刑事执行制度一体化的构想，本文主要内容关键词为：制度论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
只要我们对我国现行刑事执行制度进行考察、审视和分析，就可以发现在我国建立刑 事执行制度一体化体制是理论合理性和实践运行有效性的必然选择，也是完善我国社会 主义法治建设的重要组成部分。
一、刑事执行制度一体化的理论基础
为什么我国应该建立刑事执行制度一体化的体制?刑事执行制度一体化应该建立在什么 样的理论基础上?这既是我们进行理论研究的逻辑起点，也是建立刑事执行一体化体制 的归宿点，是构建刑事执行制度一体化过程中必须首先予以解决的问题。
(一)人民法院不应该成为刑事执行的主体
现代刑事法学理论的刑事法律关系认为，刑事法律关系是指社会公共机构的控罪主体 与犯罪主体因涉嫌违法犯罪的事实为解决犯罪构成和刑事责任而形成的一种相互间的权 利和义务关系。这一刑事法律关系表明，在一个国家、在一个社会之内，不但存在着全 体社会成员的整体利益，而且还存在着每个社会成员的具体利益，社会利益主体的多元 化和层次化是任何一个社会的必然现象。社会利益的整体化，使得国家必须设立一定的 专门机构担负着维护社会整体利益的专门职责；社会利益的具体化，又使得国家必须设 立一定的专职机构担负起调节各种社会利益主体之间矛盾冲突的专门职责。于是在我国 对待刑事犯罪的问题上，就有了公、检、法三个不同职能的专门机关。公安机关担负着 侦查刑事犯罪，拘留、逮捕、审讯犯罪嫌疑人的专门职责，检察机关担负着审查起诉、 提起公诉的专门职责(在当今世界大陆法系国家里，检察机关是作为国家司法行政机构 的一个组成部分，代表国家行政机关向法院提起对刑事犯罪的指控，因而在这种国家里 ，就形成了检侦一体化的体制)。但是它们对刑事违法行为所做出的某种结论，在法律 上并不具有最终的法律效力，它们还需要在国家的范围内，由独立于它们之外的第三种 力量加以审理、判决，以决定某一种刑事法律关系发生冲突的双方主体之间的是非曲直 。这就是在刑事法律关系冲突双方中居于居中地位的审判机关。
在我国尽管并没有实行西方式的“三权分立”的政治体制，但在实际的政治操作的层 面上，全国人大及其常委会是作为国家的立法机关而负责法律的制定，人民政府是作为 国家的行政机关而负责对社会的全面管理，人民法院、人民检察院是作为国家的司法机 关而执行法律的运作。行政机关对社会的全面管理，当然包括对犯罪的预防、对犯罪的 调查、对犯罪的指控、对犯罪的要求惩罚和对罪犯的教育、改造、矫正(当然在我国， 由于我国是仿效前苏联的司法体制，对犯罪提起公诉的职能规定是由作为国家司法机关 的检察机关来承担的)。人民法院是作为公正的裁判机关而担当起审判职责。这样，人 民法院就必须等距离地脱离刑事法律关系冲突的双方主体，并居中于双方之间起到裁判 的作用。
人民法院不能介入刑事法律关系的冲突范围，是基于人民法院独立的司法地位和公正 的裁判性质的基本要求。国家在确立了社会制度和法律秩序以后，必须要设立一个中介 机构来评价和审理各种社会行为的得失利弊，进行扬善惩恶，以实现法律秩序的基本要 求。不可否认，犯罪是行为人与既定的社会秩序和社会主流道德意识发生了严重的矛盾 冲突的一种极端的行为表现。社会生活中有着各种各样的矛盾冲突，既有个人与他人或 社会的冲突(最极端的表现是自然人犯罪)，也有社会团体与其他社会团体或社会的冲突 (最极端的表现是法人单位的犯罪)。在法治社会里，任何一种极端矛盾冲突所形成的刑 事法律关系的最终解决，必须诉诸于法律，诉诸于法院。法律是社会秩序的规则表现， 是社会成员的行为规范，是社会正义、公正和公平的价值体现，是一个国家内部绝大多 数社会成员共同意志的反映，也是社会避免引起大规模社会冲突的基本要求。人民法院 作为一种居中审判的机关，它虽然也是社会既存制度和法律秩序的维护者，甚至是坚定 的捍卫者，但它作为刑事法律关系冲突双方之间一个居中评价审判者，必须要与所有发 生矛盾冲突的双方保持一定的距离。任何机关、任何个人都不能站在自己利益的立场上 充当裁判者，这是现代法治的基本要求。审判机关、审判人员只有完全代表一个国家中 绝大多数社会成员的意志，即站在已有的法律规定立场上，只体现法律意志，而没有任 何自身利益的进入，没有任何自身要求，才能具有公正的形象。从这一意义上说，人民 法院可以代表国家行使评价审判权，但它不能自觉或自动地站在刑事法律关系矛盾冲突 之中而成为任何一方的对立面。人民法院的独立性源于此，人民法院的公正性立于此， 人民法院的公平性也寓于此。正因为如此，人民法院不应该也不能介入到刑事法律关系 之中。让人民法院直接执行自己所判的刑罚，就意味着刑罚内容的是否实现，与人民法 院有着密切的直接关系，这样人民法院的先前判决就必须为以后的如何执行提前做好准 备。而一旦判决的内容无法执行，就势必影响到人民法院的权威性和形象的公正性。笔 者在研究本课题而与某些法院执行人员交谈的过程中，了解到有些案件的执行难度。执 行法官出门的时候，神气十足，警车开路，甚至有全副武装的司法警察押阵。但在遇上 一些无视法律的个人或群体的阻拦或围攻时，有时也会无奈于事，甚至败下阵来。虽然 人民法院有时候可以采取司法拘留，甚至诉诸法律，追究行为人的刑拭责任。但是人民 法院的权威性已经受到了挑战，人民法院独立于刑事法律关系冲突双方的独立地位和公 正性已经受到了损害。上述情形主要发生在民事、经济的执行过程中。但在某些罚金刑 、没收财产刑的执行过程中，又何尝不是如此呢?即使在死刑的执行过程中，人民法院 是执行主体，意味着人民法院是作为被执行人的对立面而出现的，体现不出人民法院只 是在审理发生冲突的刑事法律关系过程中，依照法律支持了指控方的诉求。这同样有损 于人民法院的独立性和公平性。
要求人民法院不应介入刑事法律关系的冲突范围，必须要解决一个人民法院是国家权 力的象征还是法律公正的象征的问题。简单地将人民法院视为国家权力的象征，势必要 求人民法院必须站在国家权力的其他组成部分一方，结成同盟关系，共同进入到刑事法 律关系的冲突范围。然而，国家既是社会全体成员整体利益的代表者，又是社会个体成 员具体利益的维护者，人民法院就其自身的性质而言，是国家意志的代表者和体现者。 即使是犯罪分子，除了依法应当予以剥夺和限制的权利以外，其他依法享有的权利，还 得依仗国家予以确认和保护。人民法院直接进入到刑事法律关系的冲突范围，与犯罪分 子直接处于对立状态，就难以体现其自身的独立性、公正性和公平性。其实，人民法院 依照法律的规定，居中审理发生矛盾冲突的刑事法律关系，而不与其中任何一方发生直 接的对立和冲突，本身就是体现社会绝大多数人的共同意志，本身就是代表了国家的最 根本利益，并在努力捍卫着国家的既定秩序和社会利益。把人民法院看成是国家权力的 象征和组成部分，势必把打击犯罪、惩罚罪犯看成是人民法院的天职，从而取代了国家 其他公力机关的义务和职责。此时要求人民法院必须做到公正、公平，在事实上已使人 民法院处于尴尬的两难境地。如何使人民法院走出这一尴尬境地，唯一的办法就是使人 民法院摆脱国家权力的属性，赋予其超越某种利益的属性，只代表既定的法律意志，只 根据既定的法律规定，远离刑事法律关系的冲突范围，使人民法院不要成为某一利益的 代表者，而是两种利益主体发生矛盾冲突时的评价者、裁判者和调整者，使任何刑事法 律关系中任何一方违反法律规定的行为受到否定的评价和裁判，而这一否定的评价和裁 判结果让具有国家强制力的公共机关来负责执行。这样，在现行的刑事执行制度中，把 人民法院从中解放出来，还其应有的本来属性和应有地位，是刑事执行制度进行改革的 一个必要措施，也是建立刑事执行制度一体化的基础所在。
(二)公安机关不必要成为刑事执行的主体
在现行的刑事执行体制中，公安机关担负着管制刑、拘役刑、短期的放在看守所内执 行刑罚的有期徒刑、单处的剥夺政治权利刑、有期徒刑和拘役的缓刑、有期徒刑和无期 徒刑的假释的执行职能。尽管从现行的法律规定来看，这些都是法律的明确规定所致。 但是从刑事法学和国家的司法运行体制来说，这无疑是不合理的。
从国家行政权力的分工来看，公安机关是国家的治安行政机关，它负责着社会秩序的 稳定。所以，当社会发生违法犯罪的行为事实时，必须由它来负责处理。这种处理包括 着侦破案件、调查事实，然后在事实清楚、证据确凿的基础上，依法或进行治安处罚、 或移交检察机关提起公诉。应当承认，在现有的行政职责的分工上，公安机关的任务和 压力已是非常重的了。再加上具有相当工作量的刑事执行任务，其压力可谓是重上加重 了。也许从表层上看，只要增加一定的人力和物力就能够缓解这一任务和压力，但是从 深层上来看，公安机关作为国家的治安行政机关，其主要的职责是对宏观层面上的社会 秩序的控制和管理，其面对的对象是社会不特定的成员。而刑事执行的层面相对来说是 狭小的，刑事执行的对象都是特定的犯了罪、被判了刑的罪犯，他们一般是被安置在特 定封闭场所，对他们的控制和管理与公安机关对整个社会的宏观控制与管理毕竟有着一 定的区别。即使对那些被判处管制刑、单处剥夺政治权利刑、有期徒刑和拘役的缓刑、 有期徒刑和无期徒刑的假释的控制和管理，也由于它们已属特定的犯罪分子，对他们的 刑事执行与公安机关对整个社会的控制与管理，也有着明显的区别。正因为如此，当今 世界绝大多数的国家，都把警察机关的治安管理与对罪犯的刑事执行加以区别开来，以 此设立专门的机关负责管理。也正因为如此，我国在20世纪80年代，才将专门负责刑事 执行的监狱机关从公安系统中分离出来，移交给司法行政部门管辖。也许，只要国家的 存量资源不变，国家行政机关的职责范围和内容可以随时调整。但是我们应当看到，一 个国家的行政机关的划分，是以各个行政机关的基本职责为分水岭的。一个行政机关的 职责过分庞杂，会导致管理效能的低下，管理资源的浪费。从另一个方面来看，我国虽 然设立了司法行政机关，但其行政职责的范围极其狭窄，管理的内容极其有限。与其让 司法行政部门职责在某种程度上徒有虚名，不如赋予它新的内容。这样，既可以将公安 机关从繁杂的多头事务中解脱出来，又能让现有的司法行政机关有事可干，名符其实。 因此，根据行政机关社会管理职能分工的需要，根据社会经济的效益原则和社会效果， 公安机关没有必要继续成为刑事执行的主体。
(三)检察机关是否可以承担刑事执行主体的职能
我们注意到，在刑事执行理论中，有观点提出，在将公安机关担负的刑事执行职能交 由司法行政部门行使的基础上，再将人民法院目前担负的死刑和财产刑的刑事执行职能 交由检察机关行使。我们认为这种观点很难具有合理性。就现行的司法体制来说，检察 机关的主要职责是负责对刑事犯罪的事实进行审查，以便决定是否逮捕、是否需要提起 公诉、在已经提起公诉的基础上还需要出庭支持公诉，并依法对整个刑事诉讼过程进行 法律监督。这一司法职能是根据现行刑事诉讼法对整个刑事诉讼活动划分为侦查、起诉 、审判、执行四个阶段，检察机关仅仅负责起诉职能而确定的，如果检察机关直接负责 对刑罚的执行职能，势必造成诉讼职能划分不清。更主要的是如果检察机关直接担负起 对刑罚的执行职能，那么根据现行刑事诉讼法规定，检察机关要对整个刑事诉讼活动进 行法律监督，这样势必造成检察机关自己对自己的监督，所谓的检察机关的监督就形同 虚设。即使有一天我们也能实施如同大陆法系国家的司法体制，实行检侦一体化的司法 体制，检察机关的司法职责也还是应该局限在对刑事侦查活动的指导和制约，并对已经 构成犯罪的行为人依法提起公诉。如果将刑事执行的职能转移给检察机关，会造成检察 机关司法职能的重大转移，并形成无人监督的局面。
我们应当承认，制度的改革和设计，具有奠基性的作用功能，又是一项涉及到长远的 对社会管理、社会控制的系统工程。制度创新是一个极其诱人的口号。但制度创新可以 划分为纵向型的创新和横向型的创新。纵向型的创新表明，任何一种制度改革或者体制 改变，只要在原来的基础上哪怕是稍微地向前迈进一步，也能谈得上创新，而横向的创 新，需要通过同时代的全方位加以考察，才能得出是否属于创新的结论。毋庸置疑，横 向创新无疑要比纵向创新更有价值。我国的刑事执行体制的改革，虽然我们需要站在我 国当前的现实基础上，需要纵向型的创新，但更需要站在整个国际一体化的背景下，进 行横向型的创新。当然我们也清楚地知道，横向型的创新离不开一国的历史进程和现实 的社会背景，我国还处在社会主义初级阶段，创新和学习是两种不完全相同的观念。放 在国际一体化的时代背景中加以考虑，我们如果能够向那些被我们认为在刑事执行制度 方面做得比较合理的国家或地区学习，那么这种学习的价值并不必然比所有的创新低下 。
从纵向的历史考察的角度来看，不但由检察机关或类似于检察机关的国家机构进行刑 事执行的体制并没有出现过，而且从经济效益的角度来看，也会在无形之中增加经济开 支。从横向的现实比较的角度来看，当今世界各国，无论是大陆法系国家还是英美法系 国家，也都不存在由检察机关进行直接、全面的刑事执行的体制。因此，建议由检察机 关进行刑事执行的体制的观点不可取。
二、刑事执行制度一体化的体制构想
我们从理论上论证了我国现有刑事执行体制改革的必要性和迫切性，但是在制度上和 操作层面上如何加以实现，还需要我们进行必要的设计和论证。
(一)从宏观的现有诉讼职能机构划分方面考虑
根据我国刑事诉讼法的规定(当今世界大多数的国家大体都如此)，整个刑事诉讼活动 被划分为侦查、起诉、审判和执行四个阶段，也是根据这一规定，我国的刑事诉讼机构 设定了专门的侦查机关、起诉机关和审判机关，并实现了侦查体制、起诉体制和审判体 制的一体化。唯独对刑事执行活动没有做出系统的专门机关的规定。而由于刑法和刑事 诉讼法的现有规定，导致了刑事执行机关的多元化和刑事执行制度的不协调性。这一现 象在理论上和实践中存在着诸多弊端，它严重地影响到了刑事执行效果的公正性和有效 性。
1、刑事执行主体的多元化，导致管理上的无序状态
在现行的刑事执行体制中，管制刑、拘役刑、短期的放在看守所内执行刑罚的有期徒 刑、单处的剥夺政治权利刑、有期徒刑和拘役的缓刑考察、有期徒刑和无期徒刑的假释 考察，由公安机关负责执行；有期徒刑、无期徒刑、缓期两年执行的死刑，由属于司法 行政的监狱机关负责执行；立即执行的死刑、罚金刑、没收财产刑，由人民法院负责执 行。这种体制导致了刑事执行主体的多元化，而多元化的格局势必导致无法做到统一的 管理。尽管在司法实践中，我们经常看到在刑事执行问题上，为了对刑事执行问题做到 基本统一的管理，往往由人民法院、公安机关、司法行政部门联合发文进行协调，但这 种联合发文的情形却愈来愈不符合现代法治的要求。人民法院既是审判机关又是刑事执 行机关，公安机关既是侦查机关又是刑事执行机关，这种体制不但容易分散审判机关、 公安机关在行使其基本职能时的人力、物力和精力，而且刑事执行主体多元化的体制必 定缺乏统一的管理，不利于刑事执行活动与其它刑事诉讼活动之间的相互监督和制约。
2、司法职能的相互交叉，导致基本职能的弱化
人民法院是国家的审判机关，其专门的职责是行使刑事审判职能。公安机关是国家的 治安行政机关，其专门的职责是维护社会的秩序稳定，行使对社会控制的职能。让他们 担负起某些刑罚的执行职责，势必跟他们的基本职责相矛盾，相冲突。其实在国家司法 权力的划分上，每一个国家机构应该有着一个基本的职能，管理职能尽管可以进行内部 的细化划分，但不应该与其它国家机关的管理职能相交叉或者相重叠，这是现代法治社 会在制度设计上的基本要求。而我国现行的刑事执行体制在司法职能上的相互交叉与重 叠，不能不说是一个制度设计上的不足。
3、监督工作的繁琐复杂，导致监督职能的难以到位
我国法律规定，检察机关是法律的监督机关。这种监督既包括了对侦查、审判的监督 ，也包括了对刑事执行活动的监督。由于现行的刑事执行活动由人民法院、公安机关和 司法行政机关多元负责，这又势必分散了检察机关的人力、物力和精力，要在不同的场 所、不同的过程分别进行监督。例如检察机关在监狱设有专门的检察机构负责监督工作 ，但是对死刑的执行，又必须安排专门的人员进行监督，对设在看守所里的拘役犯、短 期有期徒刑犯，还得安排另外的人员进行监督。即使如此，检察机关对管制刑、有期徒 刑和拘役刑的缓刑犯，有期徒刑和无期徒刑的假释犯的监督往往已无力再安排一定的人 员进行监督，更不用说对罚金刑、没收财产刑的监督，这样使得很多的监督工作难以及 时有效的到位。
纵观当今世界绝大多数国家的刑事执行体制，类似于我国的刑事执行体制的不多。借 鉴当今世界比较先进国家的刑事执行体制的经验，我国有理由也有必要建立刑事执行一 体化的体制。
(二)从微观的刑事执行体制一体化的设计上考虑
进行刑事执行体制一体化的改革，刑事执行立法一体化是基础，刑事执行机关一体化 是关键，刑事执行管理一体化是实践的落实。由于刑事执行立法无非是为刑事执行一体 化开辟道路，所以，如何进行刑事执行机关一体化的体制设计和刑事执行管理一体化的 体制设计实际上就是为刑事执行立法提供方案。主要有以下构想。
1、在国家司法部下面设立刑事执行局，负责管理和统筹协调全国的刑事执行工作。在 刑法执行局下面，根据现有刑罚的执行方法设立各个具体执行部门，主要由监禁刑的执 行部门、非监禁刑的执行部门和财产刑的执行部门这三个机构组成。
(1)监禁刑的执行部门，主要负责被判处有期徒刑、无期徒刑的刑事执行工作。在这一 点上，现有的监狱机构可以维持不变，从体系上隶属于刑事执行局管辖就可以了。由于 死刑的缓期执行有着两年的考察期限，在这两年期间，死刑缓刑犯相当于是监禁刑的执 行，所以，死刑的缓刑犯也应当由监狱机关负责执行，这一点也可以维持目前的体制不 变。但是考虑到根据刑法和刑事诉讼法的规定，死刑的执行方法发生了很大的变化，同 时也根据我们前面的论证，死刑完全没有必要继续由人民法院来执行，直接交由监狱机 关负责执行，同样能够达到执行死刑的既定目的。在死刑的执行上，人民法院是否有必 要参与和指挥死刑的执行?这是一个需要加以讨论的问题。在现行的死刑执行体制上， 人民法院不但参与和指挥死刑的执行，而且也是死刑的直接执行机关。但由于死刑执行 方法的改革，死刑逐渐被注射或其他更文明的方法所取代，其执行的规模有了根本的改 变。不可否认，传统的死刑执行，既有一种历史死刑执行文化的延续，也有一种力图体 现死刑执行威严的预想。但司法文明向我们提出了时代的要求，这就是死刑的执行必须 要体现人道主义和人性化。我国传统的死刑执行方法的重大改变就是在这样的时代背景 下出现的。死刑的注射执行当然只能在监狱内进行。由监狱的现有力量来执行死刑，无 论从人员的配备上还是从技术上来说，都不存在任何问题。这样人民法院参与和指挥死 刑的执行，只能是体现死刑执行的威严。但是人民法院的威严，并不是体现在判决执行 的形式上，而是需要体现在法院判决的正义和公正上，以及判决是否被严格有效地执行 上。在一个良好的法治社会里，法院的判决是能够被有效及时执行的。因此我们设想， 人民法院审判决死刑后，只要在规定的时间内，将判决及时送达监狱机关，监狱机关在 规定的时间内必须执行判决的内容，并将执行的结果及时报告给人民法院就可以实现判 决的内容。在执行过程中，为了防止执行机关的工作疏漏，由人民检察机关负责法律监 督，也能够保证死刑执行的严肃性和及时性。让人民法院远离死刑及其它刑事执行场所 和执行过程，使人民法院在判决刑事案件的时候，不需要多考虑判决的执行因素，只需 要考虑判决的公正性和正义性，这样更容易使人民法院的形象体现独立性和公正性，也 能给刑事执行机关提供刑罚独立执行的空间，给刑事执行一体化提供保证。
在监禁刑的执行问题上，我们还有必要专门讨论一下拘役刑和短期刑期而不需要押解 到专门监狱执行的有期徒刑的执行问题。在现行的体制下，拘役刑和短期有期徒刑是由 公安机关在就近的看守所里进行执行的，执行的主体当然是公安机关。撇开拘役刑不说 ，同一种有期徒刑却有两个不同的执行主体来执行，从国家的刑事执行体制上来说，肯 定是不协调的。我们理解现行的体制对执行场所、执行成本和管理方便的考虑。但从国 家体制来说不能不考虑体制的协调性问题。我们有一个大胆的设想是，将现行的看守所 一并移交给司法行政部门管辖，在不增加管理成本的同时，实现刑事执行一体化的体制 。而对于公安机关来说，更能实现其基本的管理职能，即对社会的管理和控制。
(2)非监禁刑的执行部门，主要负责管制刑、单处剥夺政治权利刑、有期徒刑和拘役刑 的缓刑，有期徒刑和无期徒刑的假释的执行工作。在现行的刑事执行体制下，对非监禁 刑的执行工作是交由公安机关负责执行。随着国家司法行政机关的重新恢复设置后，其 管理机构的层次不断下伸，在国家政权的基层开始设立司法管理所。但就目前的状态而 言很多司法管理所的管理职能还是被架空或者虚置。对于那些犯罪行为人主观恶性不是 很深、客观社会危害性不是十分严重又比较容易改造的非监禁人犯来说，交由基层的司 法管理部门来执行，不会发生难于胜任的问题。而一般被判处非监禁刑的罪犯，主要是 在当地社区工作和生活，与一定社区和区域相应设立的司法行政管理部门对此不会发生 鞭长莫及的可能性。当然对于那些还没有设立基层司法管理部门的地方，则可以由县及 司法行政管理部门来承担对非监禁刑的执行工作。我们设想，通过这一体制的改革，使 司法行政管理机关真正全面承担起对犯人的管理、考察、监督、教育、改造和矫正的职 责。使司法行政机关对社会的司法行政管理实现名符其实，既拥有实权，又负有职责。 我们认为这一刑事执行体制的改革对于我国刑事执行体制一元化的进程来说是至关重要 的。
(3)财产刑的执行部门，主要负责对罚金刑和没收财产刑的执行工作。在目前的社会环 境中，总有某些少数无视法治的社会个体和群体，拒不执行发生法律效力的判决、裁定 ，情节较轻的，人民法院可以进行司法拘留，但对于情节严重，必须追究刑事责任的， 人民法院又必须借助于公安机关进行刑事立案，并交由检察机关向人民法院自己提起刑 事诉讼。这样，人民法院既是他人拒不执行人民法院判决、裁定的受害机关，是他人拒 不执行判决、裁定的直接证据来源，又是这一案件的裁判者。这种现象严重违背了现代 刑事法律关系要求人民法院必须远离冲突双方的基本准则，违背了人民法院“被动介入 案件审判”的基本准则。无论这种审判在实质上再怎么公正、公平，但在形式上已无公 正、公平而言了。与其让人民法院丧失其形象的公正、公平性，还不如及时让人民法院 退出财产刑的执行过程，将财产刑的执行工作转移给司法行政机关。财产刑无论是单处 还是并处，交由司法行政机关来执行都会顺理成章。如果被执行人拒不执行判决、裁定 ，又会形成新的涉及犯罪的刑事法律关系。这时人民法院又可以成为新的刑事法律关系 的裁判者。即使涉及被执行人因客观原因而无法缴纳罚金，也可以由作为执行机关的司 法行政部门提出意见，由人民法院裁决，以体现人民法院的独立性。如果由人民法院直 接执行财产刑，被执行人无法缴纳罚金，只能由人民法院在无人提出请求的情况下，自 行裁定是否同意。这样，人民法院一旦自己否定自己的判决，也会损害其自身的权威性 。因此，由人民法院直接负责财产刑的执行，有百弊而无一利。
2、在刑事执行体制一体化框架形成后，刑事执行体制一元化的管理体系就容易建立起 来。根据现行的行政管理体制，我们设想在省级国家司法行政机关下面，设立刑事执行 部门，其基本的职责与国家司法部下属的刑事执行机构的职责相同，但是由原来各高级 人民法院执行的非监禁刑和财产刑交由同级司法行政机关负责执行，或者由人民法院指 定相关的司法行政机关来负责执行。
3、在市(地)、县级司法行政机关下面，设立刑事执行部门，考虑到现行的监狱管理体 制基本上是属于省级司法行政部门管辖，在这一点维持不变的基础上，市(地)、县级刑 事执行部门主要负责非监禁刑和财产刑的执行工作。同时考虑到一旦看守所并归司法行 政机关，那么市(地)、县级刑事执行部门还应该同时兼任拘役刑和短期有期徒刑的执行 工作。与此相关的是，在刑事执行体制一体化的过程中，我们仍同样有必要将一些非刑 罚处罚的保安处分(收容教养、劳动教养、对精神病患者的强制医疗、对吸毒者的强制 戒毒、对卖淫嫖娼者的强制检查与教育)一并归属司法行政机关管辖。因为在这样一些 处分中，由公安机关决定，又由公安机关关押，很多过程仅仅是一家之事，往往缺乏监 督与制约，与法理不通。
(三)从刑事执行体制一体化改革的进程上考虑应采取渐进性的推进方式
新中国的整个法制建设是在摧毁旧法制的基础上开始的。如何评价这一历史事件决非 本文能够包容的。我国的新旧政权是在经过大规模的、群众性的、疾风暴雨式的阶级斗 争环境下进行更迭的，由于时代的局限性使得当时的决策者们只能作如此选择。但是， 摧毁旧法制的直接后果是使新中国的法制建设只好从零开始。我国的刑事执行体制也是 如此。然而不管我们在刑事执行体制方面走过多么艰难曲折的道路，五十年光阴逝去， 我们已不能再次割断历史，重新从零开始。这就要求我们必须正视现状，在现有的体制 基础上循序渐进，逐步推进。主要有以下设想。
1、在意欲实现刑事执行体制一体化的决策下，先进行局部的试点工作，取得经验后， 再逐步推广。在进行试点的过程中，可选择刑事执行对象比较集中、刑事执行任务比较 重的地区和经济发展比较快的地区同时进行。在两个具有典型意义的地区同时进行，其 理由主要在于在刑事执行对象比较集中、刑事执行任务比较重的地区进行试点，可以就 刑事执行体制一体化进程中可能发生的困难有一个全面的预览，从中获得所需的经验与 可及时调整的教训。
2、及时推进刑事执行体制一体化的立法进程。任何改革的初期，摸着石头过河也许是 一个必要的过程。但在一个意欲实行现代法制的社会里，一种体制的最终建立，必须依 赖于法律的制定和依法实践的落实。坦率地说，我国刑事执行体制的多头分散、零乱无 序的现状，与我国还没有制定出统一的刑事执行法有着密切的关系。诚然，制定统一的 刑事执行法是一项复杂的系统工程，需要刑事理论与实践进行必要的论证。但时至今日 ，建设社会主义法治的时代要求不允许我们有太多的犹豫。在进行必要的试点基础上， 在我国刑事实体法和刑事诉讼法已经反复修订的基础上，我们能够将刑事实体法和刑事 诉讼法中涉及刑事执行法方面的内容并入统一的刑事执行法之中去。
3、在已有统一的刑事执行法的基础上，设立一个必要的期限，将统一的刑事执行法的 内容层层落实。应当看到，在我们这样一个大一统的国家里，行政机构的设立和内部调 整，在合理性和科学性的问题得到解决以后，如何及时到位不是一个很大的问题。
三、与刑事执行制度一体化有关的几个问题
(一)刑事执行一体化的立法问题
从法治的角度而言，凡事预则立，立则行，行才果。在我国，能否实现刑事执行一体 化的体制，从法治的层面上说，最关键的是能否制订出一部既立足于我国国情、适合于 我国国情，又着眼于能够长期处于稳定的统一的刑事执行法。制度文明，首先在于立法 文明。体制合理，首先在于立法先进。中国在这方面有着太多值得总结的经验和教训。 这固然与新中国政权建立以后在很长一段时间内没有实行法治有关，但更重要的实际上 是政治观念的问题。长期以来，我们一直把对犯罪分子的刑罚执行看成是专政的活动和 专政的过程，刑罚的执行一直是随着政治的需要和形势的变化而随时做出变动。在这样 的条件下，要做到刑罚执行的合理化和科学化显然是不可能的。但今天已经提出了建设 法治社会的方略，那么刑罚的执行必须放在整个法治建设的层面上加以考虑。如果说司 法独立能够体现公正，是社会公正的最后一道屏障，那么行刑独立就是实现公正的最后 一道环节。而行刑独立必然要建立一体化的行刑体制，行刑体制一体化的建立又有赖于 法律制度的规定。所以说及时制定一体化的刑事执行法已是十分重要的迫切问题了。
在制订一体化的刑事执行法的问题上，我们认为应该由现行具体执行刑罚的机构与专 门研究刑事执行的理论工作者从理论与实践两个方面先提出刑事执行法的草案，然后交 有关部门博采众长综合后形成一个统一的草案交立法部门讨论决定。
(二)非监禁刑应当建立公益劳动制度
在刑事执行体制一元化的背景下，监禁刑的执行工作并没有发生现有资源的重大变化 ，只是机构之间的隶属有所变更而已。死刑的执行也只是执行机关的变化，而不发生执 行内容和执行任务的加重。然而对于非监禁刑的执行来说，将有着重大的变化。如何使 非监禁刑的执行在由司法行政机关具体负责的一元化体制下，一改过去长期存在的监管 不能及时、有效到位的现象，我们认为建立社区公益劳动制度应当是一个有益和有效的 措施。
随着我国社会的急速转型，城市的社区管理体制也随之迅速形成。在农村，乡镇一体 化、村镇一体化的格局也在不断向前推进。我国社会原先高度集中的有行政管理的区域 模式正在发生着重大变化。我国城乡新的社区区域的出现，为公益性劳动提供了广阔的 空间，各级政府经常在号召城乡居民尽可能地参与公益性的活动。但是我们应当看到， 在目前(甚至在将来)，城乡居民参与公益性劳动毕竟是而且只能是自愿的，在公益活动 方面总归会留下某些死角。在这种情况下，在挖掘社会公益性劳动新资源的同时，组织 非监禁刑的服刑罪犯进行这些社会公益性的劳动，应当说是一个可取的办法。被判非监 禁刑的罪犯也是罪犯，他们也曾因为犯罪行为给社会造成一定的损害，他们被判非监禁 刑并不自然地已经弥补了给社会已经造成的损害。在他们具有劳动能力的条件下，公益 性劳动也是对社会的一种补偿。更主要的意义在于，被判非监禁刑的罪犯，往往分散在 他们各自的居住区域或者劳动单位，我们对这些罪犯的监管、控制、管理和考察，即使 在实行非监禁刑刑事执行一体化的条件下，也很难做到人盯人的监管、控制、管理和考 察。因此，通过每隔一段时间，将他们集中起来进行社会公益性的劳动，既有利于刑事 执行机关将他们直接置于自己的视线之下，而且通过他们对社会的这种公益性劳动，获 得这些罪犯在服刑期间具体表现的信息。当然这种公益性的劳动一般应以每星期一到二 天的时间为限较为妥当。而被判非监禁刑的罪犯由于一般仍然居住于当地的社区或在原 来的劳动单位，让他们参与当地社区的公益性劳动，在时间和空间距离上是不会有太多 的问题的。
(三)财产刑执行一体化中的配合协调问题
如果说监禁刑的执行是一种硬性执行，它表明这种刑罚执行是在封闭性的环境中通过 对犯罪分子进行强制性的监控、管理和强迫性的劳动改造来实现的；非监禁刑是一种软 性执行，它表明这种刑罚执行是在开放性的环境中通过对犯罪分子进行非强制性的监控 、管理与考察以及他们自由选择的谋生活动改造自己来实现的，那么，财产刑的执行实 际上是一种软硬兼有的刑罚执行方式。就财产刑的硬性执行方面而言，人民法院的判决 内容必须被执行落实。在犯罪分子存有财产的情况下，由不得犯罪分子的意志自由，就 财产刑的软性执行方面而言，犯罪分子到底存有多少财产，一般来说，也需要得到犯罪 分子的配合，才能加以查清。而且，在犯罪分子的财产状况无法满足判决的内容时，可 能需要减免被执行的财产而改变判决的内容。目前，由于没有进行个人财产登记的制度 ，个人财产状况往往处于隐性的状态，以至于在财产刑执行过程中转移、隐匿财产的现 象时有发生。如何使财产刑的硬性执行得到落实，前提是使犯罪分子的个人财产状况能 够得到及时查清，即必须先解决财产刑的软性执行问题。在刑事执行一体化的条件下， 除当时当场已经执行完毕的以外，我们应该全面建立起犯罪分子的财产档案，在条件具 备时，进行区域性甚至全国性的联网，对犯罪分子的财产进行必要的全程跟踪，发现被 执行人存有财产时，刑罚执行机关可以随时发出财产执行令，通过银行或其他金融、房 地产等机构及时扣押执行，以保证判决内容的有效落实。当然，在财产刑的执行方面， 建立起行刑的时效制度也是一个值得探讨的问题，财产刑的判决长期处于无法执行(隐 匿财产规避执行的除外)，经过一定的时间，宣告执行责任的终止，使已经判决的案件 及时结案，建立财产刑行刑时效制度与被执行人的财产状况因困难而减免有所不同。财 产刑一旦被减免，就无法再恢复执行。而执行的时效制度一般来说，时间都会较长，在 这一较长的时间内而无法执行，不是被执行人有意隐匿财产规避执行，就是被执行人确 有困难而无法执行。前一种现象已不在行刑时效制度的范围之内，后一种现象在目前的 情况下往往被裁定减免。与其因困难而被减免，还不如留有一定余地通过行刑时效制度 来解决。
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