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江泽民同志曾经指出，反腐败“教育是基础，制度是保证，监督是关键”。这三句话既是新形势下反腐败的重要对策，实际上也是对邓小平反腐败思想的高度提炼。认真学习和研究邓小平关于反腐败制度是保证的思想，对于深入开展反腐败斗争、从根本上遏制腐败现象的蔓延具有重要意义。
一、制度建设是反腐败的治本之策
邓小平率先提出的改革开放的伟大方针，给社会主义建设带来了巨大的生机和活力。在不长的时间里，中华民族已向世人展现了扶摇腾飞的雄姿。但开放政策的实施也伴随了一些消极的东西，最突出的就是党内的腐败现象。正如邓小平所指出：“我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。”[1]尽管党在反腐败方面做了大量的工作，但腐败现象在一些地方和单位却有愈演愈烈之势。面对这股危及党和社会主义事业的祸水，邓小平非常赞同陈云关于党风问题是关系到执政党的生死存亡的说法，清醒而又严肃地指出：“如果我们党不严重注意，不坚决煞住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。”[2]在坚决捍卫党和社会主义事业的思想支配下，邓小平从国际共产主义运动反腐败的历史经验、从当代世界各国共同面临的反腐败的时代课题的高度，关注和思考着如何克服和防止腐败的问题。在他看来，反腐败应从思想教育、制度建设、加强打击力度等方面进行综合治理，但最根本的是要搞好制度建设，因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[3]
首先，制度建设有利于堵住腐败现象滋生的源头。腐败现象的存在有着复杂的根源。从我国腐败现象产生的具体情况来看，主要有以下几个原因：一是思想根源。即封建特权思想、资产阶级腐朽思想等剥削阶级思想的侵蚀。二是经济根源。我国在从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，在发展市场经济的条件下，难免会有人经不起权力、金钱等的诱惑，充当权力、金钱的“俘虏”。三是历史根源。我国是一个封建主义历史延续极长的国家，封建特权思想的影响极为深远。四是国际根源。我国实行对外开放的方针，在吸收和借鉴资本主义积极因素的同时，资产阶级的腐朽思想、生活方式也会乘隙而入，腐蚀一些意志薄弱者。邓小平认为，反对腐败要对症下药，要着力于铲除腐败现象滋生的土壤和条件。要达到这一目的，必须采取配套治理措施。但最根本的措施就是要加强制度建设。因为人的思想容易受外界环境的影响，在权力、金钱、美色等诱惑下，很容易误入歧途或跌入犯罪的深渊。防止腐败现象的产生，一方面要加强思想教育，引导广大党员干部树立科学的世界观、人生观和价值观。另一方面就是要加强制度约束。在生产力发展还比较落后、人的思想觉悟还达不到“无私忘我”境界的条件下，没有必要的制度约束，就必然产生贪污、受贿、腐化等各种各样的腐败现象。因此，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[4]尤其是在我们这样一个专制传统较多、民主法制传统较少，解放后很长一段时间里也没有重视法制建设的国度里，加强制度建设就显得更为重要。只有通过制度、法规，确保在制度和法律面前人人平等，“才能彻底解决搞特权和违法乱纪的问题”。[5]
其次，制度建设有利于遏制腐败现象的蔓延。解放以后，尤其是党的十一届三中全会以来，我们党针对党员干部中存在的腐败问题曾多次开展反腐败斗争，尽管也收到了一些阶段性的成果，但总起来说，腐败现象的势头没有从根本上得到遏制，在某些地方和单位甚至呈现蔓延扩展的趋势。为什么一方面大张旗鼓地反腐败，另一方面腐败现象却继续蔓延？其根本原因就是制度不健全，监督和执法不到位、不得力。例如官僚主义、滥用权力等腐败现象的泛滥，就是因为民主集中制不健全，领导干部的权力得不到有效的制约。利用公款大肆吃喝、贪污受贿等腐败现象的蔓延，也是因为缺乏必要的制度保证。尽管我们在发扬民主、防止权力过分集中、限制用公款请客送礼等方面作过不少规定，但由于监督和执法不到位，等于是一张白纸。搞腐败的人大都有一种侥幸心理，如果只是在会议上高喊反腐败，或者波浪式的开展反腐败运动，就会造成谁被查出来谁“倒霉”，查不出来的人仍然我行我素的状况。如果有了完整的制度体系和严密的监督、执法网络，使所有的人都处在制度的约束之下，谁搞腐败谁就会被查处，就能有效地打消那些搞腐败的人的侥幸心理，控制腐败现象的蔓延。邓小平十分清醒地看到了这一点，明确指出“解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题”。[6]很显然，不从制度上解决问题，尽管我们天天喊反腐败，但腐败现象还是会发生的。
第三，制度建设有利于从根本上铲除腐败。邓小平认为，腐败现象是人民群众深恶痛绝的一种社会“毒瘤”，如果不彻底割除这种“毒瘤”，就可能亡党亡国，毁掉社会主义事业。他主张在整个改革开放过程中都要始终不渝地坚持反腐败。为了不断巩固反腐败的成果，从根本上解决腐败问题，为社会主义现代化建设创造一个良好的政治环境，就必须在加强制度建设上下功夫。这是因为，制度是否健全，与人的思想和行为有着密切的联系。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[7]有了健全而严格的制度，对于控制和打击腐败现象就能严格依法办事，不被人为的因素所干扰，也不因领导人的变动而改变。真正使反腐败斗争走上制度化、法制化、规范化的轨道。像新加坡、南朝鲜等国家在反腐败方面之所以卓有成效，其根本原因就是法制比较健全。只有健全了反腐败的制度，并使各项制度真正落到实处，就能防止不同形式的腐败问题重演和回潮。邓小平说得好：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”[8]总之，要从根本上解决腐败问题，最关键的就是要建立和健全有利于反腐倡廉的各项制度。
二、必须建立严密而完善的反腐败制度体系
在反腐败必须加强制度建设思想的指导下，邓小平对建立和健全反腐败制度问题进行了长期的、深入的、系统的思考。他在认真总结国内外反腐败经验教训的基础上，结合中国的具体实际，主张对一切不适应现代社会发展的政治领导体制的弊端进行坚决彻底的改革，建立和健全充满生机和活力的科学的政治领导制度。从堵塞和解决腐败问题的角度看，必须加强以下几个方面的制度建设。
第一，建立和健全党的民主集中制。在邓小平看来，腐败的产生与不受约束的过分集中的权力有着必然的联系。要解决权力过分集中，克服党内个人高度集权和家长制作风，防止个人凌驾于组织之上的特权行为和官僚主义的产生，最有效的办法就是实行民主集中制。他认为，“民主集中制是我们党的列宁主义的组织原则，是党的根本的组织原则”。[9]从遵义会议到社会主义改造时期，我们党较好地实行了民主集中制，但后来这种好的传统没有坚持下来，也没有形成严格而完善的制度。尤其在“文化大革命”中民主集中制更是遭到了严重的践踏。致使不少地方和单位都有家长式的人物，他们的权力不能受到限制，为特权现象的产生提供了温床。由此，邓小平向全党提出警示：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质”。[10]只有民主集中制真正得到实行，才能防止和克服由于权力过分集中而带来的腐败问题。
第二，建立和健全集体领导与个人分工负责相结合的制度。在改革开放和社会主义现代化建设时期，党应该通过什么形式和手段实现自己的领导，怎样提高党的领导的效率，尤其是如何从领导体制上解决政治和经济上的腐败问题，是邓小平始终高度关注并着力解决的课题。他认为，过去党的领导体制长期缺乏从上到下的明确规定，在一味强调加强党的一元化领导的口号下，不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又集中于书记身上，造成了党政不分、以党代政，党委包办一切，实际上也是书记个人包办一切的状况。这既为某些私欲膨胀的领导独断专行，一手遮天，胡作非为，有恃无恐提供了条件；也容易造成遇事推诿、不负责任、相互扯皮、决策失误等弊端。而这两种现象都和腐败问题有着直接的联系，有的现象本身就属于腐败。因此，邓小平在强调加强党的领导的同时，坚决主张改革党和政府的领导体制，包括企业、事业单位的党政领导体制。他特别强调“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。重大问题一定要由集体讨论和决定。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。”[11]落实了集体领导与个人分工负责相结合的制度，既可以实行领导集体内部的相互制约，又可以增强领导者个人的责任感，有利于从领导制度上防止和克服腐败现象的产生。
第三，建立和健全干部管理制度。解决腐败问题，从一定的意义上讲，就是解决干部的使用和管理问题。因为使用和管理制度科学得当，就有利于干部的健康成长，减少干部中的腐败行为。相反，如果干部的使用管理制度不合理，就会助长腐败现象的发生。在干部的使用管理制度上，邓小平讲得较多的是三个问题：一是改革干部选拔制度。他主张选拔干部不能按老办法，不能由某个领导者个人说了算，个人说了算本身就是用人问题上的腐败现象。要制定提升干部和使用人才的新要求、新方法。选拔干部要体现民主、公开、公正、平等的原则，可采用选举、招考等形式多样的选拔办法，以保证那些坚持改革开放的年轻干部进入各级领导班子，使干部队伍充满生机和活力。二是改革干部任期制度。主要是破除领导职务终身制，其根本目的是促进干部队伍的革命化、年轻化、知识化和专业化。如果不问干部的德勤能绩，只能上不能下，一干就是一辈子，势必造成干部队伍的老化、僵化和腐化。因此，必须建立退休、离任、弹劾、轮换等制度，“对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的职务都不能是无限期的。”[12]三是改革干部的考核制度。要使干部队伍保持廉洁自律、勤劳为民，对干部就“要严格考核，赏罚分明”，“要根据工作成绩的大小、好坏、有赏有罚，有升有降”。[13]形成干部队伍的良性循环机制，保持干部队伍的纯洁性。
第四，建立和健全党的纪律检查制度。邓小平指出，要纯洁党的组织，维护党在群众中的威信，就必须将那些损害党和人民利益的腐化变质分子清除出党。要做到这一点，就要加强党的纪律检查工作。他要求“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气”。[14]他曾严厉地批评过党内存在的对不良倾向、坏人坏事姑息迁就的庸俗风气，强调要加强纪检工作的政治性、原则性、权威性和战斗性。他说：“在对错误倾向、坏人坏事作思想斗争和组织处理的问题上，这些年来党内确实滋长了过分容忍、优柔寡断、畏难手软、息事宁人的情绪，这就放松了党的纪律，甚至保护了一些坏人。”[15]他反复强调要加强各级纪律检查机构的组织建设，把那些党性观念强、作风正派、铁面无私的干部充实到纪检队伍中来。纪检工作要从党的大局出发，要坚持在党规党纪面前人人平等的原则，不论什么人，只要违反了党规党纪，就应毫无例外地受到党纪处分。
第五，建立和健全党内生活制度。党内生活制度是否正常，有没有民主空气，能否开展批评和自我批评，直接关系到党的领导干部能不能发扬党的优良传统，保持人民公仆本色。正因为如此，邓小平对建立党内正常的生活制度一直是非常关心和重视的。早在战争年代，他就多次强调党内应有正常的批评和自我批评，要有向真理屈服的勇气。解放后，他反复强调党成了执政党，党员干部更应该谦虚谨慎，更应该加强相互之间的监督。他认为“对领导人最重要的监督是来自党委会本身”，“在党委会里，应该有那么一段时间交交心，真正造成一个好的批评和自我批评的空气”。[16]同时，他还根据新的历史条件下有些党委会内部不愿意开展批评和斗争的新特点，主张党员领导干部要过好双重组织生活。他说：“我们高级干部应该参加党的小组生活。尽管党委会本身有党的生活，可以起到互相监督、互相勉励的作用，但是，党委要很好注意高级干部参加党小组生活的问题。”[17]这对领导干部不当特殊党员，接受更加广泛的监督，保持廉洁自律更有好处。
第六，建立和健全民主监督制度。邓小平认为，腐败现象是一种见不得人的现象，搞腐败的人最害怕被人发现，如果建立了强有力的监督机制，就可以对腐败现象起到一种威慑、监控、抑制的作用。他主张对腐败现象的监督必须是全方位、多层次的。首先是群众监督。人民群众是社会进步的主体力量，是战胜腐败的社会基础，群众对领导干部的监督作用是任何其他监督形式所不可取代的。因此“要有群众监督，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律和纪律处分”。[18]其次是民主监督。邓小平一贯重视民主党派在国家政治生活中的作用，尤其注重民主党派、无党派民主人士对党和党员干部的监督作用。他说：“对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面，包括民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，……我们热忱希望各民主党派和工商联都以主人翁的态度，关心国家大事，热心社会主义事业，就国家的大政方针和各方面的工作，勇敢地、负责地发表意见，提出建议和批评，做我们党的诤友，共同把国家的事情办好。”[19]其三是舆论监督。利用现代新闻舆论媒体进行舆论监督，具有传播迅速、覆盖面广、威慑力量大等特点，正是从这个意义上，邓小平曾指出“报纸最有力量的是批评与自我批评”。他要求“党委和政府，要全力支持通讯员写批评稿，……要鼓励讲话”。同时要求“报纸搞批评，要抓住典型，有头有尾，向积极方面诱导”。[20]其四是司法监督。邓小平多次强调司法机关对党员干部中违法乱纪的人决不能心慈手软，姑息养奸，要进行坚决查处，使反腐败走上法制化的轨道。他一贯主张在法律面前人人平等，“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查。司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外”。[21]越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处，因为这些人影响大，犯罪危害大。
三、正确发挥制度对反腐败的保证作用
邓小平在肯定制度建设对反腐败具有标本兼治作用的前提下，对于如何发挥好制度的保证作用也进行了全面而深刻的思考。他根据过去有些制度不健全、有时制定了制度却得不到落实、有的制度具有随意性等经验教训，提出了要正确发挥制度对反腐败的保证作用，必须处理好三个关系。
第一，必须处理好建立制度与落实制度的关系。制度作为一种社会主体必须遵循的准则和规范，只有在实际生活中得到落实，才能起到它应有的作用，否则，制度就形同虚设。因此，邓小平在大力强调制定各种制度的同时，非常关注制度的落实。他说：“规划制定了，措施提出来了，……摆在我们各级党组织面前的事情，就是要鼓实劲，要切实解决问题，要踏踏实实地工作。一句话，就是要落在实处”，“说空话、说大话、说假话的恶习必须杜绝”。[22]邓小平的这一思想是非常正确的。我们在反对腐败的过程中，从中央到地方，对领导干部的权力运用、生活待遇、使用管理等都作过不少的规定，但由于很多规定没有落到实处，只停留在口头上、会议上和文件上，制度和规定就起不到制约腐败行为的作用，造成腐败现象禁而不止的局面。要真正发挥好制度的保证作用，就必须使制定制度与落实制度同步，尤其要增强制度的“钢性”和封闭性，谁在制度面前“违例”，谁就应该受罚，以体现出制度的权威性和严肃性。
第二，必须处理好制度建设与思想教育的关系。邓小平一贯认为，制度建设与思想教育是相辅相成、相互促进的，将两者割裂开来，甚至对立起来，都不可能有效地解决腐败问题。只有将两者有机地结合起来，才能取得反腐败的综合效果。他说：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”[23]在他看来，人的行为都是一定思想支配的结果。解决腐败问题，首先要通过思想教育，引导党员干部树立正确的世界观、人生观和价值观，打牢全心全意为人民服务的思想基础。忽视思想教育、忽视思想政治工作，不讲理想和纪律，我们党就会失去优势，就必然引发各种社会问题和产生腐败现象。他在分析我国腐败现象产生的根源时曾非常痛心地说过“最大的失误是教育”和“思想政治工作薄弱”。要防止我们的党和国家变质，就必须“要把我们的军队教育好，把我们的专政机构教育好，把共产党员教育好，把人民和青年教育好”。[24]邓小平同时认为，思想教育是重要的，但不是万能的。单纯依靠思想教育，决不可能从根本上解决腐败问题。因为人的思想总是和一定的社会存在联系在一起的，在生产力还不发达的历史条件下，人的思想不可避免地潜藏着自私的一面。为了限制某些人追求私利而损害国家和别人的利益，就要有必要的规章制度进行约束。如果说思想教育是一种“弹性约束”的话，那么，规章制度便是一种“钢性约束”。没有健全的制度，就难以规范人的行为。正是从这个意义上讲，邓小平认为廉政建设“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。[25]从邓小平的论述来看，加强思想教育可以更好地发挥制度的作用，而加强制度建设则可以更好地规范人们的思想行为，两者缺一不可。
第三，必须处理好党规党法与国法的关系。党规党法是党的制度建设，宪法和法律属于社会主义法制建设。一般来说，党员干部思想作风不纯，首先要受到党规党法的处理。但如果其腐败行为触犯了法律，就必须受到国法的制裁，决不能以党员干部的特殊身份而逍遥法外。这就向我们提出了在反腐败过程中如何处理党法与国法的关系问题。邓小平认为，党的规章制度是规范党内生活、调整党内关系、维持党内秩序的行为规范，只对党的组织和全体党员具有约束力。而宪法和法律则是调整国家组织机构之间的关系和公民行为的基本规范，对全国人民都具有强制性的约束力。国法比党法层次更高、约束力更强。党员干部不仅要遵守党规党法，更要遵守国家法律，决不允许以章代法、以纪代法。任何党员干部都不能干扰国家法律的执行。他指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[26]这就是说，党规党法可以保证国法的实施，但党规党法不能代替国法；国法又可以促进党员干部遵守党规党法，对腐败现象具有更强的约束力。只有党的制度建设与社会主义法制建设的紧密结合，才能有效地推进社会主义民主政治建设，从根本上解决腐败问题。而某些地方和单位存在的党委或党内负责人干预司法机关查处党员干部的腐败案例，以党纪处分代替法律制裁的作法，与邓小平的思想是完全背道而驰的。