基础教育资源均衡配置的第三条道路——兼论“公私合作办学”的创新性，本文主要内容关键词为：公私论文,第三条论文,教育资源论文,合作办学论文,道路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前我国基础教育资源配置既存在公平问题，也存在效率问题，而且在不同层次和水平的教育阶段或地区，其表现是非常复杂的。长期以来由于基础教育领域实行中央和地方政府“分级办学、分级管理”的教育管理体制，以及人们对计划经济理念的偏好，一些学者主张维护教育资源配置公平原则的教育财政转移支付制度。（注：常万新，黄育云.公平和效益：义务教育财政转移支付的依据.教育与经济.2002.(4).）虽然这种“重建教育财政制度”的政策建议具有一定的理论价值，但是，单凭这种制度设计对解决我国基础教育资源配置深层次的结构优化问题却是“治标而不治本”。这是因为，一方面现行财政收入刚性约束条件下的中央及地方政府教育财政转移幅度不大，对一些贫困地区的资助往往杯水车薪。另一方面，这种制度安排并不能真正解决受助地区教育资源的高效利用，以及学校运行机制的激活和改善。从长远看，这种拿东部的钱去资助西部的“杀富济贫式”的制度安排，会削弱东部地区超前发展的积极性。因此，我们不得不思考其他有效的制度创新路径，即西部地区的公办教育如何通过“双赢式”的制度创新，从东部地区引进急需的民间教育资本、自主的办学理念以及灵活的教育运行机制，而东部地区有实力的私营教育机构又如何通过合作办学获得合理的经济回报，进而实现我国基础教育资源配置公平与效率的兼顾。
一、“公私合作办学”的必要性
国民教育服务作为一种稀缺资源，应当以什么方式分配，这是中国从计划经济向市场经济转轨中必须回答的问题。（注：王善迈.教育投入与产出研究.河北教育出版社.2001.(269).）从理论上讲，教育资源优化配置是指教育服务的人力、物力和财力等资源在教育系统内部各组成部分或在不同子系统之间进行分配和交换，保证各种资源得到最有效的配置和使用，以满足人们各种不同的教育需求。从实际操作方式看，实现教育资源的优化配置，主要有政府配置和市场配置两种方式，但多数市场经济国家采用的是一种混合配置方式。尽管改革开放20年来，我国教育资源配置在公平和效率两个方面都获得较大进展，但区域发展的极不平衡，以及学校运行效率的低下已成为制约教育事业可持续发展的瓶颈。因此，以促进教育资源均衡和优化配置为目的的“公私合作办学”就具有历史的合理性。
首先，从我国东部地区私营教育的发展现状来看，许多私营教育组织为了生存和发展急需调整自己的发展战略。比如，由于经济和文化发展的超前性，我国东部沿海地区在基本普及九年制义务教育和扫除青壮年文盲的前提下，基础教育的发展普遍存在着本地生源逐年减少、学校数量基本饱和、学校发展规模受到限制等不利局面，进而导致这些私营学校的办学成本居高不下；同时，随着我国教育界与企业界教育产业意识的不断觉醒，公立学校之间、私营学校之间以及公办学校和私营学校之间争夺生源及师资市场的竞争日趋激烈；另外，由于政府对办好公立教育具有不可推卸的责任，导致政府对私营学校发展的支持力度降低。上述种种缘由促使每一个有眼光的私营教育投资者想方设法尽快调整自身的发展策略，积极向西部欠发达地区发展。温州新世纪教育发展有限公司的发展就是一个实例。（注：陈伟志，郑壁如.集约办学 校企一体 优化规模效应——温州新纪元教育发展（集团）公司办学模式框架探析.教育研究.1999.(8).）该公司是浙江省温州市一家以教育产业为主的民营企业，下属有8个单位。为满足当地一部分先富起来家庭的择校需求，公司在温州市平阳县螫白镇创办了第一所寄宿制私营学校，经过8年的发展，该校已经成为温州市一流的私营学校。之后，公司又在本地参与温州大学艺术学院的投资，但由于“国有私营”政策的低调、办学产权不清晰，以及相关制度建设滞后等原因，合作办学事宜最终夭折。直到2002年3月，在国家西部大开发政策感召和自身发展压力的双重影响下，该公司毅然决定在重庆云阳和四川广元两地进行公私合作办学。
其次，从西部公办教育自身发展的现状来看，当地公办学校的改革和发展急需引进外部资金和转变学校经营机制。由于经济和文化发展的落后和不平衡，西部地区的基础教育发展处于受教育人口多和政府财政压力大，以及基础教育普及与提高的两难困境。其中，地方财政资金不足所导致的教育经费普遍短缺已成为西部基础教育可持续发展的一个瓶颈。特别是在优质教育方面，当地供给与需求存在极端的不平衡，进而导致“择校风”盛行。比如，由于高质量的学校很少，四川省广元市的学生近几年到绵阳、成都等地上学的有近4000人，异地读书成本昂贵，给当地老百姓带来很重的经济负担。另外，由于交通闭塞、观念落后以及政府长期的垄断经营，公办教育的办学体制普遍缺乏活力。基于上述原因，当地政府及教育行政部门领导深感责任的重大与改革办学体制的紧迫。为此他们对引进东部先进办学资源给予非常优惠的政策支持，如学校土地使用的优惠、公办教师的选聘、当地基础设施的支持等。
总之，我国公办学校和私营学校之间的合作办学试验，从表层来看似乎是政府推动的教育管理体制改革。但是，从深层次来看，却是经济或市场推动的诱致性教育制度变迁。也就是说这种“公私合作办学”模式，是在继私营学校出现之后，对原有公办学校垄断体系实施体制改革的又一种尝试。究其根本原因在于中国经济体制、经济结构的变化，要求教育产权结构的变革与之相适应。
二、“公私合作办学”的可行性
与现有纯粹的公办学校和私营学校相比，横跨东西部地区的“公私合作办学”模式的出现，具有历史发展的必然性。更为重要的是，从深化教育改革实践的角度来看，这种办学模式还具有强烈的社会现实性和制度优越性。
第一，从整体发展思路来看，东西部地区私营教育与公办教育资源的优势互补，既是促进我国基础教育资源均衡配置的必由之路，也是各地区深化基础教育制度创新、提升教育竞争力的现实要求。公私合作办学的指导思想在于“优势互补、相互促进”，最终带动东西部基础教育整体发展水平的提高。同时，公私合作办学又给各个教育投资方带来一定的经济和社会效益，达到东西部地区合作办学双赢的目的。我国东部地区私营教育的优势主要体现在教育资金雄厚、教育观念开放、教育产业运行经验丰富以及教育信息资源密集，而西部地区公办教育的主要优势恰恰在于市场开拓潜力巨大、教育劳务资本低廉以及教育政策优惠。
第二，从具体运行策略来看，西部地区的行政主管部门善于在政策上加大对东部地区私营资本的吸引力度，提高合作办学的诚信度。如温州新纪元教育发展公司之所以向西部的两所公立学校投资近2亿元，就是出于当地政府给予的优惠条件和政策支持。
第三，从相关支持政策来看，为避免暗箱操作和合作办学方的机会主义行为，公私合作办学双方首先明晰了各自的财产所有权关系，切实做到不同办学主体之间责、权、利的统一。当地政府大力支持合作学校在招生、用人及实行结构工资制度等诸多方面的工作，保障了公私合作学校享有充分的办学自主权。如广元外国语学校就是一所“公私合作”性质的学校，该校由市教育局主管，实行东部教育投资公司董事会领导下的校长负责制。东部投资方自主经营、自负盈亏、自行负责处理办学过程中的所有债权、债务关系，并独立承担民事责任。学校面向广元市内外招生，招收的市外学生可参加广元市毕业升学考试，并享有市内公办学校学生的同等待遇。尤其是在新校招生的前5年，当地政府每年将市区初中毕业生按市高中录取线前300名的50%通过随机方式划给合作学校，保证合作学校的生源质量。此外，东部办学方还享有聘任和解聘权。这些优惠政策都为公私合作办学提供了便利条件和制度保障。
第四，其它社会有利条件的支持。一方面，中国加入WTO、西部大开发以及相关制度改革为“公私合作”性质的学校创造了良好的制度环境；另一方面，东部沿海地区一批有眼光的私营教育企业家的涌现，给公私合作办学的制度创新带来了活力。根据比较优势理论，东西部地区教育资源的优化组合大大降低了教育资源市场化配置的交易成本，老百姓将成为最终的受惠者。
三、“公私合作办学”的转型性
根据新制度经济学的基本原理，社会经济发展必须伴有一套规则系统的发展。这种规则系统能促进现代劳动分工，能有效传递正在出现的机会和稀缺信号。（注：（德）柯武刚，史漫飞著，韩朝华译.制度经济学：社会秩序与公共政策.商务印书馆.2000.(555).）从制度变迁的视角看，东西部地区基础教育资源配置体制的创新主要解决两个大的问题：一是解决本地教育投入短缺问题，也就是如何把教育这块蛋糕做大的问题。二是打破政府垄断办学和管理模式，鼓励教育服务行业的自由竞争，充分调动社会力量参与办学的积极性，提高学校组织的运行效率，提供人民满意的优质教育。这也是当前大多数公办学校和私营学校进行合作办学制度创新的初衷。问题在于合作办学双方如何从实际出发，按章办事，调动一切积极因素，促进学校办学和管理体制的健康、协调、持续发展。
首先，合作学校必须整合办学理念。观念是行为的先导。西部地区固然存在基础设施、教育资金、制度建设等诸多方面的不足，但是，这其中最落后的还是观念。在与教师的访谈中我们发现，大多数教师尤其是中老年教师担心自己将来不能适应学校工作，害怕有朝一日会被“老板”辞退，有的教师甚至希望将来的工作量少一点，奖金能多一些，这些想法都与公私合作学校的办学理念相冲突。尽管许多教师具有朴实的敬业精神，但他们的教学观念陈旧，偏重教师的教，而忽视对学生学的指导，教学效率低下。因此，树立以学生为本的教育服务理念，是公私合作办学必须解决的首要问题。
其次，建立与完善相关法律法规体系。至今，两地政府都没有正式出台鼓励当地公私合作办学的地方性法规，而且在合作过程中透明度不够。关于学校合作的具体运作没有给老百姓一个明确的交代，许多教师对公私合作办学的详情不甚了解，这就为学校以后引发的各种行政和民事纠纷埋下祸根。所以，依托我国现有的法律、法规，加强公私合作办学的法律、法规建设，营造合作学校发展的优良制度环境是公私合作办学的关键所在。实践证明，地方政府的大力支持是所有私营学校成功发展的一条宝贵经验。合作学校的形成和发展也离不开政府政策的稳定。政府部门作为合作办学的主体务必要讲求诚信，切实转变工作作风和服务观念，尤其是在合作学校发展的初期要给予其更多的支持和帮助，真正做到为合作学校的发展“特事特办”。此外，合作学校要有自己的办学章程，以完善学校独立法人治理机制。
再者，营造与维护合作学校的良好生态环境。市场经济说到底是一种法制经济和诚信经济。目前我国的社会主义市场机制已初步确立，但并未达到完全成熟的阶段。在转型过程中，无论是经济行为还是其他行为，或多或少都经历着一个体制交替、规则失范、信用无序的阶段。公私合作办学作为一种知识服务型产业更应当遵循教育规律和讲求诚信。这是因为教育“产业”的特殊服务对象——学生是不可“回炉”的。然而，少数私营学校在实际办学过程中仍存在着不同程度的弄虚作假行为。比如，学校招生广告的名不副实、办学质量的良莠不齐，这都给合作学校的声誉带来一定负面影响。另外，从教育消费者的角度来看，许多学生家长看重学校硬件，忽视学校的管理、校风等软件建设；偏重学生的考试分数，忽视学生整体素质的提高。对此，合作学校应从自身做起，坚持诚信办学，在此基础上，主动引导家长进行理性教育消费。
最后，培育与整合合作学校文化资源。文化是学校发展的核心竞争力。加强合作学校文化资源的整合，是公私合作办学未来核心竞争力形成的基础。因为，任何一种教育制度安排只有和当地的文化背景以及学校的文化传统承接、整合，才能真正减少教育制度变迁或创新所带来的摩擦成本。公办学校和私营学校的合作办学模式也一样，其制度的设计和贯彻一定要有广大师生的积极参与和协商，并把一种正式制度的“刚性”和当地本土文化以及学校文化传统的“柔性”有机结合，这样才能推动学校整体办学效能的改善与提高。