市迁移是对土地的集约利用，可以大大提高土地的利用效率。当今13.6亿左右的内地中国人必须在农村或城市的某个地理空间落脚。从自由迁徙的角度考察，城市化的结果必然会出现土地的空间置换。在东部与城市周边越来越多的土地被占用，这些地区的土地包括耕地会因此而减少。与此同时，中西部与农村因大量人口外流，田地抛荒，原先的房屋也不再需要而被拆除，退宅还耕成为可能。自由迁徙与城市化的结果是：中西部与农村地区因此会释放出大量的土地。从国家层面上讲，城市化不仅不会导致土地的减少，相反，因城市人均占用土地资源远小于农村，最终会释放出大量的土地，土地总量反而会因此而增加。然而，目前中国公民既不享有自由迁徙权，土地的性质也限制了土地的流转，因而中国在城市化过程中土地的节约使用和潜能受到了极大的限制，未能充分发挥出来，甚至出现了耕地减少的现象。

      4.土地饥饿营销法推高地价与房价

      从供给和需求的基本面看，城市化导致土地的引致需求足以强大至压垮供给吗？显然不能。从城市化速度比较来看，中国近30年来的年均城市化速率为1.0%，日本城市化加速期的年均增速达到1.6%，远远超过中国的水平。如果剔除流动人口，中国真正的城市化率年均增速仅为0.5%，而美国1840-1960年间年均城市化增速也达到0.5%。日本城市化加速引致如此庞大的住房需求，1967年供地数量顶峰时期城市化率约为49%，与中国2010年时的水平接近，年新增住宅用地面积约4千万平米。[13]2009年中国官方公布的住房土地供应出让量为1.57亿平方米，[14]仅是日本的四倍，而中国人口却是日本的十多倍。中国强调18亿亩耕地红线，日本的土地稀缺程度远超过中国，按照中国人的逻辑，日本应该对土地供给实行比中国更为严厉的限制才对，但日本并没有这样做。

      中国房屋供应紧张不是需求的无限膨胀、土地资源稀缺，或建设生产能力不足，而主要是人为限制土地供应导致土地供给严重不足。2003-2009年中国年土地出让面积都在20—25万公顷之间徘徊波动，而土地出让收入却从5千亿元上升至1.5万亿元，增长两倍。2005-2009年年均土地供应计划完成率，2007年最高，达到62%；2005年最低，只有49%。2009年上海、北京供地计划完成率分别仅为48%和56%。与此同时，房价和地价却快速增长，甚至地价的增长比房价更快速稳健，地王频出，土地“招拍挂”和土地收益率不断上升。2006-2009年间全国土地平均溢价率为12%，扣除土地一级开发成本后的收益率达到46%，一线城市更高。

      首先，人口城市化、家庭结构小型化、居住要求提高等本身就意味着对城市新的住房需求。其次，国民经济快速发展，城乡居民收入水平提高，城市化快速推进，房价上涨的经济支撑能力也不断增强。第三，限制土地供应给人们一种预期，只要现有政策不变，用于开发建设的土地供应始终受到严格限制。最后，房价涨跌本身既是一种人口现象也是一种货币现象，货币严重超发导致的通货膨胀与国内投资渠道狭窄，房地产投资成为保值增值的主要手段之一。需求大于供给导致住房价格长期上涨的预期，使住房成为争相持有的资产，大大激发了投资甚至投机性需求。市场上房价是由供给和需求两者的均衡决定的，供给不变时只要需求高企价格就会上涨；若要房价下跌只有减少需求。除了人为打压限制需求外，需求下降仅仅意味着经济回落，如购房者收入降低或对经济丧失信心。

      三、土地即权力：垄断霸权与土地价值理念错位

      1.“土地财政”与政府“增长智慧”

      地价与房价高企不仅因于土地“饥饿营销法”，“土地财政”也难辞其咎。城市化加速期中的住宅供给完全取决于土地改变用途的供给量和建筑的规划许可。基于城市土地的相对稀缺和外部性，这二者在世界各主要国家都不是由市场决定而是由政府决定的。[15]二战以后，美国和欧洲城市面积快速增长，在城市人口数量不断增加的同时城市人口密度也在下降。政府以控制城市规模、人口数量、资源环境为由采取了一系列限制土地供给的策略，被称为“智慧增长”(Smart Growth)。例如，为达到界定城市发展边界的目的(Urban Growth Boundary)，地方政府限定城市服务(基建、学校、公园)；限定建筑物许可证的数量；限定人口密度等。这些措施对避免大城市病有积极意义，但经济学家研究发现，正是这种限制土地供应的策略，很大程度上推高了房价。

      Eicher对美国250个城市1989-2006年房价上涨的研究发现，土地的限制供应和管制解释了价格上涨的90%。[16]2005年OECD对其成员国1970-2005年房价的调查显示，除了日本、德国和瑞士由于人口因素房价下跌之外，美国及欧洲国家的住房价格都大幅上升，澳大利亚、新西兰、西班牙和爱尔兰的房价收入比涨幅都超过50%。除人口因素外，政府对土地和规划的限制以及审批手续的漫长被认为是限制供给推高房价的重要因素。

      香港的房地产市场更是个中典型。多数人认为香港地少人多，人口密度极高，所以寸土寸金。但实际情况是：香港政府规定香港80%的土地是不允许使用的，那些土地或是荒山或是郊野公园。[17]2007年香港人口密度为每平方公里6410人，仅位列世界城市人口密度排行榜第38位，数倍低于深圳(17100)、首尔(16700)、台北(15200)、上海(13400)、北京(11500)。[18]但正是由于80%的土地不允许开发使用，香港实际人口密度超过每平方公里3.2万人。香港的“土地稀缺”只是个“传说”，人为限制供给才是高地价高房价的直接祸首。而中国内地的土地制度很明显照抄了香港的“经验”，连救市招数也如出一辙。

      谁因为“智慧增长”而真正受益？很显然首先是城市中土地和房屋所有者。政府一方面拥有全部或部分城市土地所有权；另一方面以不动产相关税收为财税收入的重要来源，“智慧增长”策略实际是政府财税收入“增长的智慧”。Seong-Hoon Cho等人对1982-1992年美国西部的加利福尼亚、爱达荷、内华达、华盛顿、俄勒冈五州的研究结果显示：十年中土地的管制政策导致可开发土地减少12.2%，房价平均上涨了14%—47%。从短期看，导致政府公共财政支出和财产税收入分别增加9.8%和12.6%；但长期看，由于城市人口规模被限制，会导致政府公共财政支出和财产税收入分别下降5.6%和8.4%。

      香港实行零关税且其他税率都不高，因而卖地成为香港政府增加收益的重要渠道，2007年仅卖地收入一项就占总收入的18%。Tse的研究表明，香港政府的卖地策略是“高抛低压”，即楼市低迷时期大幅减少出让土地面积，而楼市火爆之时相应增加供给，以求卖地收益的最大化。[19]韩国在1973-1988年城市化加速阶段实际GDP增长了3.4倍，城市人口和城市面积都增长了一倍多，城市住宅用地却仅增长65%，住宅价格飙升10倍，政府的垄断供地被认为是房地产价格暴涨的主要原因。1998年前韩国房地产市场化程度很低，和中国现在的情况相似，政府是最大的地产开发商，垄断了土地交易的一级市场，负责购买农地，在地块上进行基础设施投资，然后将规划好的住宅和商业用地在市场上卖出。Hannah等人对1981-1985年韩国五项政府土地开发项目实证研究发现，政府仅卖地的平均收益就达到成本的2.3—9.4倍。[20]对土地市场的干预和管制几乎是各国政府手里平衡收支的魔棒，“智慧增长”其实是政府“增长的智慧”。

      第六次全国人口普查数据显示，2010年中国妇女生育率已降至令人吃惊的1.18，人口学家预测中国总人口将在2025年前后达到峰值，并估计不会超过14亿。[21]从这一意义上说，中国的人口增长已经接近尾声，中国因人口增长、人口移居包括合理的改善性住宅需求是有限的。从世界各大城市发展历程来看，城市从来没有因人口聚集而被挤爆；相反，却因人口的聚集而走向繁荣，又因人口迁离而衰落凋敝。城市可供开发的土地资源虽然有限，但城市人口增长对土地的需求很可能在远未达到所谓的上限前就停滞或掉头向下。现在很多城市土地供应紧张，实际上并非无地可供，是受限于种种人为的限制。

      因此，中国房地产市场供求失衡不是真实的土地或建设能力的瓶颈所致，而是制度瓶颈使然。一些地方政府利用公权力、土地制度与垄断地位推行“饥饿营销策略”，在城市化快速推进的情形下，不是增加城市土地供给，而是人为限制甚至减少土地供应，还编造出各种冠冕堂皇的理由，人为制造土地市场供需失衡，诱发住房市场供需严重失衡，哄抬房价，进而哄抬地价，并从中获利。在城市土地供应过程中，地方政府的利益最大化、与民争利的强经济人特征表现明显。

      2.土地财政与透支未来和代际不公

      与美国上世纪八九十年代的情况不同，中国正处在城市住房需求快速增长期，政府仅靠土地出让金就已赚得盆满钵满。2007年土地出让金占地方财政的平均比重达54.7%，房地产的各项税费收入占地方财政收入比例平均也达到10%，两项相加达到65%左右，即地方政府2/3的收入来自于“土地财政”。有人也许会说，英国、美国、加拿大的财产税在地方政府收入中的比重也超过70%，但此土地财政非彼土地财政。首先，英美加是按年征收财产税，作为财产税基数的房价通常是按现价计算，而中国在房屋购买初期一次性支付所有税费，是对未来收入的透支，不具有可持续性，并且将房价下跌的风险全部转移给了购房者。

      在房价上涨的初始阶段，包括政府、房地产开发商、银行、土地所有者、购房者等都是获益者。但房价的高企使得城市建设成本与生活成本大大增加，竞争力下降。这种房价过快上涨与房价高企就相当于负债消费、透支未来，是以损害未来发展潜力、牺牲未来世代利益获得的，不仅对未来世代不公，从而危及经济与社会的可持续发展，而且对当代人也是不公平的。那些买不起房子的人、不会利用金融杠杆效应的人、很难贷到款购房的人，非但没有享受到城市房价上涨所带来的财富增加，更可能成为城市房价上涨的受害者。对普通百姓来说，在城市房价相对较低时是否购房以及购房多少已经成为能否享有改革开放与经济增长成果的分水岭。那些利用各种优势，比如资金、知识、讯息、甚至权力等购房者，实际上就是近年来经济增长成果的主要受益者，而那些因种种原因没有购房的普通百姓，不仅较少分享到经济增长的成果，甚至沦落为房价上涨的利益受损者。

      对于如此偏离基本面的高地价和高房价而言，土地供给的饥饿营销策略恐怕只是达到目的的手段，而非根源所在。根源不在土地的“招拍挂”和土地储备制度，因为欧、美、日、韩都有类似的土地“招拍挂”和强制征地制度。在城市化进程中对土地市场进行干预和管制，世界各国政府都带头捞利，将其作为平衡收支的重要手段。从这一点上看政府也有追求自身利益最大化的一面，但这些国家和地区大都没有走上房价疯狂上涨这条路，中国是一个例外。其根源有二：一是政府对土地所有权垄断；二是对土地价值理念的错位。

      3.土地霸权：土地所有权垄断

      1950年土改以后，中国的土地制度总体上是城市土地国家所有制和农村土地集体所有制，同时政府是唯一合法可以争购农村集体土地所有权者，因而土地所有权实际上都归政府所有，在土地所有权一级市场政府作为唯一的卖家垄断了市场，在市场化的国家和地区中，只有中国香港和中国内地的土地所有权完全被政府垄断。破除政府的垄断，很多学者和研究机构都提到了农村集体建设用地的流转，即小产权房的合法化问题。恐怕仅有这些还不够，要从根本上确认公民对土地的产权。

      首先，确认公民土地产权的意义在于打破政府对土地的垄断。一方面，给土地供给方开源，形成竞争，削弱政府通过减少供给而推高地价、进而推高房价的能力。另一方面，也增加了政府强制征地的成本。20世纪60年代初日本城市化加速时期地价也快速上涨，城内和郊区地主坐等高价卖地，结果政府另辟蹊径，跳跃式发展开发城市外围廉价土地，利用现代交通工具把新城区和老城区相联，由于供给增加导致预期改变，城区内房地价格暴涨之势得以扭转。不仅如此，在农村，农民拥有土地产权才有可能通过土地流转实现农业的集约化经营，从而大大提高农业劳动生产率。同时还可以通过市场补偿和保障失地农民，不再让农民被土地保障所捆绑，为自由迁徙创造条件。有学者对成都农村土地市场化改革的调研显示，四年来仅金陵村自主出让33亩建设用地的40年使用权，拍卖总价就达1300多万元，每亩平均超过42万元。[22]

      在当代中国，推进土地产权制度改革，保障公民对土地的占有、使用和支配权，应是全面强化经济改革的题中应有之义。

      4.“地利共享”的价值理念

      很多国家政府对公共事业进行垄断，但并非所有垄断都是低效和腐败的温床。新加坡在建国初期，住房市场几乎是由政府垄断建造租屋，公有土地比例达80%。作为城市国家，新加坡人口密度每平方公里8400人，高出香港地区三分之一，但人们的居住及生活水平却足以成为香港羡慕学习的榜样，同样令世界上许多国家汗颜。而瑞典等国，城市土地70%以上所有权归政府所有。[23]这些国家也都没有走上疯狂的房地价格这条路，可见垄断不一定产生暴利，垄断也不一定会导致不经济，关键在于这些国家都遵从垄断利润共享的理念。

      城市化进程中，土地的升值不是因为土地本身，而是周边的环境、配套设施包括交通等条件的改善，使土地增值。因为市政工程、交通等条件的改善，周边的土地变得越来越值钱，这就是土地的搭便车效应。1964年，日本在由经济发展为主向社会综合发展的国策转换期，国会确立了私有土地亦具有公益性质，目的是使大多数家庭能够拥有或住上普通住房，以分享财富的增长。在日本，农民原来的住宅或土地如果是在城市周边，转成城市住宅用地时，可以等面积换地，但一旦出售变现就要交重税。[15]如果土地实现了私有化和自由流转，但没有“地利共享”理念，土地增值收益还将和现在一样，为政府、开发商、银行、部分城郊农民和多套房囤积者所获取，而工薪阶层、远郊农民和新移居城市者则成为最大的利益牺牲群体。

      城市化加速阶段，土地稀缺、需求过度膨胀、土地储备制度等都是房价暴涨的替罪羊，人口聚集和家庭结构变化才是推动房价、进而推动地价上涨的基本需求动力。政府对土地所有权的垄断霸权，通过人为限制甚至减少土地供给而扭曲了市场上房地产的价格。实行土地产权制度改革和实现地利共享的价值理念才能真正让公民安居乐业，平等分享经济增长的果实。

      ①土地按用途分为：商业用地、住宅用地和工业用地等，本文讨论的核心是住宅用地和住宅价格。

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